50 miljard investeren in onderwijs en innovatie verdubbelt economische groei

Ook beschikbaar: een uitgebreidere versie. Deze bevat een overzicht
van de gebruikte methodologie en een meer gedetailleerde analyse.

De Brede Maatschappelijke Heroverwegingen bieden een uitgelezen kans om het onderwerp productiviteit weer op de beleidsagenda te zetten. Dat is hoognodig, want de Nederlandse arbeidsproductiviteitsgroei is de afgelopen jaren flink afgezwakt. De totale factorproductiviteit (TFP)[1] groeide het afgelopen decennium met gemiddeld 0,6 procent op jaarbasis. Dat is bijna een procentpunt lager dan in de 40 jaar voor de mondiale financiële crisis (figuur 1). Ter illustratie, als we de komende veertig jaar op dit lagere groeipad blijven steken, scheelt dat uiteindelijk bijna 50 procent aan gemist nationaal inkomen op jaarbasis. De aankondiging[2] van het kabinet in de Miljoenennota om een investeringsfonds op te zetten is dan ook zeer welkom. Wij zetten in dit essay uiteen hoe ons inziens de tientallen miljarden die het kabinet wil inzetten om het verdienvermogen te versterken, het beste kunnen worden aangewend.

Het is wel belangrijk dat de randvoorwaarden van het investeringsfonds op orde zijn (zie ook Beetsma en Gradus, 2019). Hoe komt het fonds op voldoende afstand van de politiek te staan? Hoe leren we van de fouten die zijn gemaakt met de beruchte voorganger: het Fonds Economische Structuurversterking (FES), zie Bouman (2019). En hoe zorgen we ervoor dat de extra uitgaven in lijn zijn met de huidige en toekomstige EU-begrotingsregels? Al dit soort overwegingen zijn uiteraard zeer belangrijk, maar laten we in dit essay terzijde. We kijken vooral naar de macro-economische impact van de investeringsimpuls met daarbij in het achterhoofd de vraag: hoe kunnen de middelen uit het fonds zo worden ingezet dat de bijdrage aan het Nederlandse structurele groeipad maximaal zijn? Om dit te kunnen beoordelen hebben we eerst een raamwerk nodig om de belangrijkste pijlers onder de structurele economische groei in kaart te brengen.

[1] De totale factorproductiviteit (TFP) is het deel van de economische groei dat niet direct kan worden toegeschreven aan de extra inzet van kapitaal of arbeid. Daarmee is TFP feitelijk een maatstaf voor technologische vooruitgang, omdat het aangeeft hoe efficiënt kapitaal en arbeid zijn in het genereren van toegevoegde waarde in een economie.

[2] Het kabinet zegt hierover in de Miljoenennota 2020: “Het kabinet onderzoekt de mogelijkheden om het verdienvermogen van Nederland op de lange termijn te versterken en hoe een investeringsfonds kan worden opgericht. Kennisontwikkeling, research & development (R&D) en innovatie en infrastructuur lijken de terreinen die het meest kunnen bijdragen aan productiviteitsgroei.”

De fundamenten onder het hedendaagse innovatiebeleid zijn gelegd door de Amerikaanse econoom Paul Romer, die vorig jaar voor zijn endogene groeitheorie de Nobelprijs voor Economie heeft gekregen. Romers werk was een reactie op de groeitheorie van Robert Solow (zie Solow, 1956). Daarin is economische groei afhankelijk van de extra inzet van arbeid en kapitaal, en technologische ontwikkeling. Het probleem van de neoklassieke groeitheorie was dat technologische ontwikkeling, wat bekend kwam te staan als het Solow-residu, een ‘black box’ was en als het ware uitgestrooid werd over landen als een geschenk uit de hemel (‘manna from heaven’).

Romer (1990) maakte met zijn baanbrekende artikel Endogenous Technological Change aannemelijk dat technologische ontwikkeling geen onverklaard proces is, maar afhankelijk van investeringen in kennis. Dat klinkt vanzelfsprekend, maar het heeft bijna 35 jaar geduurd voordat deze inzichten gemeengoed werden onder economen. Romer betoogde dat kennis twee belangrijke eigenschappen heeft: het is niet-exclusief en niet-rivaliserend. Met niet-exclusief wordt bedoeld dat het gebruik van kennis anderen niet verhindert om diezelfde kennis te gebruiken. Kennis is echter ook niet-rivaliserend, wat betekent dat kennis zich makkelijk verspreid. Dat ‘weglekken’ van kennis is vervelend voor uitvinders, maar het heeft ook een positief effect: een bedrijf of een kennisinstelling kan bij nieuwe kennisontwikkeling voortbouwen op de kennis die in het verleden is ontwikkeld door andere bedrijven en kennisinstellingen. Dit staat in de literatuur bekend als het ‘standing on shoulders’-effect. Kennisverspreiding kan langs deze weg gunstig uitwerken op de economie als geheel. Het belang van goed onderwijs voor kennisontwikkeling is direct duidelijk, maar de legitimatie voor innovatiebeleid ligt complexer. Door het niet-rivaliserende karakter van kennis zijn ondernemers geneigd om te weinig te investeren in R&D. Het weglekken van kennis kan deels worden ondervangen met patenten en licenties, maar is uiteindelijk vrijwel onvermijdelijk. Om onderinvesteringen in kennis te voorkomen is het voor een overheid daarom legitiem om kennisontwikkeling te subsidiëren via innovatiebeleid. Dat die onderinvesteringen overigens aanzienlijk kunnen zijn, laat een studie van het IMF uit 2016 zien. Voor een gemiddelde van 35 landen ligt het niveau van R&D-investeringen door het bedrijfsleven 40 procent lager dan wat vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk is.

Empirische studies

Kort nadat Romer de endogene groeitheorie had gelanceerd, volgden al snel de eerste empirische studies. Hierin werd op basis van data getracht de productiviteitsontwikkeling van landen te verklaren door onder andere Research & Development van bedrijven (e.g. Coe en Helpman, 1995), menselijk kapitaal (e.g. Benhabib en Spiegel, 1994; Engelbrecht, 1997), inhaalgroei ten opzichte van de technologisch leider (Cameron et al. 2005; Griffith, Redding en Van Reenen, 2004) en publieke R&D (Guellec en Van Pottelsberghe de la Potterie, 2004). Ook het idee dat buitenlandse kennis via handel (Coe en Helpman, 1995; Lee, 2005) en buitenlandse investeringen (Branstetter, 2006) een positief effect kan hebben op de binnenlandse productiviteit (via zogenoemde buitenlandse kennisspillovers) werd in diverse empirische studies onderbouwd. Edwards (1998) en Alcalá and Ciccone (2004) lieten zien dat er ook een directe impact uitgaat van een hogere mate van openheid van de economie op de productiviteitsontwikkeling, omdat binnenlandse bedrijven door een hogere mate van importconcurrentie worden gedwongen efficiënter en innovatiever te opereren. Recent onderzoek van Bloom, Draca en Van Reenen (2016) laat zien dat Chinese importconcurrentie heeft gezorgd voor een hogere productiviteitsgroei binnen Europese bedrijven. Het heeft ook gezorgd voor een verschuiving van werkgelegenheid tussen bedrijven naar technologisch meer hoogwaardige segmenten.

Daarnaast ontstond veel aandacht voor het belang van ondernemerschap als katalysator voor economische groei. Ondernemerschap is een belangrijk mechanisme voor kennisvalorisatie en daarmee een voorwaarde dat kennis ook daadwerkelijk wordt ‘vermarkt’ en leidt tot productiviteitsgroei. Om Joseph Schumpeter (1947, p. 159) aan te halen: “the inventor produces ideas, the entrepreneur ‘gets things done’.” Er zijn diverse studies die het belang van ondernemerschap aantonen voor productiviteitsgroei (Carree en Thurik, 2008; Erken, Donselaar en Thurik, 2016; Prieger et al., 2016). Naast een belangrijk valorisatiemechanisme, zorgt ondernemerschap via een hogere concurrentie ook voor opschudding van de markt. Nieuwkomers bedreigen de bestaande marktpartijen met nieuwe producten, concepten en productietechnieken. Deze dynamiek zorgt op zichzelf al voor een hogere productiviteit, omdat onrendabele bedrijven door de hogere concurrentie het loodje leggen en de productiefactoren arbeid en kapitaal vrijkomen om een productievere bestemming te zoeken. En zo zijn er nog talloze andere factoren die de productiviteitsgroei van een land verklaren.

Erken (2008), Erken, Donselaar en Thurik (2016) en Donselaar (2010) hebben de inzichten uit de empirische literatuur gebundeld om de productiviteitontwikkeling van 20 OECD-landen te verklaren aan de hand van een groot aantal factoren. Die inzichten hebben wij gebruikt om een specifiek structuurmodel voor de Nederlandse economie te ontwikkelen (zie Erken, Stegeman en Thurik, 2016). Recent hebben we de data geactualiseerd en het model verfijnd, waarbij we de productiviteitsgroei verklaren uit privaat R&D-kapitaal, publiek R&D-kapitaal, buitenlandse R&D-kapitaal, menselijk kapitaal, de conjunctuur, het aantal gewerkte uren per werkende, de participatiegraad, de openheid van de economie en ondernemerschap (zie Erken, Groenewegen en Van Es, te verschijnen). Met dit model kunnen we niet alleen een volledig endogeen groeipad voor de Nederlandse economie doorrekenen, maar kunnen we ook de economische impact in diverse scenario’s doorrekenen.

Basisscenario

Om de impact in beide scenario te kunnen inschatten hebben we eerst een basisscenario nodig. Dat beeld is volledig endogeen doorgerekend, waarbij we aannames hebben gemaakt voor alle factoren die in ons structuurmodel de arbeidsproductiviteit de komende tien jaar beïnvloeden.[3] Figuur 2 en tabel 1 tonen de resultaten tot 2030.

[3] Zie Erken, Groenewegen en Van Es, te verschijnen.

We verwachten dat de Nederlandse economie bij ongewijzigd beleid het komend decennium in staat zal zijn gemiddeld met iets meer dan 1 procent per jaar te groeien (zie tabel 1).[4] Opvallend is dat het effect van de vergrijzing vanaf 2025 een sterke negatieve wissel trekt op het Nederlandse groeivermogen van -0,3 procentpunt per jaar. Dit effect komt in onze berekeningen niet door een afname van het aantal uren per werkende of een dalende participatiegraad, maar is alleen het gevolg van een veranderende demografie.[5] De vergrijzing zorgt immers voor een sterke afname van de beroepsgeschikte bevolking tussen de 15 jaar en de pensioengerechtigde leeftijd.

[4] De toegenomen TFP-groei na 2025 komt deels omdat we verwachten dat Nederland de komende jaren te maken krijgt met een neergaande conjunctuur, wat niet alleen een direct negatief effect heeft op de TFP-groei, maar ook indirect de groei van R&D-kapitaal wat drukt. Daarnaast zorgt de versnelling van de vergrijzing na 2025 voor een krimp van de werkgelegenheidsgroei, wat de TFP-groei juist positief beïnvloedt.

[5] Bij de bepaling van de verhoging van de AOW-leeftijd nemen we aan dat het huidige beleid, volgend uit het Pensioenakkoord, stand houdt. Dit betekent een bevriezing van de AOW-leeftijd op 66 jaar en 4 maanden in 2020 en 2021 en daarna oplopend tot 67 jaar in 2024. Vanaf 2025 stijgt de AOW-leeftijd gedeeltelijk mee met de levensverwachting. Omdat de toekomstige levensverwachting onzeker is, baseren we ons voor die jaren op de huidige inschattingen van de Sociale Verzekeringsbank (SVB).

Scenario: extra investeringen in kennis en onderwijs van 50 miljard euro

De vraag is of het beeld uit het basisscenario drastisch verandert wanneer we de structurele factoren van de arbeidsproductiviteit een impuls geven. Hierbij kijken we naar het effect van 50 miljard aan extra investeringen in innovatie en onderwijs. We kiezen er nadrukkelijk niet voor om delen van dit bedrag te investeren in vaste activa. De totale kapitaalgoederenvoorraad (alles van kantoorgebouwen, machines tot wegen) in Nederland bedraagt meer dan 2000 miljard euro.

Een pakket van 50 miljard euro is daarbij in vergelijking een druppel op de gloeiende plaat. Uit een indicatieve berekening die we hebben uitgevoerd lijkt het rendement op één euro extra aan kapitaalgoederen gemiddeld.[6] dan ook maar 9 cent op te leveren aan toegevoegde waarde voor de samenleving. Uit dezelfde berekeningen (zie Erken, Groenewegen en Van Es, te verschijnen) volgt dat investeringen in publiek R&D-kapitaal, bijvoorbeeld financiering van fundamenteel onderzoek zoals uitgevoerd door universiteiten of andere publieke kennisinstellingen, de grootste bang for the buck hebben. Elke euro die hieraan wordt uitgegeven levert maar liefst 4,20 euro op.[7] Ook investeringen in privaat R&D-kapitaal, i.e. uitgaven aan onderzoek in de private sector en onderwijs renderen prima: respectievelijk 2,60 en 1,30 euro voor elke ingelegde euro.

[6] We bekijken hier het gemiddelde rendement op investeringen in vaste activa zoals we dat kunnen afleiden op basis van de groeiboekhouding. Rendementen voor verschillende investeringsprojecten kunnen echter fors van elkaar verschillen.

[7] We realiseren ons dat het effect van publieke R&D op de arbeidsproductiviteitsontwikkeling niet onomstotelijk vast staat in de empirische literatuur (zie Van Elk et al. (2015) voor een overzicht). In ons Nederlandse TFP-model vinden we echter wel een positief en robuust effect voor publiek R&D-kapitaal. Niettemin adviseren we om meer onderzoek te blijven verrichten naar het rendement van publieke R&D.

In ons scenario gaan we uit van de volgende verdeling van de 50 miljard euro (zie bijlage 1): 15 miljard wordt aangewend om private R&D-investeringen te bevorderen- dit kan via subsidies of fiscale regelingen.[8] Daarnaast gaat 20 miljard euro naar publiek R&D – de post met de grootste return – denk hierbij aan uitgaven voor fundamenteel onderzoek verricht door universiteiten en andere publieke kennisinstellingen. Als laatste wordt 15 miljard euro ingezet voor publieke uitgaven in onderwijs, om de hoeveelheid menselijk kapitaal per persoon te vergroten.[9]

Hoewel investeringen in publieke R&D in theorie de grootste pay-off hebben, kiezen we voor een evenwichtige mix van de investeringen (zie bijlage 1).[10] Ten eerste wordt the bang for the buck gemeten aan de marge, terwijl bij dit soort investeringen sprake is van afnemende meeropbrengsten. Daardoor heeft een evenwichtig samengesteld pakket een hoger rendement dan wanneer alle middelen op één post worden gezet. Verder is het zo dat deze drie determinanten van de productiviteitsgroei niet zonder elkaar kunnen. Zo produceert goed onderwijs de onderzoekers die de R&D-activiteiten bij bedrijven en/of overheid uitvoeren. En fundamentele kennis door publieke R&D moet worden gevaloriseerd door ondernemers. Met ons pakket wordt dus aan de hele innovatieketen een steun in de rug verleend.

Het effect van het innovatie- en onderwijspakket van 50 miljard euro, verdeeld over tien jaar, is substantieel (zie figuur 3). Door deze impuls ligt de economische groei gedurende die tien jaar ongeveer een procentpunt hoger dan in het basisscenario. Na deze periode is de Nederlandse economie daarmee cumulatief 78 miljard euro groter. Met een inleg die kosteloos van de kapitaalmarkten kan worden opgehaald, zou Nederland dus een rendement van 56 procent boeken.

[8] Uit de literatuur blijkt dat de precieze vorm (subsidies of fiscale regelingen) waarmee deze private investeringen worden aangejaagd of bekostigd het rendement kunnen beïnvloeden (zie Bloom et al., 2019, voor een overzicht).

[9] Als indicator voor menselijk kapitaal gebruiken we de index human capital per person uit de Penn World Tables.

[10] We doen geen aanbevelingen hoe het pakket van 50 mrd beleidsmatig zou moeten worden ingevuld en op welke programma’s moet worden ingezet, e.g. nanotechnologie, robotica, artificial intelligence. Dit is een afweging voor beleidsmakers.

Twee belangrijke kanttekeningen bij deze bevindingen. Stilstand is achteruitgang. Zodra de extra investeringen na 10 jaar ophouden, valt de potentiële groei terug naar het basispad. Daarom moet het investeringspakket niet tijdelijk zijn, zodat de Nederlandse economie ook na 2030 een hogere productiviteitsgroei zal genieten.

Meer in algemene zin moet ook worden opgemerkt dat innovatiekracht en productiviteitsgroei niet alleen afhankelijk is van binnenlands beleid, maar ook sterk afhankelijk is van wat er over onze landsgrenzen gebeurt. Dat wordt in onze optiek door menigeen nog wel eens vergeten. Het is daarom van belang dat Nederland als open economie niet wegkruipt in de protectionistische schulp, maar de luiken naar de buitenwereld open houdt. Verder geldt dat succesvolle investeringen in innovatie gepaard gaan met aandacht voor ‘zachte’ technologie. Ontwikkeling van harde technologie via bijvoorbeeld R&D is alleen succesvol als deze zijn ingebed in goed functionerende bedrijven met managementpraktijken die op orde zijn. Zie ook het essay van Garretsen (2019) voor een uitgebreide verhandeling over dit onderwerp.

Onze analyse is een vingeroefening om de baten van extra investeringen voor de Nederlandse productiviteitsgroei voor het voetlicht te brengen. De resultaten laten zien dat het via de juiste investeringen mogelijk is om een stevige impuls te geven aan het structurele verdienvermogen van Nederland.

Een laatste aanbeveling is in het licht van ons essay nog wel op zijn plaats. Het is belangrijk dat het Centraal Planbureau (CPB) als kroonjuweel onder de Nederlandse economische beleidsinstituten de handschoen oppakt en bekijkt hoe het de baten van investeringen in onderwijs, innovatie en ondernemerschap goed kan verwerken in haar modellen. Op die manier kan het CPB de effecten van diverse beleidsplannen en verkiezingsprogramma’s op de toekomstige productiviteitsontwikkeling beter inzichtelijk maken, wat zal leiden tot een zuiverder politiek debat.

Alcalá, F., en A. Ciccone (2004). Trade and productivity. Quarterly Journal of Economics, 119(2), 613-646.

Bouman, M., (2019). Waarom zou een investeringsfonds deze keer wel goed aflopen? Het Financieele Dagblad, 23 augustus 2019.

Beetsma, R. en R. Gradus (2019), Condities voor een werkend fonds voor overheidsinvesteringen. Me Judice, 24 september.

Benhabib, J., en M.M. Spiegel (1994). The role of human capital in economic development: evidence from aggregate cross-country data. Journal of Monetary Economics, 34(2), 143-173.

Bloom, N., J. van Reenen en H. Williams, H. (2019). A toolkit of policies to promote innovation. Journal of Economic Perspectives, 33(3), 163-84.

Bloom, N., Draca, M. en J. Van Reenen (2016). Trade induced technical change? The impact of Chinese imports on innovation, IT and productivity. Review of Economic Studies, 83(1), 87-117.

Branstetter, L. (2006). Is foreign direct investment a channel of knowledge spillovers? Evidence from Japan’s FDI in the United States. Journal of International Economics, 68(2), 325-344.

Cameron, G., Proudman J. en S. Redding (1998). Productivity convergence and international openness. In: Proudman, J. en S. Redding (red.). Openness and Growth. London: Bank of England, 221-260.

Carree, M.A. en A.R. Thurik (2008). The lag structure of the impact of business ownership on economic performance in OECD countries. Small Business Economics, 30(1), 101-110.

Coe, D.T. en E. Helpman (1995). International R&D spillovers. European Economic Review, 39(5), 859–887.

Donselaar. P. (2011). Innovatie en productiviteit. Het Solow-residu ontrafeld (in Dutch). Erasmus University Rotterdam.

Edwards, S. (1998). Openness, productivity and growth: what do we really know? The Economic Journal, 108(447), 383-398.

Engelbrecht, H.J. (1997). International R&D spillovers, human capital and productivity in OECD economies: An empirical investigation. European Economic Review, 41(8), 1479–1488.

Erken, H.P.G. (2008). R&D, Productivity and Entrepreneurship. ERIM, Erasmus University Rotterdam.

Erken, H.P.G., P. Donselaar en A.R. Thurik (2016). Total factor productivity and the role of entrepreneurship. Journal of Technology Transfer, 43(6), 1493-1521.

Erken, H.P.G., R. Hayat, C. Prins, M. Heijmerikx en I. de Vreede (2018). Measuring the permanent costs of Brexit. National Institute Economic Review, 244(1), R46-R55.

Erken, H.P.G., J. Groenewegen en F. van Es (te verschijnen), Het structurele groeivermogen van de Nederlandse economie tot 2030, Rabobank.

Erken, H.P.G., H. Stegeman en A.R. Thurik (2016). Het belang van innovatie, onderwijs en ondernemerschap voor groei. ESB, 4741 600-603.

Garretsen, H. (2019), Een pleidooi voor indirect innovatiebeleid, Me Judice,26 september 2019.

Griffith, R., Redding, S. en J. van Reenen (2004). Mapping the two faces of R&D. Productivity growth in a panel of OECD industries. Review of Economics and Statistics, 86(4), 883–895.

Guellec, D. en B.P. van Pottelsberghe de la Potterie (2004). From R&D to productivity growth: Do the institutional settings and the source of funds of R&D matter? Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 66(3), 353–378.

IMF (2016), Acting now, acting together, Washington.

Lee, G. (2005). International R&D spillovers revisited. Open Economies Review, 16(3), 249-262.

Romer, P.M. (1990). Endogenous technological change. Journal of Political Economy, 98(5), S71–S102.

Schumpeter, J.A. (1947). The creative response in economic history. Journal of Economic History, 7(2), 149-159.

Van Elk, R., B. Verspagen, B. Ter Weel, K. Van der Wiel en B. Wouterse (2015). A macroeconomic analysis of the returns to public R&D investments. CPB, 313.

Een versie van deze studie verscheen op MeJudice, 3 oktober 2019