De economische impact van handelsoorlogen

De VS en China hebben weer een nieuwe stap gezet in de handelsoorlog door een importtarief in te stellen van 25 procent op een pakket van 16 miljard aan importgoederen. Dit komt boven op de 34 miljard waarop al verhoogde tarieven van kracht waren. Inmiddels is bijna 70 miljard van de Amerikaanse export onderhevig aan hogere tarieven als vergelding voor het protectionistische beleid in Washington. Steeds vaker wijzen tegenstanders van de Amerikaanse protectionistische koers op de schade die de handelsoorlog in de jaren dertig de Amerikaanse en wereldeconomie heeft berokkend. In deze Special kijken we terug naar de handelsoorlog van bijna negentig jaar geleden die samenviel met de Grote Depressie en vergelijken we de economische impact met de huidige situatie.

Protectionisme heeft tot doel een wig te drijven tussen de concurrentiekracht van binnenlandse sectoren en buitenlandse sectoren, waardoor binnenlandse sectoren hun marktaandeel kunnen vergroten en nieuwe banen worden gecreëerd. Protectionistisch beleid kan op vele manieren gestalte krijgen en in zowel de jaren dertig als op dit moment worden vooral importtarieven als pressiemiddel ingezet. Een hoger importtarief zorgt ervoor dat de prijs van geïmporteerde goederen stijgt. Daardoor zal het aantal geïmporteerde goederen afnemen. Er vindt dan een verschuiving plaats in de consumptie naar binnenlands geproduceerde goederen. De mate waarin de prijs van geïmporteerde goederen stijgt, is afhankelijk van de mate waarin de buitenlandse exporteurs de prijs verhogen in reactie op de tarieven. Ze kunnen er ook voor kiezen in te teren op de winstmarge en een deel van de kostenverhoging voor lief te nemen. Deze keuze is afhankelijk van de mate waarin de vraag van het product reageert op de prijs, de elasticiteit.[1]

Een deel van het welvaartsverlies door een hogere prijs en minder vraag naar de goederen wordt opgevangen door hogere belastinginkomsten voor de Amerikaanse overheid. De overige welvaartsverliezen komen terecht bij de consumenten, die een hogere prijs moeten betalen en de producenten in het buitenland die minder producten kunnen verkopen. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de tegenmaatregelen die vanuit het buitenland zullen komen. Deze zorgen er uiteraard voor dat Amerikaanse exporteurs het moeilijker krijgen om de producten te verkopen in het buitenland.

[1] Exporteurs zullen sneller geneigd zijn om een groter deel van de hogere kostprijs door te vertalen in afzetprijzen naarmate de vraag naar het product inelastisch is, dat wil zeggen, niet-prijsgevoelig. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om gepatenteerde medicijnen of schaarse natuurlijke grondstoffen (bijvoorbeeld kobalt) en zeldzame aardmetalen die nodig zijn voor de productie van hoogwaardige elektrotechnische apparaten.

De economische krimp tijdens de jaren dertig was vele malen groter dan iedere andere economische crisis die we in het geïndustrialiseerde verleden hebben meegemaakt. Het Amerikaanse reële bbp kromp tussen 1929 tot 1933 met liefst 29 procent en het exportvolume zelfs met 48 procent (zie figuur 1). Ter vergelijking: de krimp van het Amerikaanse bbp door de financiële crisis in 2008 en 2009 was in totaal 2,7 procent met een daling van het exportvolume van 6,7 procent. Ook andere landen werden zeer sterk geraakt door de Grote Depressie, vooral Canada als belangrijkste handelspartner van de VS (zie figuur 2).

Economen zijn het niet eens over welk deel van de economische schade is toe te schrijven aan de Smoot-Hawley Act, de protectionistische wet waarmee het gemiddelde handelstarief steeg van 40 naar 60 procent (zie voor meer achtergronden over die wet: Handelsoorlogen toen en nu: een vergelijking met Smoot-Hawley in de jaren dertig). Het probleem is dat de negatieve effecten van de financiële crisis in de jaren dertig en de effecten van meer protectionisme dwars door elkaar heen liepen.

Bernanke (1983) betoogt dat een beperking van de liquiditeit door het beleid van de Federal Reserve in combinatie met een groeiend wantrouwen van het publiek in banken (via zogenoemde bank runs) ervoor zorgde dat de hele werking van financiële intermediatie (dus het bij elkaar brengen van de vraag en aanbod van kapitaal) niet meer goed functioneerde. Als de kwaliteit van financiële intermediatie averij oploopt, gaat dat ten koste van de allocatie van kapitaal. Het gevolg is dat investeringen dalen, de werkgelegenheid afneemt, de werkloosheid oploopt en uiteindelijk ook de reële lonen en particuliere bestedingen omlaag gaan. Een probleem is dat ook de Smoot-Hawley Act al zorgde voor economische onzekerheid lang voordat de beurzen in 1929 instortten. Daardoor zorgde Smoot-Hawley ervoor dat bedrijven al terughoudend waren met investeren voorafgaand aan de eerste klappen op de financiële markten. Deze terughoudendheid gold in hogere mate voor bedrijven die te maken hadden met internationalisering, exporterende bedrijven of bedrijven die gebruikmaakten van buitenlandse halffabricaten en grondstoffen. Archibald en Feldman (1998) laten zien dat de Smoot-Hawley Act met name aan het begin van de Grote Depressie een negatief effect heeft gehad op de bedrijfsinvesteringen.

Handelseffecten

De impact van Smoot-Hawley op de wereldhandel is ook lastig te onderscheiden van de daling van de wereldhandel door de financiële crisis in de jaren dertig. Het totale wereldhandelsvolume daalde in de periode 1929-1932 met 30 procent. In een studie heeft Madsen (2001) berekend dat 45 procent van deze daling is veroorzaakt door een daling van inkomen en 55 procent door een stijging van tarifaire en non-tarifaire maatregelen. Bij het bepalen van de economische impact moet ook worden bedacht dat de exportbijdrage aan het bbp in de jaren dertig veel kleiner was dan op dit moment het geval is. Voor de VS geldt bijvoorbeeld dat het aandeel van de export in het totale bbp in 1929 slechts 5,7 procent bedroeg, tegenover 12,1 procent in 2017 (figuur 3).

Productiviteitseffecten

Tot slot heeft zowel de financiële crisis als een toenemende mate van protectionisme een effect gehad via de aanbodzijde van de economie. Garretsen et al. (1999) stellen dat de Grote Depressie zo’n persistente en grote impact had op de reële economie, doordat de afname van de kwaliteit van financiële intermediatie de aanbodkant van de economie sterk veranderde, vergelijkbaar met een negatieve technologieschok. Toenemend protectionisme kan ook op dit vlak een rol hebben gespeeld. Verschillende wetenschappelijke studies hebben namelijk aangetoond dat de relatieve openheid van economieën een positief effect heeft op de arbeidsproductiviteitsontwikkeling. Openheid van een economie zorgt ervoor dat binnenlandse bedrijven kunnen profiteren van buitenlandse technologieën. Dat kanaal loopt zowel deels via handel[2] als via buitenlandse investeringen. Daarnaast kan een afname van de openheid van een economie een negatief productiviteitseffect hebben via een minder efficiënte arbeidsdeling en minder marktconcurrentie. Hierdoor nemen prikkels voor bedrijven af om te innoveren en efficiënt te opereren.[3] In een recente Rabobankstudie naar de effecten van de Brexit blijkt dat de gevolgen voor de Britse economie veel groter zijn wanneer adequaat rekening wordt gehouden met de effecten op de arbeidsproductiviteitsgroei dan wanneer alleen wordt gekeken naar de impact op de handel (zie Erken et al., 2018a).

[2] Zie Coe en Helpman (1995) en Lee (2005).

[3] De positieve relatie tussen de openheid van een economie en de productiviteit wordt bevestigd in de empirische literatuur: Edwards (1998) en Alcalá en Ciccone (2004).

Bond et al. (2013) laten zien dat dat protectionisme voorafgaand aan en tijdens de Grote Depressie inderdaad een negatieve stempel kan hebben gedrukt op de arbeidsproductiviteitsgroei in de VS. Het paper gebruikt een algemeen evenwichtsmodel om de effecten van hogere tarieven op de totale factorproductiviteit (TFP) te meten.[4] Uit hun analyse blijkt dat protectionisme de TFP negatief beïnvloedt via een verstoring van de keuzes van bedrijven bij het kiezen van hun productiefactoren. Dit leidt tot efficiëntieverliezen. Daarnaast verstoren tarieven ook de arbeidskeuzes en de consumptie. In totaal wordt becijferd dat de protectionistische maatregelen die al van kracht waren voor 1930 (de Fordney-McCumber-tarieven van 1922) een negatieve impact zouden kunnen hebben gehad op de TFP van 1,2 procent. De Smoot-Hawley Act van 1930 zorgde nog eens voor een verdere daling van 0,5 procent, wat heeft geresulteerd in een totaal TFP-verlies van 1,7 procent.

[4] TFP meet de economische groei die niet direct is toe te schrijven aan de groei van arbeid en kapitaal. Het is dus een restfactor die aangeeft hoe efficiënt arbeid en kapitaal zijn in het produceren van toegevoegde waarde.

De eerste protectionistische maatregelen van de regering Trump werden begin dit jaar aangekondigd in de vorm van heffingen op zonnepanelen en wasmachines. Daarna volgden al snel nieuwe maatregelen en werden eerder aangekondigde maatregelen geïmplementeerd, zoals importtarieven op staal en aluminium en de tarieven op 50 miljard dollar aan Chinese import (gefaseerd ingevoerd in een deel van 34 miljard en 16 miljard). Bijna alle handelspartners hebben op de protectionistische maatregelen gereageerd met tegenmaatregelen. Al die tegenmaatregelen opgeteld hebben momenteel betrekking op bijna 70 miljard aan Amerikaanse export. Een overzicht van de belangrijkste pakketten (> 1 miljard dollar) is weergegeven in Tabel 1 (zie ook Peterson Institute for International Economics).

Een ruwe inschatting van de handelseffecten maken we met behulp van de exportelasticiteit uit een studie van Imbs and Mejean (2010). Bij de berekening doen we een aantal aannames en simplificaties (zie voor een volledig overzicht Erken et al., 2018b). Ten eerste abstraheren we van zogenoemde exportsubstitutie-effecten. Dit betekent dat exporteurs die worden geconfronteerd met tarieven andere afzetmarkten gaan aanboren, waardoor het verlies van hun totale exportmarktaandeel wordt beperkt. Ten tweede houden we geen rekening met het mitigerende effect van wisselkoersen op het exportmarktaandeel. Wanneer Mexico wordt geconfronteerd met grootschalige Amerikaanse importtarieven van de regering Trump zal de waarde van de Mexicaanse peso dalen ten opzichte van de Amerikaanse dollar. Dit zorgt ervoor dat exporteurs het verlies van hun concurrentiepositie als gevolg van de hogere importtarieven voor een deel automatisch goedmaken, waardoor het effect op hun exportmarktpositie zal worden beperkt.[5] Ten derde aggregeren en simplificeren we de productgroepen en de daaraan gekoppelde tarieven.

[5] Uiteraard heeft een forse depreciatie als keerzijde dat deze leidt tot een ruilvoetverlies voor consumenten en hogere prijzen voor importeurs van halffabricaten en grondstoffen die zijn gedenomineerd in dollars.

Handelseffecten

De impact per land van de huidige handelsmaatregelen staat weergegeven in tabel 2. Dit is een update op basis van meer complete informatie ten opzichte van de cijfers die zijn gepresenteerd in Erken et al. (2018b). De huidige maatregelen hebben een relatief beperkte impact op het bbp in het lopende jaar. Hoewel 70 miljard dollar aan Amerikaanse export onderhevig is aan hogere tarieven als vergelding voor de tarieven van de regering Trump, is dit nog steeds een druppel op een gloeiende plaat vergeleken met de totale goederenexport van de VS van ruwweg 1.500 miljard dollar (in 2017). Uiteindelijk verwachten we dat de tot dusverre genomen tegenmaatregelen door handelspartners de Amerikanen slechts 0,16ppt aan economische groei kosten, waarmee onze economische groeiraming in 2018 uitkomt op 2,8 procent.

De grootste verliezen van 0,5 procent van het bbp komen voor rekening van Canada. Dit komt doordat enerzijds staal- en aluminiumexporten een relatief groot aandeel hebben in de totale exporten naar de VS (bijna 4 procent) en doordat anderzijds de handel een veel belangrijkere bijdrage levert aan het bbp van Canada dan in landen en regio’s met een grote interne markt, zoals de VS, de EU en China. De verliezen voor China worden geschat op 0,24 procent van het bbp. Het voorlopig ontlopen van tarieven op auto’s heeft ervoor gezorgd dat de impact op de EU momenteel zeer beperkt is: slechts 0,02 procent van het bbp.

Escalatie van de handelsspanningen

Duidelijk is dat de directe effecten van de huidige tarieven nog beperkt zijn. Het gaat dan ook nog maar om relatief kleine handelsstromen ten opzichte van de totale wereldhandel. Op dit moment lijkt Trump niet te willen stoppen met het opvoeren van de handelsspanningen. De recente onderhandelingen tussen China en de VS hebben geen doorbraak opgeleverd en de kans lijkt steeds groter dat de VS binnenkort een nieuw pakket van tarieven aankondigt op 6.000 Chinese importgoederen ter waarde van 200 miljard dollar. China importeert simpelweg te weinig uit de VS om dat bedrag te kunnen beantwoorden en zal deze maatregelen vergelden met tarieven op 60 miljard dollar aan Amerikaanse export. Tegelijkertijd is de kans groot dat China ook andere maatregelen treft in de niet-tarifaire sfeer (zie Giesbergen, 2018). Ook Chinese beleidsmakers lijken in toenemende mate te beseffen dat de VS vooral de druk op de ketel voor China hoog wil houden, in plaats van het sluiten van een deal. China probeert intussen Europa zo ver te krijgen om samen met het land op te trekken om vrijhandel te verdedigen, gegeven het pleidooi van de Chinese ambassadeur in het VK. Paradoxaal genoeg lijkt Europa juist steeds meer de kant van de VS te kiezen, getuige het statement na afloop van de onderhandelingen tussen Juncker en Trump, waarin beide landen aangaven dat ze gezamenlijk op zullen trekken om de Wereldhandelsorganisatie te hervormen en de schending van intellectueel eigendom, oneerlijke subsidies voor staatsbedrijven en overcapaciteit aan te pakken. Vrijdag 31 augustus praat de VS verder met Japan en de EU over het handelsconflict met China. De kans is aanwezig dat de VS zal trachten Japan en de EU zo ver te krijgen om een case bij de WTO in te dienen onder artikel XXIII van de sectie General Agreement on Tariffs en Trade. Mocht de VS erin slagen om met medestanders zo’n case te winnen, dan zal China zijn beleid op het terrein van handel moeten aanpassen of het risico lopen op boetes op alle Chinese export (zie WSJ).

De kans op verdere escalatie is dus overduidelijk nog aanwezig. De effecten kunnen bij volledige escalatie een stuk groter zijn dan de kleine impact die we tot nu toe hebben berekend. Eerder hebben we berekend wat de economische impact van een wereldwijde handelsoorlog is met behulp van het macro-econometrische handelsmodel NiGEM (Erken et al., 2018c).[6] De resultaten zijn weergegeven in tabel 2. De VS is de partij die de grootste economische averij oploopt tot 2023. Dit komt omdat alle handelslanden tarieven verhogen tegen de VS, maar de onderlinge tarieven ongemoeid laten. Het cumulatieve bbp-verlies bedraagt voor de VS ruwweg 6 procentpunt (zie figuur 4). Mexico en Canada krijgen een verlies van 4,7 en 3,4 procentpunt voor de kiezen. De EU en China worden minder hard getroffen met een verlies van 1,7 en 1,6 procentpunt.

[6] In ons scenario van een mondiale handelsoorlog nemen we aan dat de VS een tarief implementeert van 20 procent op alle importen en dat alle handelspartners terugslaan met eenzelfde tarief van 20 procent op alle importen uit de VS.

Waardeketens, sentiment en productiviteit

In bovengenoemde berekeningen is alleen gekeken naar de economische impact via lagere exportmarktaandelen en exportvolumes. Er zijn daarnaast drie mechanismes die de impact van handelstarieven kunnen versterken. Ten eerste het feit dat mondiale waardeketens tegenwoordig sterk zijn geïntegreerd. Veel Amerikaanse en Europese bedrijven hebben in het verleden hun laaggeschoolde productie verplaatst naar lagelonenlanden, zoals China. Bedrijven zoals Apple en Nike hebben dus mogelijk ook last van de hogere tarieven. Onderzoek laat zien dat de recente lijst met Amerikaanse tarieven op Chinese import ter waarde van 50 miljard dollar vooral betrekking heeft op halffabricaten en kapitaalgoederen (zie Bown, Jung en Lu, 2018). Het gevolg is dat Amerikaanse bedrijven die hun halffabricaten in China laten maken en vervolgens exporteren naar het thuisland een groot deel van de tarieven moeten ophoesten. Berekeningen laten zien dat de kosten van de tarieven voor 60 procent neerslaan bij buitenlandse bedrijven die actief zijn in China en dat het aandeel Chinese multinationals dat wordt geraakt door de tarieven maar 40 procent is.[7] Ook voor bedrijven die alleen actief zijn in de VS begint de schoen te wringen. Zo zijn de kosten van Amerikaans staal door het beleid in Washington met 33 procent gestegen (zie WSJ). Vooral voor het midden- en kleinbedrijf zijn dit soort prijsstijgingen een hard gelag. Zij zijn door hun beperkte schaalgrootte niet in staat de hogere kosten te dragen en hebben ook niet de mogelijkheid om de productie te verplaatsen naar het buitenland om de kosten van hogere tarieven te ontlopen. Uiteindelijk kan het ertoe leiden dat deze bedrijven personeel moeten ontslaan om de gestegen kosten het hoofd te bieden.

[7] Lovely en Liang (2018a) en Lovely and Liang (2018b). De Amerikaanse tarieven die betrekking hebben op elektrotechnische producten slaan zelfs voor 87 procent neer bij buitenlandse bedrijven.

Door het invoeren van tarieven op 16 miljard dollar aan exportgoederen hebben de VS en China weer een nieuwe stap gezet in de verdere escalatie van de handelsoorlog. Een doorrekening van de huidige protectionistische maatregelen laat zien dat de economische schade tot dusverre relatief meevalt: 0,16ppt groeiverlies in de VS en 0,24ppt verlies in China. Deze ruwe schatting heeft wel een aantal beperkingen. Er wordt namelijk geen rekening gehouden met de verstorende werking van de tarieven op de mondiale waardeketen en negatieve invloed op de arbeidsproductiviteitsgroei. Daarnaast kan het vertrouwen onder consumenten en investeerders de impact versterken. Vergeleken met de handelsoorlog in de jaren dertig zijn de tarieven en het aandeel van de wereldhandel dat wordt geraakt nog relatief beperkt. Op dit moment lijkt de spanning er vooral te zijn tussen de VS en China. In de jaren dertig nam een reeks van landen protectionistische maatregelen, mede in reactie op de Smoot-Hawley Act. Het wereldhandelsvolume daalde destijds sterk met 30 procent, maar slechts 45 procent hiervan is waarschijnlijk veroorzaakt door het protectionisme. De overige daling kwam door de Grote Depressie. Hoewel de effecten van de opleving van protectionisme in de jaren dertig moeilijk te scheiden zijn van de effecten van de recessie, laat die periode in de economische geschiedenis wel zien dat de gevolgen van een wereldwijde handelsoorlog vele malen groter kunnen zijn dan de beperkte effecten van de huidige schermutselingen.

Alcalá, F., & A. Ciccone (2004). Trade and productivity. Quarterly Journal of Economics, 119(2), 613 646.

Archibald, R.B., & Feldman, D.H. (1998). Investment during the great depression: Uncertainty and the role of the smoot-hawley tariff. Southern Economic Journal, 857-879.

Bernanke, B.S. (1983). Non-monetary effects of the financial crisis in the propagation of the Great Depression, NBER.

Bond, E. W., Crucini, M. J., Potter, T., & Rodrigue, J. (2013). Misallocation and productivity effects of the Smoot–Hawley tariff. Review of Economic Dynamics, 16(1), 120-134.

Bown, E. Jung & Z. Lu (2018). China, and tariffs: From soybeans to semiconductors. VoxEU.

Coe, D.T., & Helpman, E. (1995). International R&D spillovers. European Economic Review, 39(5), 859–887.

Edwards, S. (1998), Openness, productivity and growth: what do we really know? The Economic Journal, 108(447), 383-398.

Erken, H.P.G., Hayat, R., Prins, C., Heijmerikx, M., & de Vreede, I. (2018a). Measuring The Permanent Costs of Brexit. National Institute Economic Review, 244(1), R46-R55.

Erken, H.P.G., C. Lawrence, P. Marey, A. de la Payen Diaz Vega en K. Verbruggen (2018b), Trump, Trudeau, Tariffs, Trade, Tijuana - The asymmetric impact of tariffs between the NAFTA partners. Rabobank.

Erken, H.P.G., M. Every, B. Giesbergen en M. Wijffelaars (2018c). Is a US trade war imminent? Rabobank.

Garretsen, H., Ees, H. V., Groeneveld, H., & Haas, R. D. (1999). Anatomie van financiële crises. Over de prijs van risico. Schoonhoven, Academic Service.

Giesbergen. B. (2018). China: de groeivertraging die je wist dat zou komen? Rabobank.

Imbs, J., & Mejean, I. (2010). Trade elasticities: a final report for the European Commission. Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), no. 432, European Commission.

Lee, G. (2005). International R&D spillovers revisited. Open Economies Review, 16(3), 249-262.

Lovely, M.E. and Y. Liang (2018a). Trump tariffs primarily hit multinational supply chains, harm US technology competitiveness. PIIE.

Lovely, M.E. en Y. Liang (2018b). Revised tariffs against China hit non-Chinese supply chains even harder. PIIE.

Madsen, J.B. (2001). Trade barriers and the collapse of world trade during the Great Depression. Southern Economic Journal, 848-868.