Onderzoek
Stikstof en de agrarische sector: de huidige stand van zaken
Sinds 2019 worstelt Nederland met de vraag hoe van het stikstofslot af te komen. De aanpak van de verschillende emissiebronnen varieert van gebiedsgericht tot generiek. Het landbouwakkoord moet bijdragen aan de oplossing. Zodat op termijn ruimte ontstaat om aan het beleid te gaan sleutelen.
In het kort
Stikstof doet veel stof opwaaien
Sinds de uitspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 is de vergunningverlening voor nieuwe projecten die stikstof uitstoten deels tot stilstand gekomen. Zo’n 10 procent van de veehouders – de zogenaamde PAS-melders – hoefde onder het PAS geen vergunning te hebben en is nu een uitstoter zonder vergunning. Als eerste nieuwe maatregel is de maximumsnelheid overdag op de Nederlandse snelwegen verlaagd. Ook is een minister voor Stikstof aangesteld, en is er een advies gekomen van mediator Remkes terwijl van allerlei kanten suggesties worden aangereikt voor oplossing van de problematiek. Deze notitie zet de feiten op een rij, beschrijft de uitdagingen waar de Nederlandse samenleving voor staat en gaat in op de beslissingen die op tafel liggen, met name met betrekking tot de agrarische sector.
Het centrale vraagstuk
Het centrale vraagstuk in het stikstofbeleid betreft de balans tussen economie en natuur. Economische activiteiten brengen in meer of mindere mate uitstoot van stikstof met zich mee. Behoud en herstel van natuur vergen een verlaging van de uitstoot van stikstof. Waar de balans komt te liggen, hangt af van het doel dat men wil bereiken ten aanzien van de natuurkwaliteit, de snelheid waarmee men dit doel wil bereiken en de keuze van de beleidsmaatregelen.
De stikstofsituatie in Nederland
De uitstoot van stikstof bedraagt in Nederland ruwweg 4,5 ton stikstof per vierkante kilometer volgens data van Eurostat. Dit is hoog ten opzichte van de ons omringende landen. Alleen in Malta is de uitstoot hoger. Het EU-gemiddelde ligt op een kwart van het Nederlandse gemiddelde (zie figuur 1).
Figuur 1: Stikstofemissie per km2 in 2020
Figuur 2: Mate van overschrijding van kritische depositiewaarden in Natura2000-gebieden in NL
Als gevolg van de hoge uitstoot is er ook sprake van een hoge depositie van stikstof op Nederlandse bodem. Stikstofdepositie is het neerslaan van zogenaamde stikstofoxiden (NOx) en ammoniak (NH3) vanuit de lucht op de bodem. Gemiddeld bedroeg de depositie op Nederlandse bodem 20,9 kg stikstof (N)/ha in 2020. De depositie overschrijdt in 80 procent van de stikstofgevoelige Natura2000-gebieden de kritische depositiewaarde (KDW) (zie figuur 2). Er zijn regio’s in andere lidstaten waar de depositie regionaal in eenzelfde mate boven de kritische depositiewaarde ligt, zoals het Noordwestelijke deel van Duitsland, Noordoost-Spanje, delen van Denemarken en de Povlakte in Italië (European Environment Agency).
Naburige bronnen versus de ‘stikstofdeken’
Figuur 3: Twee bronnen van depositie: uit de deken en van naburige bronnen
De relatie tussen uitstoot en depositie is complex. Niet alle uitstoot leidt tot depositie in de directe omgeving en een deel van de depositie komt van bronnen verder weg. Om te begrijpen hoe de depositie kan worden verlaagd, is het van belang om depositie van naburige bronnen en depositie afkomstig uit de ‘stikstofdeken’ van elkaar te onderscheiden, omdat de aanpak van beide verschilt.
Ongeveer 30 procent van de ammoniakuitstoot van een veehouderijbedrijf komt terecht binnen een straal van 25 kilometer. De rest van de uitstoot komt terecht in de ‘stikstofdeken’ die neerslaat op grotere afstand. Van NOx komt een veel kleiner deel binnen een straal van 25 kilometer terecht en een veel groter deel in de ‘stikstofdeken’. De depositie uit de ‘stikstofdeken’ is niet meer terug te herleiden tot de precieze bron.
Het stikstofbeleid in Nederland richtte zich in eerste instantie op de ‘stikstofdeken’ met terugdringing van de uitstoot van stikstof via generieke verplichte maatregelen, zoals verplichte mestinjectie en verplichte afdekking van mestsilo’s en verplichte katalysatoren in auto’s.
Daar kwamen later verplichtingen bovenop voor bedrijven dichter bij Natura2000-gebieden. Tegenwoordig krijgen nieuwe activiteiten slechts een natuurvergunning als de extra depositie op een nabijgelegen Natura2000-gebied verwaarloosbaar is. Nabijgelegen betekent tot 25 kilometer afstand. Verwaarloosbaar betekent: minder dan 0,07 gram per hectare per jaar. De 0,07 gram is de zogenaamde drempelwaarde.
Veehouders hebben de uitstoot van ammoniak in Nederland met de eerdergenoemde maatregelen tussen 1990 en 2020 met 64 procent verlaagd (EEA). Voor de EU als totaal bedroeg de daling van de ammoniakuitstoot in diezelfde periode 29 procent (EEA). In andere lidstaten hebben veehouders tot nu toe nog maar weinig maatregelen hoeven nemen om de uitstoot te verlagen. De mogelijkheden om de uitstoot met technologie te verlagen zijn daar dan ook nog groot in vergelijking met Nederland, waar deze mogelijkheden al voor een deel zijn benut.
De depositie van stikstof is tussen 1990 en 2020 met 45 procent gedaald. De daling in stikstofdepositie heeft geleid tot een verbetering van de stand van de natuur. Het deel in slechte conditie is afgenomen van 86 procent in 1990 tot 23 procent van het areaal stikstofgevoelige landnatuur in 2020. Het aandeel in goede conditie bedraagt 20 procent. In de rest van de stikstofgevoelige gebieden (57 procent) is de stand van de landnatuur matig (Compendium voor de Leefomgeving).
Na te streven doel en tijdslijnen
Huidige doelen
De doelen voor behoud en herstel van de natuur in Nederland en Europa zijn vastgelegd in de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. Op basis van deze richtlijn is een Europees netwerk van Natura2000-gebieden vastgesteld, waarvan er 162 in Nederland liggen. Nederland heeft deze gebieden zelf aangewezen en zich daarmee verplicht deze in goede staat van instandhouding te brengen. De goede staat van instandhouding is in Nederlandse wetgeving vertaald naar de geschatte stikstofdepositie ten opzichte van de kritische depositiewaarde (KDW).
De Stikstofwet stelt twee doelen voor 2035:
- De uitstoot van stikstof in Nederland moet met 50 procent omlaag ten opzichte van 2018
- De stikstofdepositie moet in 74 procent van de stikstofgevoelige Natura2000-gebieden onder de KDW komen
In het coalitieakkoord van de huidige regering is de ambitie vastgelegd om deze doelstelling naar voren te halen naar 2030.
Voorgestelde alternatieven
In het publieke debat stellen verschillende partijen de huidige doelen van het Nederlandse stikstofbeleid ter discussie en komen zij met alternatieve doelen waarmee Nederland ook aan de Brusselse wetgeving zou kunnen voldoen.
Beleidsmaatregelen om het doel te bereiken
Huidig beleid
De huidige beleidsmaatregelen om de uitstoot van stikstof te verminderen bevatten zowel generieke als gebied-specifieke maatregelen.
Voorgestelde alternatieven
Maar zolang de overschrijding van de kritische depositiewaarde niet significant afneemt, is een verruiming van de drempelwaarde niet erg kansrijk. De kans is groot dat een vergunning voor extra uitstoot geen stand houdt indien deze in de rechtbank wordt aangevochten.
De weg uit de impasse
Sinds de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) op 29 mei 2019 is gesneuveld, zitten alle bedrijven die stikstof uitstoten in onzekerheid over hun toekomst. In het bijzonder over de mogelijkheden om het bedrijf in de toekomst verder te ontwikkelen en over de benodigde investeringen om de stikstofuitstoot te verlagen.
Wij zien de volgende stappen om een einde te maken aan deze onzekerheid.
2. Wat is het verdienmodel voor ondernemers die actief zijn in de sector? Welk deel van het verdienmodel komt uit de markt en welk deel komt uit publieke middelen, en hoe zijn deze laatste geborgd?