Landbouwtransitie: de essentiële rol van grond in de landbouwtransitie

Het totale grondoppervlak van Nederland bedraagt 3,4 miljoen hectare (exclusief binnen- en buitenwater). Twee derde van dit oppervlak (66 procent) is in gebruik voor de landbouw (zie figuur 1). De rest is overwegend bos en open natuurlijk terrein (15 procent), en bebouwd terrein (11 procent) waaronder woon- en bedrijventerreinen. Dit maakt de landbouw de grootste grondgebruiker van Nederland.

De relatie tussen landbouw en grond is innig omdat grond een belangrijke productiefactor is voor agrariërs. Dit onderscheidt de landbouw ook van andere economische activiteiten. Denk bijvoorbeeld aan de zakelijke dienstverlening waar bedrijfsruimte de ‘huls’ is waarbinnen bedrijfsactiviteiten plaatsvinden. In het geval van de landbouw is grond juist een essentieel onderdeel is van bedrijfsactiviteiten, namelijk de plek waar gewassen groeien en dieren grazen.

Het ruimtelijke ordeningsbeleid is grotendeels verantwoordelijk voor de relatieve stabiliteit van het grondgebruik in Nederland. Dit beleid zorgt er namelijk voor dat aan grond bepaalde gebruiksmogelijkheden zijn gekoppeld. Zo bepalen gemeentelijke bestemmingsplannen voor elk perceel wat daarvan de gebruiksmogelijkheden zijn, bijvoorbeeld wonen, werken of agrarisch gebruik. Daarnaast stellen ook provinciale omgevingsvisies kaders aan de gebruiksmogelijkheden van grond. Het aanpassen van zulke ruimtelijke plannen is een langjarig proces.

Het ruimtelijke ordeningsbeleid is bedoeld om Nederland zo slim, duurzaam en aantrekkelijk mogelijk in te richten. Om bijvoorbeeld een prettig, groen landschap te behouden, concentreren woningen en bedrijventerreinen zich in de buurt van stedelijk gebied. Kantoren komen rond stations om onnodig verkeer te voorkomen. Distributiecentra krijgen een plek dichtbij snel-, water- en spoorwegen om verkeersoverlast door vrachtwagens te voorkomen. Door goed na te denken over welke functie op welke plek het meest passend is, probeert de overheid de beperkt beschikbare ruimte in Nederland zo goed mogelijk in te zetten.

Het verschil in gebruiksmogelijkheden van grond maakt ook dat er verschillende deelmarkten zijn voor grond. Deze deelmarkten hebben eigen grondprijzen (zie figuur 2).

Dat schept het volgende beeld:

1. Natuur heeft de laagste grondwaarde. Dit komt omdat er nauwelijks economische activiteit mogelijk is op natuurgrond.

2. Landschapsgrond is een nieuwe categorie grond, die is aangekondigd in het Regeerakkoord van 2021. Het gaat om landbouwgrond met beperkingen aan de landbouwproductie die ten goede moet komen aan natuur- en milieu-opgaven. Deze grond zal daarom goedkoper zijn dan gangbare landbouwgrond, omdat gangbare landbouwgrond deze beperkingen niet heeft. Het conceptlandbouwakkoord van 2023 verwijst naar landschapsgrond onder de noemer ‘ondernemen met natuur’.

3. Landbouwgrond is bedoeld voor agrarisch gebruik. De prijs van landbouwgrond is relatief hoog vergeleken met die voor natuur en laag in vergelijking met die voor alle andere bestemmingen. Dat komt omdat op landbouwgrond alleen landbouw mag plaatsvinden en geen andere economische activiteit. Binnen de categorie landbouwgrond zijn er wel verschillen. Akkerbouwgrond is gemiddeld genomen duurder dan weidegrond omdat akkerbouw hogere saldo’s per hectare genereert dan melkveehouderij. De meeste landbouwgrond in Nederland is weidegrond. Wanneer er aanvullende gebruiksmogelijkheden op landbouwgrond zijn toegestaan, bijvoorbeeld zonnepanelen, schiet de waarde omhoog.

4. De prijs van bedrijventerreinen is veel hoger dan die van landbouwgronden, door de veel hogere toegevoegde waarde per m2 van bedrijven in het algemeen vergeleken met landbouw.

5. Woningbouw heeft de hoogste waarde in vergelijking met alle andere deelmarkten.

Zoals gezegd is er geen vrije uitwisseling van grond tussen de verschillende categorieën omdat daar planologische aanpassingen aan vooraf gaan. Dit betekent dat bestemmingswijzigingen hand in hand gaan met veranderingen in grondwaarde. In de regel is het vooral landbouwgrond waarvan de overheid de bestemming aanpast. De omzetting naar bedrijventerrein of woningbouw levert financiële winst op, maar gaat ten koste van een aantrekkelijk landschap en natuurwaarde. De omzetting naar natuur gaat ten koste van economische waarde, maar levert winst voor natuurwaarde. Behoud van landbouwgrond is een middenweg: landbouw realiseert zowel economische waarde als behoud van landschap en biodiversiteit. Het is belangrijk om te beseffen dat na omzetting van landbouwgrond naar een andere bestemming er vaak geen weg terug is.

Als we kijken naar de grondmobiliteit, zien we dat gemiddeld zo’n 30.000 tot 38.000 hectare agrarische grond per jaar wordt verhandeld (zie figuur 3). Dit is ongeveer 2 procent van het totale landbouwareaal. Het aandeel van agrarisch ondernemers in de totale grondmobiliteit is in de afgelopen jaren gedaald van gemiddeld 58 procent in de jaren 2012-2016 tot 49 procent in de jaren 2018-2022.

Binnen de categorie ‘anders’ zijn de doelgroepen belegging, woon-werk, natuur en infrastructuur de grootste segmenten. In het geval van belegging blijft de grond in de meeste gevallen behouden voor de landbouw. Bij de andere segmenten is sprake van functieverandering en wordt grond onttrokken aan de landbouw. Vooral hierdoor wordt de prijsvorming van landbouwgrond dan ook steeds meer gedreven door wat de niet-landbouw kan betalen, wat in het geval van woon-werk vaak veel meer is dan de landbouw (zie figuur 2).

Allerlei verschillende functies strijden om de schaarse beschikbare ruimte. Voor opgaven op het gebied van wonen, werken, energietransitie, infrastructuur, klimaatadaptatie en natuur is namelijk veel grond nodig. Het PBL (2021) wijst onder andere op ruimtevraag vanuit natuurontwikkeling en biodiversiteitsherstel (tot 150.000 hectare nodig om natuurdoelen te halen), verstedelijking, bedrijvigheid en infrastructuur (30.000 tot 80.000 hectare afhankelijk van economische en demografische ontwikkelingen en beleidskeuzes over verdichting), opwekking van zonne-energie (20.000 tot 40.000 hectare) en waterveiligheid en waterberging (10.000 tot 20.000 hectare). Deze sterke vraag vanuit niet-landbouwfuncties is blijvend.

In de verdere verduurzaming van de landbouw speelt grond een sleutelrol. Het is dan ook niet gek dat het hoofdstuk ‘wat hebben boeren en tuinders nodig’ in het conceptlandbouwakkoord begint met het thema grond. Daarbij spelen drie vraagstukken een rol: de beschikbaarheid van grond, de ontwikkeling van grondprijzen en grenzen aan het gebruik van grond die leiden tot waardedaling van deze grond.

In het kader van de landbouwtransitie moet een deel van de ondernemers extensiveren. Dit betekent minder dieren per hectare houden in de veehouderij of een minder intensief bouwplan voeren in de akker- en tuinbouw. Veehouders die extensiveren kunnen hun veestapel verkleinen of meer grond onder hun bedrijf brengen. Omdat het bedrijf qua arbeidsinzet, stalcapaciteit en gewenst inkomen is ingericht op een bepaalde veestapel, heeft een groot deel van de ondernemers de voorkeur om meer grond onder het bedrijf te brengen. Ook voor extensivering van het bouwplan in de vollegrondsteelten is meer grond nodig.

Er is echter geen extra grond. Extensivering is dus alleen mogelijk als grond van stoppers zoveel mogelijk in de sector blijft, en de productieruimte van stoppers uit de markt wordt genomen. Dit is lastig omdat er kapers op de kust zijn, zoals de analyse hiervoor heeft laten zien.

Het conceptlandbouwakkoord (h)erkende de druk op het landbouwareaal. Daarom introduceerde het een afwegingskader voor functieverandering van landbouwgrond. Het afwegingskader moet de landbouw een sterkere positie geven in discussies rondom ruimtegebruik, bruikbare landbouwgrond beschermen en ervoor zorgen dat functiewijziging op een zorgvuldige manier gebeurt. Uitgangspunt is ‘nee, tenzij’, wat zich vertaalt in het principe dat functieverandering alleen kan wanneer dit echt nodig is (motiveringsplicht). Voor ruimtevraag vanuit bijvoorbeeld wonen, werken en natuur betekent dit dat eerst inbreiden aan de orde is, dan combineren en pas tot slot functiewijziging van landbouwgrond.

Het conceptlandbouwakkoord stelt dat het afwegingskader pas in werking treedt nadat bestaande ruimtelijke kaders zijn doorlopen. Dat gaat dan om bijvoorbeeld de ladder voor duurzame verstedelijking (een instrument voor efficiënt ruimtegebruik) en de zogeheten ‘zonneladder’ (een instrument voor de ruimtelijke inpassing van zonne-energie projecten). Deze ladders zijn opgezet volgens hetzelfde principe als het afwegingskader voor functieverandering van landbouwgrond: eerst ontwikkelen in bestaand stedelijk gebied en als laatste functieverandering van landbouwgrond. Neem bijvoorbeeld een gevraagde uitbreiding van een bedrijventerrein met 25 hectare. Volgens de ladder voor duurzame verstedelijking moet eerst worden gekeken of dat binnen bestaand stedelijk gebied kan, voordat de functie van landbouw- of natuurgrond wordt veranderd. Hiermee zorgt dit bestaande instrument al voor behoud van landbouwgrond. Wat voor stedelijke functies de meerwaarde is van een afwegingskader functieverandering landbouwgrond naast het bestaande instrumentarium is onduidelijk.

Het regeerakkoord en het conceptlandbouwakkoord zetten met landschapsgrond in op extensivering, om zo bij te dragen aan biodiversiteit-, water- en klimaatdoelen. Dit kan gelden voor (delen van) veenweidegebieden, beekdalen, hoge zandgronden en terreinen in de buurt van Natura 2000 gebieden. De bestemming landschapsgrond leidt tot landbouwkundige beperkingen die meestal zorgen voor extra kosten of verlies van inkomen voor de agrariër. Dit betekent dat de waarde van deze gronden daalt vergeleken met reguliere landbouwgrond. Daarom is een compensatie voor waardedaling van grond nodig.

In het conceptlandbouwakkoord zijn voorstellen opgenomen om extensivering mogelijk te maken. Denk aan ondersteuning in de vorm van een eenmalig bedrag (zoals afwaardering of een investeringssubsidie), een langjarige beloning (bijvoorbeeld in de vorm van een vergoeding voor ecosysteemdiensten) of een combinatie hiervan. In het licht van langjarig belonen van meer natuurinclusieve vormen van landbouw stelt het conceptlandbouwakkoord onder andere voor het areaal agrarisch natuur- en landschapsbeheer uit te breiden met 180.000 hectare naar ongeveer 280.000 hectare. Agrariërs die deelnemen aan deze regeling krijgen een vergoeding voor bijvoorbeeld het later maaien van gras (om vogels te beschermen) en het minder bemesten van grasland (voor een betere waterkwaliteit).

De landbouw en de grondmarkt zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De landbouw is dan ook de grootste grondgebruiker van Nederland en heeft grond nodig als productiefactor. Grondgebruik door de landbouw gaat hand in hand met een combinatie van economische waarde en landschaps- en natuurwaarde. Hierdoor is de landbouwfunctie fundamenteel anders dan stedelijke functies (minder landschaps- en natuurwaarde) en natuur (minder economische waarde). De afgelopen 10 tot 20 jaar is het agrarisch grondgebruik langzaam teruggelopen ten gunste van andere functies zoals wonen, werken en natuur. Dit komt door beleidskeuzes en doordat wonen en werken een hoger economisch rendement opleveren dan landbouw.

Het behoud van landbouwgrond is belangrijk voor de landbouwtransitie. We kunnen echter gerust spreken van een strijd om de ruimte als we ons bewust zijn van de ruimtevraag vanuit andere functies. De grote (politieke) vraag die nog boven de markt hangt is dan ook hoeveel ruimte de samenleving wil geven aan de verschillende functies. Dit hangt samen met de vraag hoe Nederland eruitziet in 2050 (zie ook PBL, 2023).

De landbouwtransitie leidt tot drie specifieke vraagstukken rondom het toekomstig grondgebruik door de agrarische sector. Ten eerste hebben extensiverende landbouwbedrijven grond nodig terwijl er sprake is van strijd om de ruimte. Ten tweede vormt de prijs een probleem. Grondprijzen zijn namelijk in de meeste gevallen hoger dan wat vanuit landbouwkundig gebruik reëel is door het prijsopdrijvende effect van andere ruimtevragers. Dit hindert blijvende agrariërs die grond nodig hebben. Ten derde leiden productiebeperkingen op landbouwgrond tot waardedaling van deze grond. Het is de vraag of de instrumenten uit het conceptlandbouwakkoord voldoende zijn om deze vraagstukken op te lossen.

Per saldo lijkt de landbouw de strijd om grond dus niet te kunnen winnen. De gewenste extensivering kan alleen slagen als zoveel mogelijk grond van stoppers in de sector blijft, en de productieruimte van stoppers uit de markt wordt genomen. Voor de sector is het daarnaast belangrijk om locaties met de meeste bedrijfsmogelijkheden te behouden voor ondernemers die door willen gaan. Dit vraagt om overheidsingrijpen zoals op- en doorverkopen van toekomstbestendige bedrijven, een grondbank en kavelruiltrajecten. Het conceptlandbouwakkoord bevat een voorstel voor zulke maatregelen.

De Nederlandse land- en tuinbouw staat voor de opgave om het beslag op het milieu fors verder te verlagen. Inmiddels zijn er verschillende concrete beleidsmaatregelen op zowel nationaal als EU-niveau. De opgave roept allerlei vragen op voor agrarisch ondernemers. Welke ruimte is er bijvoorbeeld nog voor land- en tuinbouw in Nederland? Welke bedrijfstypen passen bij welke gebieden? Hoe zit het met het verdienvermogen nu en in de toekomst? Wat voor beleid draagt bij aan het realiseren van milieu-ambities én geeft perspectief aan ondernemers? Wie betaalt de extra kosten van de ondernemer? Wat mag verwacht worden van de consument?

Het conceptlandbouwakkoord en het regeerakkoord van het demissionaire kabinet schetsen – ondanks dat beide geen formele status meer hebben – de denkrichtingen van politici en de sector voor antwoorden op deze vragen. In een reeks artikelen verkennen we deze richtingen. De artikelen dienen als input voor vormgeving van toekomstig beleid. Dit is het vijfde artikel uit de reeks.

Eerder verschenen:

Landbouwtransitie: doelenbeleid nog niet binnen bereik

Landbouwtransitie: niet eenvoudig om consument te laten meebetalen aan verduurzaming

Landbouwtransitie: de bijdrage van neveninkomsten

Landbouwtransitie: de krimpende milieugebruiksruimte vraagt verdere aanpassingen