Toenemende economische ongelijkheid tussen regio’s vraagt om regionaal beleid

Achter macro-economische ontwikkelingen gaat een grote regionale dynamiek schuil. Regio’s verschillen in economische omvang [1] en in hun langdurige economische groei. Dit komt doordat regio’s verschillende economische activiteiten herbergen, met hun eigen dynamiek. Maar ook doordat regionale omstandigheden voor bedrijven steeds belangrijker zijn geworden en regio’s daarin sterk verschillen. We schreven er eerder over. Het resultaat: toenemende regionaal-economische ongelijkheid, ook binnen een klein land als Nederland. In Nederland is de afgelopen decennia een nieuwe geografie van onze economie ontstaan. In deze studie kijken we naar deze patronen van regionaal-economische groei en divergentie.

[1] Zie bijlage 1 waarin we kaartbeelden laten zien welk aandeel elke regio in de totale economie heeft.

Wie historische patronen van de geografie van onze economie bekijkt, ziet dat de verschillen in omvang van de Nederlandse regio’s van jaar en dag zijn. We zien echter dat deze economische groeipaden van regio’s steeds verder uiteenlopen, met als gevolg dat de economische verschillen steeds groter worden. Dit zien we terug als we kijken naar de variantie (spreiding) in toegevoegde waarde [2] tussen regio’s over tijd: deze neemt toe (zie figuur 1)[3]. Tot 2008 liep de ongelijkheid gestaag op. De financieel-economische crisis in 2008 zorgde voor een surplace, maar daarna namen de verschillen steeds sneller toe. De recente coronacrisis in 2020 was wederom een korte trendbreuk. Onze meest recente prognoses laten echter zien dat het herstel na corona waarschijnlijk wederom tot grotere regionale ongelijkheid leidt.

[2] Bruto, basisprijzen.

[3] De variantie neemt ook toe als we kijken naar relatieve groei in plaats van absolute groei.

Dat er de afgelopen 25 jaar een nieuwe geografie van onze economie is ontstaan, wordt duidelijk als we kijken naar de ontwikkeling van het aandeel dat elke regio in de Nederlandse economie heeft (zie figuren 2a en 2b). Sommige regio’s winnen aandeel in de Nederlandse economie, terwijl andere regio’s aandeel verliezen. De Noordvleugel van de Randstad (regio Amsterdam-Utrecht) en de Brainport Eindhoven wonnen fors aandeel in de economie. Regio’s in de periferie van het land verloren over het algemeen aandeel, zowel in termen van toegevoegde waarde als in banen. Het betekent echter niet dat die regio’s in absolute zin krimpen, ze hebben alleen een kleiner aandeel gekregen in een groter wordende economie. Alle regio’s zijn de afgelopen 25 jaar zijn gegroeid in termen van absolute groei in toegevoegde waarde. In termen van banen is Delfzijl en omgeving de enige regio waar het aantal banen (lichtelijk) is afgenomen.

Grote regio’s groeien harder dan kleinere regio’s

Om deze patronen van divergentie te analyseren verdelen we de veertig regio’s [4] in 5 kwintielen (vijf groepen met allen acht regio’s) op basis van de economische omvang in toegevoegde waarde van een regio. In kwintiel 1 zitten de acht grootste regio’s in termen van toegevoegde waarde, in kwintiel 5 zitten de acht kleinste regio’s in termen van toegevoegde waarde. Vervolgens kijken we naar de economische ontwikkeling van deze vijf kwintielen in de periode 1995-2022 en zetten we deze af tegen de landelijk gemiddelde groei (zie figuur 3).

Wat opvalt is dat kwintiel 1 beduidend harder groeit doet dan de andere kwintielen. De groei van kwintiel 1 in 2018 ligt bijvoorbeeld 14 procentpunt boven de landelijke groei over de periode 1995-2018. Tot en met 2013 lopen de kwintielen geleidelijk uit elkaar, vanaf 2013 is duidelijk een versnelling te zien. De economisch grootste regio’s ‘lopen weg’ van de rest en de economisch meer bescheiden regio’s in omvang kunnen die groei niet bijbenen.

Recente cijfers laten zien dat de coronapandemie de grootste regio’s relatief hard treft, terwijl de overige regio’s iets terrein winnen. Het beeld na 2020 toont een groeipad dat vergelijkbaar is met pre-corona. Kortom: binnen Nederland nemen de regionaal-economische verschillen steeds verder toe doordat de grootste regio’s harder groeien dan de rest.

[4] We hanteren COROP-gebieden.

Niet elke grote regio is een winnaar

Achter het verhaal dat de grootste economische regio’s in Nederland de groeiregio’s zijn, zit vooral de verklaring van de triomf van de stad (stedelijke regio). Stedelijke regio’s zijn de motoren van economische groei geworden.

Deze triomf vind echter niet plaats in elke grootstedelijke regio en ook niet in dezelfde mate. Als we de regio’s in kwintiel 1 ontleden (het kwintiel die economisch het sterkst groeide), zien we dat vooral Amsterdam en Zuidoost-Noord-Brabant (Brainport Eindhoven) een sterk bovengemiddelde groei kenden (zie figuur 4). Ook Utrecht en de Veluwe (regio Apeldoorn-Ede-Wageningen) groeiden hard. Rotterdam en Noord-Oost-Noord-Brabant (Den Bosch) volgden ongeveer de landelijke economische groei. Den Haag en Arnhem/Nijmegen bleven achter bij de landelijke groei.

Er is dus een tweedeling zichtbaar binnen de grootstedelijke regio’s. In potentie profiteren juist regio’s in dit kwintiel van agglomeratievoordelen – de voordelen van nabijheid tot andere bedrijven, mensen en instituties – maar ook binnen dit kwintiel zijn er duidelijke “winnaars” en “verliezers”. De echte triomf van de stad vond vooral plaats in Groot-Amsterdam en Brainport Eindhoven.

Niet elke kleinere regio is een verliezer

In de kwintielen 2 tot en met 5 – daar waar de economische groei over het algemeen achterblijft bij de landelijke groei – zitten ook een aantal uitzonderingen. Zo zijn regio Zwolle (Noord-Overijssel) en Foodvalley Wageningen (Zuidwest-Gelderland) sterk gegroeid; harder dan landelijk gemiddeld. Deze regio’s profiteren van de nabijheid tot de Noordvleugel van de Randstad, die overkookt en zich naar het Oosten uitbreidt, maar ook door het eigenstandige economische beleid, bijvoorbeeld rond het kennisintensieve agro-food cluster dat bedrijvigheid trekt en voortbrengt (in het geval van Foodvalley).

Het globale beeld is echter wel dat een groot deel van de regio’s de landelijke groei niet kan bijbenen. Regio’s als IJmond, Zeeuws-Vlaanderen en Delfzijl en omgeving – sterker industrieel georiënteerd – blijven achter in groei.

Regionale verschillen in economische ontwikkeling kunnen worden verklaard door twee factoren: de sectorstructuur en het ondernemerschapsklimaat; factoren in het regionale ecosysteem waarvan bedrijven profiteren. Deze laatste factor noemden we eerder regionale omstandigheden.

Regio’s verschillen in de aard van de economische activiteiten: de sectorstructuur. En het ontwikkelingstempo van sectoren verschilt doorgaans. Zo is in de afgelopen decennia de productiewaarde en de werkgelegenheid in de meeste dienstverlenende sectoren veel sterker toegenomen dan in de productiesectoren en de logistiek. Regio’s waarin de dienstverlening gedurende de jaren negentig een groot aandeel in de economie had, mochten hierdoor een hoger groeitempo verwachten dan regio’s waarin dit aandeel kleiner was. Daarnaast speekt het ondernemerschapsklimaat een rol. Eerdergenoemde agglomeratievoordelen, maar ook fysieke voordelen die voortkomen uit een goede bereikbaarheid of ligging ten opzichte van andere regio’s zijn daarbij belangrijk. Andere voorbeelden zijn de nabijheid tot kennisinstituten en de kwaliteit van de woon- en werkomgeving met aantrekkelijke voorzieningen. De acht raderen van economische groei spelen hier een belangrijke rol.

Het is belangrijk om de invloed die de sectorstructuur uitoefent op de economische ontwikkeling te scheiden van de invloed die de ondernemerschapsdynamiek heeft. Dat kan met behulp van een shiftshare‐analyse worden gedaan [5]. Met deze analyse wordt de totale groei van een regio gesplitst in enerzijds de groei die het gevolg is van de sectorsamenstelling van een regio (share genoemd), en anderzijds de groei die het gevolg is van het regionale ondernemerschapsklimaat (shift genoemd).

Figuur 5a en 5b tonen de shift-share analyses voor toegevoegde waarde en arbeidsplaatsen voor de periode 1996-2019. Wat valt op? Ten eerste dat het regionale ondernemerschapsklimaat over het algemeen belangrijker is in het verklaren van de groeipatronen dan de sectorstructuur. Bedrijven (in eenzelfde sector) in regio’s met een gunstig ondernemerschapsklimaat presteren beduidend beter dan hun ‘soortgenoten’ elders. Regio’s die sterk zijn gegroeid (Groot-Amsterdam en Brainport Eindhoven) hebben hun groei vooral te danken aan hun gunstige ondernemerschapsklimaat. Bij Utrecht geldt het omgekeerde: de regio heeft haar groei vooral te danken aan de sectorstructuur; het effect van de ondernemerschapsdynamiek is hier gering. Regio’s die achterblijven in groei, lijken dit vooral te ervaren doordat de regionale omstandigheden (in de motor van groei) juist tegenwerken: de motor loop minder soepel.

[5] Zie bijvoorbeeld Selting & Loveridge (1992).

In Nederland zien we de afgelopen decennia een toenemende economische ongelijkheid tussen regio’s. Er is daardoor een nieuwe geografie van onze economie ontstaan. Grote economische regio’s hebben over het algemeen een nog groter aandeel in de nationale economie gekregen. Agglomeratievoordelen werken daar als een sneeuwbaleffect: de economie versterk zich daar steeds verder en trekt steeds meer aan. Maar niet elke grote regio is een “winnaar”. Ook binnen de groep grote economische regio’s is er aanzienlijke heterogeniteit. De regio’s Amsterdam, Utrecht en Brainport Eindhoven trokken de afgelopen jaren de kar. Daarnaast zien we nadrukkelijk een aantal economisch meer bescheiden regio’s sterk opkomen, zoals bijvoorbeeld de regio’s Zwolle, Apeldoorn (Veluwe) en Wageningen (FoodValley).

Over het algemeen geldt dat vooral regionale omstandigheden de groeipatronen verklaren, zowel in positieve als in negatieve zin. De raderen van de groeimotor versterken elkaar, of de motor loopt niet soepel, als de raderen roestig zijn. Het zijn deze acht raderen van economische groei waar beleid op kan worden gemaakt, beleid ten behoeve van (1) innovatieve clusters, (2) ondernemerschapsdynamiek -– nieuwe en groeiende bedrijven – (3) human capital - kwaliteiten van de beroepsbevolking, (4) kennisinfrastructuur, (5) fysieke infrastructuur - bereikbaarheid (inter)nationaal en regionaal, (6) financiering, (7) governance - de samenwerking en strategievorming tussen bedrijven, overheden en kennisinstellingen, en tenslotte (8) de kwaliteit van de leefomgeving - met aantrekkelijke voorzieningen en een goede milieukwaliteit.

In brede zin gaat het dus om het ondernemerschapsklimaat voor bedrijven. Bedrijven floreren door deze (harde en zachte) regionale kwaliteiten, en dragen daar ook zelf aan bij. Een economie die daarmee ook bijdraagt aan de brede welvaart (wat mensen van waarde vinden) is daarbij steeds meer de norm: een economie die koerst met het kompas van de brede welvaart. Voor sterk groeiende regio’s is het terugbrengen van de balans met brede welvaart belangrijk (zie bijvoorbeeld de Metropoolregio Amsterdam). In andere regio’s is juist een economische impuls nodig, een structuurversterking, om brede welvaart te generen (zoals bijvoorbeeld in Emmen).

In Nederland kunnen we spreken van een economische ‘big five’: de regio’s Amsterdam, Rotterdam, Den Haag, Utrecht en Zuidoost‐Brabant (Brainport Eindhoven) vormen samen bijna vijftig procent van onze economie, zowel in termen van (bruto) toegevoegde waarde als in termen van werkgelegenheid (zie figuur 6a en 6b). De andere 35 regio’s hebben dus een veel bescheidener aandeel. Een aantal regio’s in Groningen, Drenthe, Friesland en Overijssel hebben zelfs een aandeel van minder dan één procent in de nationale toegevoegde waarde en het aantal banen.