Variatie in regionale indelingen in Nederland

Nederland is weliswaar een dichtbevolkt land, maar toch is de ruimtelijke variatie in dichtheid en aard van de economische activiteiten groot. Het aantal inwoners en voorzieningen, de werkgelegenheid en de aard van de economie variëren van gebied tot gebied. Anders gezegd verschillen bevolking en activiteiten in hun spreiding over het land. Deze spreiding verschilt bovendien per activiteit. De regionale indeling is voor elke activiteit anders. In onderstaande rapportage brengen we deze ruimtelijke variatie in kaart en gaan we in op de factoren die hierbij een rol spelen.

Nederland is een van de kleinste en dichtstbevolkte staten van Europa [1]. De mobiliteit van burgers en bedrijven is de afgelopen decennia door het toegenomen autobezit sterk vergroot en elektronische hulpmiddelen maken het niet langer nodig in levenden lijve aanwezig te zijn op kantoor, in de winkel of bij een evenement. Toch zijn bevolking, werkgelegenheid en bebouwd areaal allerminst gelijkmatig over het land verspreid. De intensiteit van het grondgebruik in Nederland varieert aanzienlijk van gebied tot gebied. Slechts 18 procent van het Nederlandse landoppervlak wordt op intensieve – stedelijke – wijze [2] gebruikt (figuur 1).

[1] Nederland telt 485 inwoners en 269 banen per km² landoppervlak (2019).

[2] Onder intensief gebruikte ruimte verstaan we hier de ruimte die is ingericht om plaats te bieden aan menselijke activiteit. Het gaat dan om het gebruik van grond voor woningen, bedrijfshuisvesting, infrastructuur, parken, recreatieterreinen, begraafplaatsen, glastuinbouw en ontgrondingen. Doorgaans gaat dit intensieve grondgebruik gepaard met bebouwing of met een andere vorm van verharding van de grond. Een km² intensief gebruikt areaal telt gemiddeld 2.924 inwoners en 1.505 banen (2019).

Nederland beschikt dus over een groot areaal ‘open ruimte’. Meer dan 80 procent van het Nederlandse landoppervlak bestaat uit natuurgebied of ruimte voor grondgebonden landbouw. De locatie van bevolking en maatschappelijke en economische activiteiten beperkt zich vrijwel volledig tot het intensief gebruikte areaal. Hierdoor zijn inwoners, werkgelegenheid en voorzieningen nog sterker geconcentreerd dan het stedelijke grondgebruik (figuur 2). De variatie in dichtheid doet zich bovendien op diverse schaalniveaus voor. Op lokaal niveau liggen stedelijke dichtheid en landelijke ruimte vaak vlakbij elkaar, bijvoorbeeld in het geval van de dichtbebouwde Zuid-as en de open ruimte van Amstelland. Aan de andere kant van het ruimtelijke spectrum is in de zuidwestelijke helft van het land intensief gebruikt areaal goed voor bijna een kwart van het landoppervlak, maar in de noordoostelijke helft slechts voor een achtste deel. Verschillen tussen stedelijke dichtheid en landelijke ruimte zijn in Nederland dus op verschillende niveaus van betekenis.

Ruimtelijke verschillen in dichtheid zijn het resultaat van de voorkeur van inwoners, bedrijven en instellingen voor vestiging op een goed bereikbare locatie in de nabijheid van andere mensen en activiteiten. Concentratie en bereikbaarheid zorgen ervoor dat de afstand tussen mensen en activiteiten in absolute of relatieve zin afneemt. Afstand is van grote invloed op het menselijke bestaan en op menselijke activiteiten. Voedsel en goederen moeten worden vervoerd tussen de plaats waar zij worden geproduceerd en de consument. Een mens kan immers niet leven zonder drinken, voedsel, kleding en onderdak. Affectieve, sociale en culturele relaties tussen mensen zijn zonder fysieke nabijheid nauwelijks mogelijk, ondanks de opmars van elektronische communicatiemiddelen. Voor lichamelijke zorg en persoonlijke dienstverlening moeten producent en consument zich eveneens op dezelfde plaats bevinden. Concentratie en een goede bereikbaarheid maken het overbruggen van de afstand gemakkelijker.

Overbruggen van afstand gaat gepaard met (transport-)kosten (Lloyd & Dicken, 1979). Een aanbieder van goederen en diensten moet deze kosten in mindering brengen op zijn opbrengst. Voor de afnemer van deze goederen en diensten telt de moeite die hij moet doen om een product te verkrijgen op bij de prijs die de leverancier hem in rekening brengt. Voor aanbieder en afnemer levert onderlinge nabijheid dus voordeel op. De afstand tussen beide mag niet groter zijn dan de afstand die zij willen overbruggen om een product te leveren of aan te schaffen – de reikwijdte van het product. Als de afstand tussen aanbieder en afnemer groter is dan de reikwijdte van het product of dienst, vindt geen transactie tussen aanbieder en afnemer plaats. Een aanbieder van goederen of diensten heeft bovendien een minimaal aantal klanten – draagvlak – nodig om zijn bedrijf op rendabele wijze te kunnen voeren. Als het aantal klanten binnen de reikwijdte van een product kleiner is dan het benodigde draagvlak, kan het niet rendabel worden aangeboden. Op persoonlijk vlak zijn de locatie van werkgelegenheid of onderwijsinstelling of de nabijheid van familie en bekenden belangrijke factoren bij de keuze van een woonplaats (Feijten, 2005).

Door de behoefte aan draagvlak bij aanbieders en de maximale reikwijdte van producten en diensten hangt de spreiding van aanbieders en afnemers – activiteiten en bevolking – onderling samen. Bovendien zijn voor de productie van goederen en diensten arbeidskrachten nodig. Bedrijvigheid trekt arbeidskrachten aan en leidt hierdoor tot bevolkingsgroei op de productielocatie. Concentratie van bedrijvigheid, werkgelegenheid en arbeidskrachten heeft dus de ontwikkeling van steden – verstedelijking – tot gevolg. De omvangrijke – stedelijke – afzetmarkt die hiervan het resultaat is, stimuleert op haar beurt de ontwikkeling van bedrijvigheid en voorzieningen. Een grote afzetmarkt maakt productie op grote schaal mogelijk, die profijtelijk is door het optreden van – interne – schaalvoordelen in het productieproces. Hoe meer eenheden van een product een onderneming produceert, des te lager zijn de kosten per eenheid product en hoe hoger de winst. In Nederlandse regio’s is de arbeidsproductiviteit in vrijwel alle sectoren hoger naarmate de ondernemingen in die regio gemiddeld meer arbeidsplaatsen tellen (figuur 3). Dit duidt erop dat interne schaalvoordelen voor een groot deel van het bedrijfsleven van belang zijn. De samenhang tussen bedrijfsgrootte en productiviteit is vooral in de ICT, bouwnijverheid en overige dienstverlening zeer sterk. De vastgoedsector en de overheid hebben juist te maken met interne schaalnadelen. Hier geldt: hoe groter de instelling, des te lager de arbeidsproductiviteit. Verder leidt ook de nabijheid van gelijksoortige en ongelijksoortige activiteiten tot – externe – schaalvoordelen. Concentratie van gelijksoortige activiteiten – stedelijke dichtheid – leidt tot voordelen door onderlinge samenwerking, specialisatie van toeleveranciers, beroepsonderwijs en arbeidskrachten en uitwisseling van kennis. Hetzelfde geldt voor omvangrijke en gevarieerde afzet-, inkoop- en arbeidsmarkten in hun omgeving – een ‘grootstedelijk vestigingsklimaat’ (Brakman et al., 2009). De arbeidsproductiviteit hangt in bijna alle sectoren sterk samen met zowel de concentratie van gelijksoortige activiteiten als de concentratie van bevolking en werkgelegenheid (figuur 4). In de productiesectoren – landbouw, industrie en bouwnijverheid – en transport is de nabijheid van soortgelijke activiteiten echter van groter belang voor de arbeidsproductiviteit dan een grootstedelijk vestigingsklimaat. Activiteiten in de dienstverlening zijn juist meer gebaat bij grootstedelijke omvang en variatie dan bij nabijheid van soortgelijke activiteiten.

Als de omvang van de productie de omvang van de stedelijke afzetmarkt te boven gaat, kan het bedrijfsleven zijn goederen en diensten ook buiten de stad afzetten. Deze afzet gaat gepaard met transportkosten die hoger worden naarmate de afstand tot de stad toeneemt. Zodra de transportkosten de interne en externe schaalvoordelen van concentratie overtreffen, ontstaat er ruimte voor andere concentraties van activiteiten. Doordat de kosten van transport de voordelen van concentratie overtreffen, zijn niet alle activiteiten – en inwoners – in één grote stad geconcentreerd. Economische activiteiten bevinden zich ook op minder gunstige plaatsen, waar de arbeidsproductiviteit relatief laag is. Hierdoor is een fijnmazig patroon van grote en kleine nederzettingen ontstaan (figuur 1).

De reikwijdte van producten en diensten en het benodigde draagvlak verschillen per type activiteit. Als gevolg hiervan verschilt ook de samenhang tussen spreiding van maatschappelijke en economische activiteiten en bevolkingsspreiding sterk per sector (figuur 5). De verschillen in ruimtelijke spreiding tussen sectoren duiden erop dat de eisen die ondernemingen stellen aan hun vestigingsplaats – het vestigingsklimaat – verschillen per sector. Op regionaal niveau gaat het om de omvang van de afzet- en arbeidsmarkt, het aantal en de variatie van toeleveranciers, het woon- en leefklimaat, de beschikbaarheid van kennis en de ligging in het land. Op lokaal niveau spelen bereikbaarheid en beschikbaarheid van bedrijfshuisvesting een rol (Atzema et al., 2002). De overheid heeft hierop een grote invloed door haar beleid op het gebied van infrastructuur, landbouw en ruimtelijke ordening. Het (spoor-)wegennet en de plaatsen waar bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan, vormen het kader voor de locatiekeuze van bedrijven. Een gebied is door zijn vestigingsklimaat geschikt voor het ene type activiteit, maar minder geschikt voor het andere type. Hierdoor verschilt de economische structuur van gebied tot gebied. Of, met andere woorden, hierdoor verschilt de ruimtelijke spreiding van activiteiten over het land. De spreiding van de werkgelegenheid in detailhandel en zorg – sectoren die de consument bedienen – komt praktisch overeen met de bevolkingsspreiding. In de productieactiviteiten landbouw, industrie en bouwnijverheid, die gericht zijn op (inter-)nationale afzetmarkten, is de werkgelegenheid echter minder sterk geconcentreerd dan de bevolking. Activiteiten in de dienstverlening hebben veel meer baat bij vestiging in een grootstedelijke omgeving dan productieactiviteiten en zijn hierom sterk geconcentreerd. Hierna komen achtereenvolgens de ruimtelijke spreiding van voorzieningen, industrie en landbouw aan de orde.

Voorzieningen verschillen in ruimtelijke spreiding

De ruimtelijke spreiding van detailhandel en zorg hangt weliswaar sterk samen met de bevolkingsspreiding, maar deze samenhang is niet voor alle typen voorzieningen even sterk (figuur 6). Voorzieningen verschillen in reikwijdte en draagvlak. Dagelijks benodigde voorzieningen zijn wat sterker geconcentreerd dan de bevolking. De reikwijdte van deze voorzieningen, zoals winkels, eerstelijnsgezondheidszorg en onderwijs, is klein en het benodigde draagvlak gering. Aan de andere kant zijn de reikwijdte en het benodigde draagvlak van een aantal zeer gespecialiseerde voorzieningen groot, zoals gespecialiseerde zorg en hoger onderwijs. Van dit type voorzieningen zijn er in het land maar enkele en dit geringe aanbod is zeer sterk geconcentreerd. Voor een aantal collectieve voorzieningen, zoals basisonderwijs en sportfaciliteiten, is het belangrijk dat zij in het gehele land beschikbaar zijn, ongeacht het gebruik dat ervan wordt gemaakt. Deze voorzieningen zijn juist gelijkmatiger gespreid dan de bevolking.

Meer variatie en meer keuze in stedelijke voorzieningencentra

Omdat het benodigde draagvlak voor dagelijkse voorzieningen klein is, kan het aantal voorzieningen groot zijn. Dagelijkse voorzieningen kunnen hierom in vrijwel alle bevolkingskernen aanwezig zijn. Voor niet-dagelijkse voorzieningen is een veel groter draagvlak nodig. Het aantal voorzieningen is hierom klein. Niet-dagelijkse voorzieningen zijn bovendien vaak gevestigd in een grote gemeente, waar het draagvlak groot is (figuur 7). Dankzij dit grote draagvlak beschikken grote kernen over een meer gevarieerd aanbod van voorzieningen dan kleinere kernen. Inwoners van deze kleinere kernen zijn voor hun niet-dagelijkse behoeften doorgaans aangewezen op voorzieningen in grote kernen. Grote kernen bedienen de kleinere kernen in hun omgeving met niet-dagelijkse voorzieningen. Verder tellen grote kernen door hun omvang meer dagelijkse voorzieningen dan kleinere kernen. In deze grote, dichtbevolkte kernen zijn dagelijkse voorzieningen bovendien veel dichter bij elkaar gevestigd dan in dunner bevolkt gebied. Stedelingen hebben hierdoor op korte afstand meer keuze uit dagelijkse voorzieningen dan bewoners van het landelijke gebied.

Patroon van voorzieningencentra in Nederland

Het aantal benodigde klanten verschilt per type voorziening. Een academisch ziekenhuis heeft een potentiële afzetmarkt van enkele miljoenen personen nodig, een buurtsuper bedient slechts een paar duizend klanten. Het type voorzieningen dat in een kern aanwezig is, bepaalt de positie van die kern in de hiërarchie van voorzieningencentra in Nederland. Hiertoe wordt per voorzieningenkern het aantal inwonerequivalenten van het voorzieningenaanbod berekend. Dit is de som van het gemiddelde aantal klanten in Nederland van de voorzieningen die in de kern aanwezig zijn. Amsterdam heeft van de Nederlandse gemeenten het hoogste inwonerequivalent en voert hierdoor de hiërarchie van voorzieningencentra aan (figuur 8). De hoofdstad wordt op korte afstand gevolgd door Utrecht en Rotterdam en op wat grotere afstand door Den Haag, Leiden, ’s-Hertogenbosch, Maastricht, Nijmegen, Arnhem, Zwolle, Groningen en Leeuwarden. Kleine gemeenten bekleden door hun geringe inwonerequivalent doorgaans een lage positie in deze hiërarchie. Als grote gemeenten echter dicht bij elkaar liggen, ondervinden de voorzieningen in deze kernen concurrentie van voorzieningen in de nabijgelegen kernen. Hierdoor is in een aantal (middel-)grote gemeenten, zoals Enschede, Hengelo, Hilversum en Heerlen, het aanbod van niet-dagelijkse voorzieningen nauwelijks groter dan in kleine gemeenten. Anderzijds biedt een dichtbevolkt gebied een groter draagvlak voor voorzieningen dan een dunbevolkt gebied. In de dichtbevolkte zuidwestelijke helft van het land is het aantal voorzieningenkernen en hun onderlinge afstand dan ook veel kleiner dan in het dunner bevolkte noordoostelijke deel.

Industriële vestigingsplaatsfactoren

Naast omvang zijn voor industriële ondernemingen arbeidskosten, beschikbaarheid van grondstoffen, nabijheid van soortgelijke activiteiten en afstand tot de afzetmarkt van belang (Atzema et al., 2002). Arbeidskosten zijn belangrijk omdat de industrie vaak concurreert met bedrijven uit het buitenland, waar de lonen lager zijn dan in Nederland. Voor bedrijfstakken die grondstoffen verwerken – waarbij vaak een fors gewichtsverlies optreedt – is een locatie nabij de vind- of aanvoerplaats van deze grondstoffen aantrekkelijk met het oog op transportkosten. Kleine industriële ondernemingen met soortgelijke activiteiten kunnen door vestiging in elkaars nabijheid dezelfde – externe – schaalvoordelen behalen als grote ondernemingen door bijvoorbeeld gezamenlijke inkoop, beschikbaarheid van gespecialiseerde arbeidskrachten en uitwisseling van kennis. De locatie van de industrie in Nederland hangt sterk samen met de nabijheid van soortgelijke industriële activiteiten (figuur 9). Voor de meeste industriële branches hangt de concentratie-index van de werkgelegenheid sterk samen met de werkgelegenheidsdichtheid. Met andere woorden, het aantal banen in een branche is groter naarmate die branche sterker in een gebied is geconcentreerd. De samenhang tussen omvang van de werkgelegenheid in een industriële branche en nabijheid van afzetmarkt en toeleveranciers en de hoogte van arbeidskosten is minder sterk. Het belang van nabijheid en arbeidskosten verschilt bovendien sterk per branche. Zo hangt voor de papier- en kartonindustrie, hout- en meubelindustrie en voedingsmiddelenindustrie de locatie sterker samen met de nabijheid van de afzetmarkt dan voor de andere sectoren. Lage arbeidskosten zijn juist een belangrijke vestigingsplaatsfactor voor de aardolie- en chemische industrie en de metaal-, rubber- en kunststofindustrie.

De locatie van de Nederlandse industrie

Hoewel de industrie in de steden de afgelopen decennia is verdrongen door woningbouw en dienstverlening – als gevolg van schaarste aan ruimte en hinder – concentreert de industriële werkgelegenheid zich nog altijd in de grote en middelgrote stedelijke gemeenten, met uitzondering van Breda en de grote kernen in het oostelijke deel van de Randstad (figuur 10). Verder is de dichtheid van de industriële werkgelegenheid ook hoog in het Groene Hart, het noordelijke deel van de Veluwe en in Midden- en Oost-Brabant. Op regionaal niveau vertoont Zuidoost-Brabant veruit de hoogste industriële werkgelegenheidsdichtheid. Dit geeft de centrale plaats weer die de regio inneemt in de Nederlandse industrie. Zij wordt op grote afstand gevolgd door Noordoost-Brabant, de regio Leiden, Twente en Zuidwest-Overijssel.

Landbouwgebieden in Nederland

Ondanks de hoge bevolkingsdichtheid is de agrarische sector veruit de belangrijkste gebruiker van de grond in Nederland. Twee derde deel van het landareaal is in gebruik als akker of weide, of voor kassen. Bodemvruchtbaarheid, waterstaat en klimaat bepalen in grote mate voor welke agrarische bedrijfstypen een gebied geschikt is en de productiviteit van de landbouw. In Nederland zijn de zeekleigebieden de vruchtbaarste landbouwgebieden. Het noorden en zuidwesten van het land zijn hierdoor zeer geschikt voor akkerbouw en tuinbouw in de volle grond. In de laagveenzone is slechts grondgebonden veeteelt mogelijk en dan nog alleen met behulp van een sterke verlaging van de grondwaterstand. De hoger gelegen vruchtbare gronden in Midden-Nederland en Zuid-Limburg vormen een gunstige omgeving voor blijvende teelt. Op de (voorheen) arme zandgronden heeft de intensieve veeteelt een hoge vlucht genomen, dankzij het coöperatieve bankwezen, het agrarisch onderwijs en de invoer van veevoer. De tuinbouw kwam vooral tot bloei in de kustzone, waar – voor de introductie van met aardgas verwarmde kassen – het grote aantal zonuren voor dit bedrijfstype gunstige omstandigheden bood (figuur 11).

De invloed van afstand op het agrarische grondgebruik

In de agrarische sector onderscheiden we op grond van de producten die worden voortgebracht – gewassen, dieren of combinaties hiervan – en de wijze van produceren – intensief of grondgebonden – acht bedrijfstypen. De productiviteit per hectare is in de tuinbouw en hokdierteelt veel hoger dan in de grondgebonden bedrijfstypen (figuur 12). Voor tuinbouw en hokdierteelt zou hierom een locatie in de nabijheid van stedelijke gebieden mogen worden verwacht. De tuinbouw vertoont – net als enkele veel minder productieve bedrijfstypen – wel een redelijk sterke samenhang met de bevolkingspotentiaal [3], maar voor de hokdierteelt is deze samenhang negatief. Tuinbouw en graasdierbedrijven concentreren zich dus wel in de nabijheid van de afzetmarkt, maar hokdierteelt en akkerbouw niet. De afstand tot de afzetmarkt heeft in Nederland dus nauwelijks invloed op de locatie van de verschillende agrarische bedrijfstypen. De bevolkingspotentiaal is wel van invloed op de gemiddelde oppervlakte van agrarische bedrijven. Voor elk agrarisch bedrijfstype geldt dat hoe hoger de potentiaal is, des te kleiner de oppervlakte van de agrarische onderneming. Dit duidt erop dat de nabijheid van stedelijke gebieden de concurrentie om grond versterkt. Afstand tot de afzetmarkt is in Nederland dus nauwelijks van invloed op het agrarische bedrijfstype, maar wel op de oppervlakte van agrarische bedrijven.

[3] De bevolkingspotentiaal van een gebied is de som van de bevolkingsomvang van dat gebied zelf en alle andere gebieden, gewogen voor de bevolkingsomvang van die gebieden. De bevolkingspotentiaal geeft hierdoor een indruk van de mate waarin een gebied centraal is gelegen in het land.

Economische activiteiten in Nederland verschillen dus van elkaar in hun spreiding over het land. Dit is enerzijds het gevolg van verschillen in vestigingsplaatsfactoren tussen de sectoren. Voor consumentverzorgende activiteiten is de omvang van de afzetmarkt in de omgeving van belang, voor de industrie de nabijheid van gelijksoortige activiteiten en voor de landbouw spelen natuurlijke factoren nog altijd een rol. Anderzijds verschillen deze voor de sectoren relevante factoren van gebied tot gebied. Hierbij verschilt de indeling van het land in gebieden met een gunstig of minder gunstig vestigingsklimaat per sector. Oftewel, er is niet één indeling in regio’s, die geldt voor alle sectoren, maar de regionale indeling verschilt per sector.

Door de variatie in ruimtelijke spreiding van sectoren heeft het beleid van de overheid met betrekking tot sectoren een ruimtelijke dimensie. De mate waarin sectoraal beleid relevant is, verschilt hierdoor immers van gebied tot gebied. Omgekeerd zou beleid ter versterking van een regio zich moeten richten op die sectoren waarin regio’s uitblinken of juist achterop zijn geraakt. Doordat de regionale indeling per sector verschilt, krijgt het regionale beleid het karakter van ‘schaken op verschillende borden tegelijk’.