Gevolgen van CBDC voor de centrale bank

In de eerste delen van deze reeks zijn wij uitvoerig ingegaan op de redenen om CBDC te willen invoeren en de potentiële positieve effecten daarvan. Helaas zitten er ook mogelijke ongewenste effecten aan de invoering van CBDC. Een van die effecten betreft de positie van de centrale bank. In deze bijdrage zullen wij daarom nader ingaan op de rol van de centrale bank in de economie en hoe de invoering van CBDC deze rol kan raken.

Om de mogelijke gevolgen van CBDC voor de centrale bank goed te kunnen duiden, is het belangrijk om de plaats van de centrale bank in het huidige financiële stelsel te doorgronden. Daarom beginnen wij met een korte beschrijving van de rol die de centrale bank tegenwoordig heeft en hoe zij in de loop der tijd in deze rol is gegroeid. Wij nemen DNB als voorbeeld. Het zal blijken dat haar taak in de loop der tijd is geëvolueerd van een overwegend commerciële taak naar de huidige positie als monetaire autoriteit en toezichthouder. Vervolgens kijken wij naar de mogelijke gevolgen van CBDC voor deze rollen.

De taken van de centrale bank door de eeuwen heen

De positie van de centrale bank in de economie is in de loop der tijd ingrijpend veranderd (Vanthoor, 2004). Vaak stonden centrale banken in dienst van de overheid. Zo is de Bank of England in 1694 opgericht om de Britse koning te helpen om de oorlog met Frankrijk te financieren. In ons land is DNB in 1814 opgericht door Koning Willem I om de economische bedrijvigheid in ons land financieel te ondersteunen. De activiteiten van wat nu onze centrale bank is, waren in eerste instantie dus vooral commercieel van aard. Daarbij beperkten deze activiteiten zich aanvankelijk ook nog eens hoofdzakelijk tot de regio Amsterdam. In de loop van de negentiende eeuw ontwikkelde DNB zich tot een nationaal opererende bank, die zich naast haar commerciële activiteiten steeds meer ontwikkelde tot een zogeheten banker’s bank, te weten een bank die andere banken als een primus inter pares hielp bij hun liquiditeitsbeheer. Ook ontpopte zij zich tot lender of last resort, waar banken met een liquiditeitsprobleem terecht konden als zij in de geldmarkt geen liquiditeit meer konden aantrekken. De commerciële activiteiten van de centrale bank werden geleidelijk aan steeds meer verdrongen door haar monetaire en toezichthoudende taken. Er was toen namelijk ook al sprake van een zekere mate van toezicht, al droeg dit aanvankelijk nog een tamelijk informeel karakter. DNB kon bijvoorbeeld weigeren om banken toegang tot haar disconteringsfaciliteit te verschaffen, zodat zij het zonder lender of last resort moesten zien te redden. Ook speelde DNB een steeds belangrijkere rol bij het monetaire beleid, die aanvankelijk vooral neerkwam op het handhaven van de vaste pariteit tussen de gulden en het goud.

Pas na de Tweede Wereldoorlog, bij de Bankwet 1948 en de Wet Toezicht Kredietwezen 1952, werd DNB formeel verantwoordelijk voor het monetaire beleid, kreeg zij een formele rol in het toezicht op het bankwezen en nam de Nederlandse Staat haar aandelen over. Pas toen kreeg DNB in haar huidige gedaante vorm. Haar laatste commerciële activiteiten werden afgestoten, omdat die op gespannen voet konden staan met de taak van DNB als officiële toezichthouder op het commerciële bankwezen. De centrale bank zoals wij die nu kennen, kreeg dus pas in de tweede helft van de twintigste eeuw officieel gestalte. In 1999 gingen haar monetaire taken over naar de Europese Centrale Bank (ECB), terwijl de verantwoordelijkheid voor het bancaire toezicht in 2014 in belangrijke mate werd overgeheveld naar Europees niveau, al heeft DNB nog wel een belangrijke taak bij de uitvoering ervan.[1]

De centrale bank als toezichthouder

Anno 2021 heeft DNB geen grote rol meer bij het monetaire beleid. Alle beleidsbeslissingen daarover neemt de ECB, waarbij alle nationale centrale banken uiteraard wel een stem hebben. Tegelijkertijd voeren nationale centrale banken sommige centraal genomen besluiten nog steeds decentraal uit. In het verleden was het toezicht op de banken overwegend bedrijfseconomisch van karakter, waarbij de centrale bank toezicht hield op de gezondheid van individuele banken. Tegenwoordig is het toezicht breder van opzet. Centrale banken kijken sinds de grote financiële crisis ook naar systeemrisico’s en de gezondheid van het financiële systeem als geheel, inclusief mogelijke onevenwichtigheden op macro-economisch niveau (macroprudentieel toezicht). Verder houden centrale banken inmiddels streng toezicht op de banken om te kijken of deze op hun beurt wel voldoende controleren of via hun betaalsystemen geen criminele transacties worden afgewikkeld.

De rol van de centrale bank in het geldverkeer

De centrale bank speelt een belangrijke rol in het betalingsverkeer. Ten eerste verzorgt zij de uitgifte van wettig betaalmiddel in de vorm van bankbiljetten. Ten tweede creëert de centrale bank de bancaire liquiditeitsreserves die de banken bij haar aanhouden tegenover hun liquide verplichtingen (waaronder het girale geld). Verder garandeert de centrale bank de inwisselbaarheid van het door de private banken in omloop gebrachte girale geld in contant geld en vice versa en probeert zij de geldcreatie van de banken in een gewenste richting te sturen. Ten slotte worden de betalingen tussen de banken onderling afgewikkeld via hun rekeningen bij de centrale bank.

De centrale bank is zelf echter niet ingericht op massaal retail betalingsverkeer. Zoals hiervoor beschreven heeft de centrale bank in de loop der tijd haar commerciële activiteiten geleidelijk afgebouwd. Dit mede omdat zij een steeds belangrijkere rol kreeg toebedeeld bij het invullen van haar maatschappelijke taken, zoals het wisselkoersbeleid, monetaire beleid, toezicht en haar rol als lender of last resort. Naarmate centrale banken meer toezichthoudende taken kregen, hebben zij hun klantbedrijf afgebouwd. Het is immers niet logisch als een toezichthouder met haar commerciële activiteiten direct concurreert met de onder haar toezicht staande instellingen. Dit kan namelijk leiden tot belangenverstrengeling. Mocht de centrale bank zelf weer bancaire diensten aan particuliere klanten gaan aanbieden, dan zou het zelfs niet onlogisch zijn als de toezichthoudende taak van de centrale bank elders, bij een onafhankelijke toezichthouder, werd belegd. Dit om potentiële belangenverstrengeling te voorkomen. Het is in dat geval zelfs denkbaar dat de centrale bank, net als de andere banken, zelf op haar beurt onder toezicht van een onafhankelijke toezichthouder moet vallen om te voorkomen dat via haar systemen illegale transacties worden afgewikkeld.

De mogelijke invloed van CBDC op de positie van de centrale bank

Als de ingezetenen van een land allemaal een betaalrekening in CBDC bij de centrale bank kunnen aanhouden, waar zij direct toegang toe hebben, heeft dat potentieel grote gevolgen voor de positie van de centrale bank. Waarbij we nogmaals de opmerking plaatsen dat het uiteindelijk van de precieze vormgeving van de CBDC afhangt of, en in welke mate, deze effecten zullen optreden.

We gaan dus net als in de vorige aflevering van deze reeks weer uit van de op het eerste gezicht meest eenvoudige versie van CBDC: iedereen een direct benaderbare CBDC-rekening bij de centrale bank. Ten eerste zou de centrale bank dan weer een rol als retailbank krijgen. Iets waar zij op dit moment niet voor is ingericht. Zij moet dan investeren in een grootschalig betalingssysteem waarmee zeer veel transacties moeten worden afgewikkeld. Dat systeem moet ook zijn beveiligd tegen fraudeurs en hackers, wat bij voortduring forse investeringen betekent in continue onderhoudskosten.

Ten tweede moet dan ook de centrale bank, net zoals de banken nu, controleren of via haar systemen geen illegale transacties worden afgewikkeld, zoals witwassen van crimineel geld, belastingontduiking of financiering van mensen- of drugshandel. Deze controle is niet alleen een belangrijke en dure taak, maar het brengt ook een fors reputatierisico met zich mee. Als blijkt dat een bank deze taak onvoldoende vervult, doet dat een stevige afbreuk aan haar statuur. Dat risico wil een centrale bank waarschijnlijk al helemaal niet lopen.

Ten derde zijn daar zoals gezegd de kosten. Dit is al uiteengezet in een vorige aflevering van deze reeks. Als de centrale bank een eigen betalingssysteem met alle daarmee samenhangende activiteiten gaat inrichten dan moet ook zij die kosten gaan maken. Dit kan ertoe leiden dat de centrale bank structureel verlieslatend wordt. Hoe die kosten zouden moeten worden gedekt, is op voorhand nog onduidelijk.[2] Wellicht dat (een deel van) deze kosten kunnen worden gedekt uit de geldscheppingswinst van de centrale bank. Het lijkt in ieder geval geen goed idee om die kosten uit de overheidsfinanciën te dekken. Dat zou de onafhankelijkheid van de centrale bank ten opzichte van de overheid kunnen ondermijnen.

[1] Dit is overigens niet in ieder Europees land het geval. In sommige landen, zoals Duitsland, is het toezicht belegd bij een onafhankelijke toezichthouder. Die moet dan wel weer nauw samenwerken met de centrale bank omdat die over veel van de voor het toezicht benodigde data beschikt.

[2] Overigens wijkt een centrale bank in veel opzichten af van een private bank. Zij hoeft bijvoorbeeld niet te voldoen aan de kapitaalsvereisten die onder het toezichtregime BIS-3 aan private banken zijn opgelegd. Een centrale bank kan zelfs blijven functioneren als zij een negatief eigen vermogen heeft, zoals DNB overkwam in 1931 toen de Britten de gouden standaard verlieten (Vanthoor (2004), par. 3.3). Dankzij haar in beginsel onbeperkte geldscheppende vermogen kan een centrale bank immers altijd aan haar nominale verplichtingen voldoen. Maar het is hoogst twijfelachtig of een structureel verlies goed is voor de reputatie van een centrale bank.

Zoals eerder gezegd, zullen de omvang en de ernst van de mogelijke nadelen van CBDC voor een groot deel afhangen van het precieze ontwerp ervan. In de meest recht-toe-recht-aan-variant, te weten iedereen een zeer toegankelijke CBDC-rekening bij de centrale bank die wij in deze special als vertrekpunt hebben genomen, zullen deze nadelen stevig naar voren komen. De rol van de centrale bank zou ingrijpend wijzigen als zij zich meer gaat gedragen als een klantenbank. Als de centrale bank in directe concurrentie treedt met de onder haar toezicht staande private banken, rijst vanzelf de vraag of het nog wel zo logisch is dat zij haar rol als toezichthouder behoudt. Verder moet in dat geval uiteraard ook toezicht worden gehouden op de centrale bank zelf. Tot slot hebben wij gewezen op de omvangrijke kosten die de centrale bank in dat geval zou moeten maken.

Maar het is natuurlijk mogelijk om een CBDC zodanig vorm te geven, dat de negatieve gevolgen voor de positie van de centrale bank worden geminimaliseerd. Er zijn immers verschillende manieren om een retail-CBDC vorm te geven. Als de centrale bank er bijvoorbeeld in zou slagen om een centrale rol in het geldstelsel (inclusief CBDC) te spelen, terwijl zij tegelijkertijd de klantgerelateerde activiteiten, de kosten en compliance-activiteiten grotendeels kan uitbesteden aan de private sector, kunnen veel van de nadelen van CBDC worden verminderd of zelfs voorkomen. Hier gaan wij in een volgende aflevering van deze reeks waarin we de precieze vormgeving van CBDC bespreken nader op in.

Vanthoor, W. (2004), De Nederlandsche Bank 1814 – 1998, Uitgeverij Boom, Amsterdam.