De nadelen van digitaal centralebankgeld

In de eerste delen van deze reeks zijn wij uitvoerig ingegaan op de redenen om CBDC te willen invoeren en de potentiële positieve effecten daarvan. Helaas zitten er ook mogelijke nadelen aan de invoering van CBDC. Hoe ernstig deze uiteindelijk zullen zijn, valt op dit moment nog niet goed in te schatten. Hoe de balans tussen voor- en nadelen van CBDC uiteindelijk uitvalt, hangt namelijk boven alles af van de precieze vormgeving van de nieuwe digitale munt. In deze bijdrage zullen wij de meest genoemde negatieve effecten van CBDC bespreken. Deze nadelen kunnen worden gerangschikt onder de volgende kopjes:

1. Mogelijke negatieve effecten op de financiële stabiliteit
   a. Grotere kans op omvangrijke bank runs;
   b. Slechtere bancaire intermediatie;
   c. CBDC maakt het voor banken moeilijker om aan liquiditeitseisen te voldoen.
2. Aan het inrichten, in de lucht houden, onderhouden en beveiligen van een CBDC-stelsel kleven forse kosten
3. Mogelijke nadelige invloed op de positie van de centrale bank in het financiële stelsel

In dit themabericht staan wij stil bij de onder 1) en 2) genoemde mogelijke nadelen. Aan het derde punt, de positie van de centrale bank, zullen we een aparte special wijden. Na bespreking van deze nadelen zullen wij in een vervolgaflevering van deze reeks nader ingaan op de manier waarop centrale banken deze nadelen denken te kunnen ondervangen.

De soms gehoorde bewering dat CBDC de stabiliteit van het financiële stelsel zou versterken is in veel gevallen onjuist. In een ongunstig geval kan CBDC juist leiden tot een grotere financiële instabiliteit, hoge maatschappelijke kosten en een slechtere financiële intermediatie. Ook kan de aanwezigheid van CBDC het banken moeilijker maken om te voldoen aan de belangrijkste liquiditeitsvereisten, te weten de Liquidity Coverage Ratio (LCR) en de Net Stable Funding Ratio (NSFR). Deze mogelijke nadelen bespreken we hieronder meer in detail.

Grotere kans op een bank run

Om met het eerste te beginnen. Het allergrootste nadeel van CBDC is dat deze het gevaar van een bank run aanzienlijk kan vergroten. Onder een bank run verstaan wij het verschijnsel dat mensen massaal het geld van hun betaal- en/of spaarrekeningen bij hun bank afhalen omdat zij er terecht of ten onrechte geen vertrouwen meer in hebben dat hun geld daar veilig staat. In het huidige stelsel kan een dergelijke bank run ook optreden, maar het effect op systeemniveau blijft meestal beperkt. De meest recente bank run in ons land was die op de relatief kleine DSB bank in oktober 2009, nadat deze bank slecht in het nieuws was gekomen. Er werd massaal geld opgenomen en/of overgeboekt naar rekeningen bij andere banken. DSB kwam in liquiditeitsnood, waarop de centrale bank besloot deze bank failliet te laten gaan. Er was geen merkbare uitstraling naar andere banken. Die zagen juist liquiditeit instromen vanuit DSB. De centrale bank kon zich met haar beleid volledig richten op de bank in problemen.

De kans dat de problemen van een individuele bank overslaan naar het hele systeem is niet groot. Uiteraard kunnen mensen besluiten hun girale geld om te zetten in contant geld, maar dit is omslachtig en onhandig. Zelfs tijdens het hoogtepunt, of beter gezegd dieptepunt, van de financiële crisis in 2008, toen ook in ons land verschillende banken in problemen dreigden te komen, is geen massale run op de geldautomaten van de banken op gang gekomen. Het overgrote deel van het geld bleef binnen het systeem en de autoriteiten konden zich focussen op de banken met acute problemen.

Wanneer mensen echter de mogelijkheid hebben om hun geld binnen enkele seconden met één klik op de knop over te boeken van hun gewone bankrekening naar een betaalrekening bij de centrale bank kan een bank run snel uit de hand lopen. Als een probleem optreedt bij een of meer banken of, wat ook mogelijk is, het algehele vertrouwensklimaat acuut verslechtert, kan dit effect al optreden. De liquiditeit verdwijnt dan uit het reguliere bankwezen naar de centrale bank en alle banken kunnen opeens een acuut liquiditeitsprobleem hebben. Dit gevaar signaleerde DNB al in 2018 in haar jaarverslag over 2017, waarin zij op pagina 81 concludeert dat de nadelen van CBDC de mogelijke voordelen vooralsnog lijken te overtreffen. De WRR signaleerde dit gevaar in 2019 in een rapport over de financiële sector ook, maar stelde dat dit gevaar er aan zal bijdragen de banken beter te disciplineren. Deze nogal laconieke houding laat zien dat de WRR zich indertijd blijkbaar niet realiseerde dat CBDC ertoe kan leiden dat banken zelfs geheel buiten hun eigen toedoen in acute liquiditeitsproblemen kunnen raken. Er zijn de laatste jaren veel maatregelen genomen om banken stabieler te maken en de maatschappelijke gevolgen van een eventueel bankfaillissement te beperken. Banken zijn in vergelijking met tien jaar geleden in het algemeen beter gekapitaliseerd, minder risicovol in hun activiteiten en veel beter voorzien van liquiditeit. Een slecht vormgegeven CBDC kan deze vooruitgang in één klap vrijwel geheel ongedaan maken. Centrale banken zijn zich gelukkig wel zeer bewust van dit gevaar.

Slechtere intermediatie

Als mensen besluiten om hun spaargeld voor een groter deel of zelfs helemaal aan te houden bij de centrale bank, betekent dit dat daardoor de hoeveelheid spaargeld bij de andere banken afneemt. Banken worden dan meer afhankelijk van marktfinanciering, zoals zakelijke deposito’s of kortetermijnleningen. Hun funding wordt minder stabiel en in normale omstandigheden waarschijnlijk ook duurder. Een mogelijk gevolg hiervan is een verminderde beschikbaarheid van bancair krediet, dat dan ook nog eens duurder kan uitvallen. En het maakt het voor banken moeilijker om te voldoen aan een belangrijke liquiditeitsratio: de zogeheten Net Stable Funding Ratio (NSFR, zie onder).

CBDC kan leiden tot problemen met liquiditeitsratio’s

Het toezicht op de bankensector legt van oudsher de nadruk op de kapitalisatie (solvabiliteit) van de banken. Het eigen vermogen is immers de buffer die banken aanhouden om eventuele verliezen te kunnen opvangen. Het solvabiliteitstoezicht is vanaf 1988 steeds meer internationaal geharmoniseerd. Tegelijkertijd heeft het tot 2010 geduurd voordat het liquiditeitstoezicht vergelijkbare aandacht heeft gekregen. Dat werd tot die tijd op nationaal niveau geregeld (Bonner en Hilbers, 2015). Pas in het toezichtregime BIS-3 uit december 2010 zijn voor het eerst internationaal geharmoniseerde liquiditeitsvereisten vastgelegd. Dit doet enigszins vreemd aan, omdat het liquiditeitsrisico het grootste risico is dat de meeste banken lopen. Als het vertrouwen in een bank beschadigd raakt en mensen hun (spaar)geld er weghalen, kan een bank al zijn omgevallen, lang voordat de verliezen het eigen vermogen hebben aangetast. Het liquiditeitsrisico is een direct gevolg van de looptijdtransformatie die banken verrichten en wordt door iedere bank gelopen (Boonstra & Van Goor, 2021). Bij de crisis van 2008 zijn banken en hun toezichthouders hardhandig herinnerd aan deze les, die wat bleek te zijn weggezakt. Het toezichtregime BIS-3 voerde twee nieuwe liquiditeitsindicatoren in, waar banken na verloop van tijd aan moesten voldoen. Het betreft de zogeheten Liquidity Coverage Ratio (LCR) en de Net Stable Funding Ratio (NSFR). Deze ratio’s en de gevolgen van hun invoering staan uitvoerig uitgelegd in Boonstra en De Cleen (2021).

Onder de LCR moeten banken genoeg liquiditeit aanhouden in de vorm van reserves bij de centrale bank of zogeheten High Quality Liquid Assets (HQLA) om gedurende dertig dagen een structurele uitstroom aan liquiditeit op te vangen. Banken moeten voortdurend aan de vereisten van de LCR voldoen. Die taak is al een stuk ingewikkelder geworden doordat girale betalingen steeds vaker real-time worden afgewikkeld, wat betekent dat de liquiditeitspositie de hele dag door moet worden beheerd. In het nog niet zo verre verleden, toen de onderlinge interbancaire betalingen eenmaal per dag werden gesaldeerd en verrekend, was het liquiditeitsbeloop veel meer voorspelbaar en daarmee eenvoudiger. Als naast de interbancaire verrekeningen ook nog eens een druk verkeer tussen de banken en de CBDC-rekeningen bij de centrale bank ontstaat, wordt het liquiditeitsbeheer van de banken nog ingewikkelder.

De NSFR heeft een iets ander karakter. Deze ratio probeert de looptijdtransformatie van de banken in te perken. De looptijdstransformatie is een belangrijke bancaire functie, maar banken kunnen daarin te ver gaan. Er zijn voorbeelden bekend van banken die langlopende (>10 jaar) leningen financierden met zeer korte financiering (Perotti & Sanchez, 2009). Op deze wijze konden zij, gebruikmakend van de helling van de yieldcurve, hun inkomen vergroten. Maar dergelijke banken zijn extreem kwetsbaar voor het liquiditeitsrisico, wat tijdens de financiële crisis in een enkel geval tot hun ondergang leidde. Banken moeten nu dus tegenover langlopende leningen financiering aanhouden in de vorm van zogeheten stabiele funding. Die bestaat naast eigen vermogen bijvoorbeeld uit langlopende obligaties en spaargeld. Als mensen (een deel van) hun spaargeld gaan aanhouden bij de centrale bank, worden banken meer afhankelijk van marktfinanciering. Die geldt in tegenstelling tot spaargeld in veel gevallen niet als stabiele funding. Met name spaarbanken zullen dan grotere moeite hebben om aan de NSFR-vereisten te voldoen. Het gevolg voor de reële economie kan zoals gezegd bestaan uit een verminderde beschikbaarheid van krediet, dat ook nog eens duurder is. Het zijn met name Europese spaarbanken die op dit gevaar hebben gewezen.

Een betalingssysteem is kostbaar. Het vergt een geautomatiseerd verwerkingssysteem waar iedereen toegang toe heeft. Dat systeem moet in staat zijn om zeer grote aantallen transacties te verwerken. Dit hebben wij eerder geschat op een capaciteit van minimaal circa 50.000 transacties per seconde. Maar het zou best eens meer kunnen zijn. De Chinese CBDC, de DCEP, heeft bijvoorbeeld naar verwachting een verwerkingscapaciteit van 300.000 transacties per seconde. Die transacties worden idealiter real-time afgewikkeld, het systeem moet 24 uur per dag beschikbaar zijn en transacties moeten 100 procent correct worden uitgevoerd. Uiteraard moet het systeem zijn beschermd tegen aanvallen door hackers en deze bescherming moet continu up-to-date zijn. Dit alles kost zelfs op het Nederlandse niveau al gauw ettelijke miljarden euro per jaar. Daar komt dan nog bij, dat de centrale bank net als de private banken stevig moet investeren in klanten- en compliance-afdelingen. Op Europese schaal zullen de te maken kosten alles bij elkaar genomen zeer omvangrijk zijn. Voor een deel zullen deze kosten wellicht kunnen worden betaald uit de geldscheppingswinst van de centrale bank. Maar waarschijnlijk zal dat niet genoeg zijn. De vraag die dan rijst, is hoe de centrale bank deze kosten kan dekken.

Zoals al gezegd in de inleiding, zullen de omvang en de ernst van de mogelijke nadelen van CBDC voor een groot deel afhangen van het precieze ontwerp ervan. In de meest recht-toe-recht-aan variant, te weten iedereen een zeer toegankelijke CBDC-rekening bij de centrale bank die wij in deze special als vertrekpunt hebben genomen, zullen al deze nadelen stevig naar voren komen. Een al te toegankelijke CBDC-rekening bij de centrale bank zal de bancaire intermediatie en de financiële stabiliteit fors aantasten, vereist een ingrijpende herpositionering van de centrale bank en leidt verder tot zeer forse kosten. De business case van deze versie van CBDC is dan ook ronduit zwak. Maar bovenstaande analyse van de nadelen biedt ook aanknopingspunten voor de oplossing. Als men CBDC zo weet vorm te geven dat de omvang en toegang ertoe indien nodig kunnen worden ingeperkt en dat de centrale bank de kosten en compliance-activiteiten grotendeels kan uitbesteden aan de private sector, kunnen veel van de nadelen van CBDC worden verminderd of zelfs voorkomen. Hier gaan wij in een volgende aflevering waarin we de precieze vormgeving van CBDC bespreken nader op in.

Bonner, C. en P. Hilbers (2015), Global liquidity regulation - Why did it take so long?, DNB Working Paper No. 455, Amsterdam.

Boonstra, W.W. en B. de Cleen (2021), Liquidity risk and its management: The LCR and NSFR, hoofdstuk 14 in Joosen, B., Lamandini, M. & T. Tröger (2021), Capital and liquidity requirements for European Banks; CRR/CRD IV, Oxford University Press, 2021 (te verschijnen)

Boonstra, W.W. en L. van Goor (2021), The Basics of Money and Banking. From ancient coins to credit and cryptos, VU University Press, Amsterdam.