Waarom de werkloosheid ondanks de coronacrisis amper opliep

Ondanks een forse krimp van de economie in 2020 door de coronacrisis staat de Nederlandse arbeidsmarkt er verrassend goed voor. De werkloosheid bedroeg in mei van dit jaar 3,3 procent en ligt daarmee nog maar 0,4 procentpunt boven het niveau voor de coronacrisis. Is er sprake van een Nederlands arbeidsmarktwonder of is dit het resultaat van omvangrijke overheidssteunpakketten? En moet de grote klap op de arbeidsmarkt nog komen? Deze vragen beantwoorden we in deze Special over de arbeidsmarkt tijdens en na de coronacrisis.

De vraag naar producten en diensten loopt tijdens een economische neergang terug, waarmee ook de vraag naar arbeid afneemt. Bedrijven zien zich daarom vaak gedwongen om mensen te ontslaan, waardoor de werkloosheid stijgt. Er is dan ook een duidelijk verband tussen de groei van de economie en de ontwikkeling van de werkloosheid van een land. Op basis van de krimp van de Nederlandse economie in 2020 van 3,8 procent en 0,8 procent in het eerste kwartaal van 2021 zou de werkloosheid volgens ons model momenteel rond de 5,7 procent moeten liggen (figuur 1). Dat is aanzienlijk hoger dan de daadwerkelijke werkloosheid van 3,3 procent in mei. Het verschil van 2,4 procentpunt tussen het verwachte en het daadwerkelijke werkloosheidspercentage betekent dat we op zoek moeten naar verklaringen voor hoe de economie 230.000 werklozen heeft weten te voorkomen (‘ontbrekende werklozen’).

Hoewel het lastig is om precies te achterhalen waarom de Nederlandse arbeidsmarkt zo mild heeft gereageerd op de coronacrisis, kunnen we hier op basis van de resultaten uit de analyses in deze studie wel een grove indicatie van geven (zie tabel 1). Op basis van de krimp van de economie door de coronacrisis hadden we 230.000 meer werklozen verwacht, of zelfs 287.000 als we rekening houden met het feit dat er minder sprake was van ‘labor hoarding’ dan in andere crises. Labor hoarding, vrij vertaald het hamsteren van arbeid, is het in dienst houden van personeel waarvoor tijdelijk geen werk is.

Uiteindelijk is de belangrijkste verklaring voor de milde oploop van de werkloosheid dat er minder uren zijn gewerkt per werknemer en zelfstandige. De NOW en TOZO hebben een belangrijke rol gespeeld om dat collectief te financieren. Tot slot is de arbeidsparticipatie wat sterker gedaald dan op basis van de diepte van de crisis kon worden verwacht. Dit heeft de werkloosheidsoploop ook beperkt gedempt.

Om tot deze cijfers te komen, hebben we de totale krimp van de economie in de coronacrisis toegerekend aan enerzijds de lagere inzet van arbeid, en anderzijds de lagere arbeidsproductiviteit (figuur 2).

Decompositie van de economische krimp

Zoals blijkt uit figuur 2, kan twee derde van de krimp (van gemiddeld 3,5 procent over de periode 2020Q1 tot en met 2021Q1) worden toegeschreven aan een lagere inzet van arbeid, gemeten als het totaal aantal gewerkte uren in Nederland. Een derde van deze krimp is het gevolg van een daling van de arbeidsproductiviteit, dat wil zeggen: uren waarin wél is gewerkt, maar waarin geen/minder toegevoegde waarde is gecreëerd.

We bespreken hieronder eerst de factoren die de arbeidsinzet bepalen, namelijk het aantal gewerkte uren (verklaring 1 voor de ‘ontbrekende werkloosheid’) en de lagere arbeidsparticipatie (verklaring 2). Daarna bespreken we de lagere arbeidsproductiviteit, die we in verband brengen met labor hoarding.

In plaats van werknemers te ontslaan, kunnen werkgevers ervoor kiezen om de pijn uit te smeren over alle medewerkers en hen allemaal iets minder uren laten werken (arbeidsduurverkorting). Hiermee kan ontslag worden voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld door werknemers te vragen om vakantie te nemen of geen overuren meer te betalen. Nog aantrekkelijker wordt het voor werkgevers om de arbeidsduur te verkorten, wanneer dit vanuit de overheid collectief wordt gefinancierd, zoals tijdens de coronacrisis via de Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW). Werkgevers zullen hier in de regel altijd voor kiezen in plaats van zelf te bekostigen, tenzij ze niet in aanmerking komen voor steun. In dat laatste geval bestaat de afweging voor de werkgever uit ofwel personeel vasthouden en dit uit eigen zak betalen (labor hoarding) ofwel personeel ontslaan. Op labor hoarding komen we later in dit rapport nog uitgebreider terug.

Bij zelfstandigen zorgt een daling van het aantal opdrachten automatisch voor een lager aantal gewerkte uren. Ook voor hen was er tijdens de coronacrisis overheidssteun om het verlies in inkomen deels op te vangen. Op de overheidssteun in relatie tot het lagere aantal gewerkte uren per werkende gaan we later in deze paragraaf uitgebreider in.

Arbeidsduurverkorting op grote schaal zien we duidelijk in de cijfers terug.[1] In figuur 3 is te zien dat de economische krimp door de coronacrisis vooral is toe te schrijven aan een forse daling van het aantal gewerkte uren per werknemer (lichtgroene balken) en per zelfstandige (grijze balken).

[1] De krimp van de totale arbeidsinzet kunnen we uitsplitsen in verschillende deelposten (zie figuur 3): 1) de ontwikkeling van de bevolking in de leeftijd 15 tot AOW-leeftijd; 2) het aandeel van deze groep dat kan en wil werken (participatiegraad); 3) de werkloosheid; 4) het aantal gewerkte uren per werkende. Bij het aantal gewerkte uren per werkende kunnen we nog een onderscheid maken tussen gewerkte uren door werknemers en door zelfstandigen.

Op het dieptepunt van de coronacrisis in het tweede kwartaal van 2020 daalde het aantal uren per werknemer licht, maar van zelfstandigen vrij fors (zie figuur 3). Ten opzichte van het vierde kwartaal van 2019, het laatste kwartaal vóór de coronacrisis, daalde het aantal gewerkte uren van werknemers vooral hard in de sectoren cultuur, recreatie, overige diensten en handel, vervoer en horeca (zie figuur 4). De teruggang bij zelfstandigen was opvallend genoeg vooral sterk in de sector verhuur en handel van onroerend goed en door zelfstandigen in het onderwijs en bij cultuur, recreatie, overige diensten (zie figuur 5). Omdat het aandeel zelfstandigen in de totale werkgelegenheid echter een stuk kleiner is dan van werknemers, is de bijdrage van de urendaling van zelfstandigen aan de economische krimp iets kleiner dan de bijdrage van de urendaling bij werknemers. Omgerekend verklaart het lager aantal gewerkte uren door werknemers 130.000 en het lager aantal gewerkte uren door zelfstandigen 112.000 ‘ontbrekende werklozen’ (zie tabel 1).

Het belang van steunpakketten

Zoals gezegd is arbeidsduurverkorting tijdens de coronacrisis voor een groot deel gefinancierd via steunpakketten, zoals de NOW en TOZO.[2] De NOW is een tegemoetkoming van de loonkosten voor werkgevers met een verwacht omzetverlies van 20 procent of meer. Door deze regeling hebben veel bedrijven de arbeidsduurverkorting van hun werknemers kunnen financieren.[3] Belangrijk is wel om op te merken dat de inzet van de NOW in feite een collectief gefinancierde vorm van labor hoarding is. Zonder NOW zouden veel bedrijven een veel scherpere keuze hebben moeten maken tussen het vasthouden van hun personeel (lees: labor hoarding), of het ontslaan daarvan. In het eerste geval zou de klap dan een scherpe daling van de productiviteit zijn geweest, die ten koste gaat van de winstgevendheid en buffers van bedrijven. In het tweede geval zou de werkloosheid veel harder zijn gestegen, met waarschijnlijk een negatief effect op de binnenlandse vraag via (nog) lagere consumptie van huishoudens. Je zou ook kunnen stellen dat werkgevers, zonder steun, zelf waarschijnlijk een deel van de kosten van het vasthouden van personeel voor hun rekening zouden hebben genomen. De enige reden waarom er nog steeds sprake is van enige mate van labor hoarding tijdens de coronacrisis is waarschijnlijk omdat deze bedrijven niet voldeden aan de criteria die gelden voor deelname aan steunregelingen, zoals de NOW.

[2] Het totale herstel- en steunpakket van de overheid dat van kracht was tijdens de coronacrisis omvat nog veel meer maatregelen, zoals uitstel van belastingen, Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK), Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19 (TOGS) en de Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL). Gemakshalve beperken we ons nu tot de twee grootste maatregelen aan de uitgavenkant: de NOW en TOZO.

[3] Voor hoeveel uur werk ondernemers de NOW-regeling hebben ingezet is niet bekend. De hoogte van de subsidie wordt gebaseerd op het verwachte omzetverlies van het bedrijf en is daarmee niet direct gekoppeld aan specifieke banen of gewerkte uren. Ook voor de TOZO is alleen informatie beschikbaar over het aantal bedrijven met een TOZO-regeling, maar niet hoeveel uren zelfstandigen vergoed krijgen vanuit de TOZO.

De TOZO is een uitkering voor zelfstandigen die hun inkomen door de coronacrisis onder een sociaal minimum zagen dalen. Tot en met september 2020 is 300.000 keer gebruikgemaakt van deze regeling (zie hier), ruwweg 20 procent van alle zelfstandigen in Nederland. De regeling heeft hen in elk geval een vangnet geboden om (een deel van) de omzetdaling op te vangen (wat zich uit in minder uren werk). Omdat de Belastingdienst ook het urencriterium[4] (van 1.225 uur per jaar) heeft versoepeld, hebben zelfstandigen waarschijnlijk een kleinere prikkel gehad om het aantal uren te overrapporteren en is de gemeten daling van het aantal uren per zelfstandigen zuiverder dan wanneer het urencriterium nog wel van kracht zou zijn geweest.

Overigens verwachten we dat het lagere aantal gewerkte uren de komende kwartalen weer zal worden goedgemaakt (zie figuur 3). De vraag naar arbeid zal de komende periode flink mee kunnen liften op het herstel van de economie. We verwachten momenteel 3,5 procent economische groei in 2021 en 3,7 procent in 2022. Daarmee zou de economie in het derde kwartaal van dit jaar weer even groot zijn als vóór de coronacrisis (zie voor meer informatie het meest recente Economisch Kwartaalbericht).

[4] Het urencriterium is een grens van 1.225 uur per jaar die een zelfstandige moet werken om bepaalde fiscale voordelen te kunnen verzilveren, zoals de zelfstandigenaftrek, de meewerkaftrek en de oudedagsreserve.

De participatiegraad is het aandeel van de beroepsgeschikte bevolking (15 jaar tot AOW-leeftijd) dat werkt of actief op zoek is naar werk (de beroepsbevolking). In figuur 3 is de bijdrage van de participatie aan de bbp-groei weergegeven met de lichtblauwe balkjes. Tijdens de coronacrisis kreeg de arbeidsparticipatie een flinke tik en liep terug van 81,3 procent in het eerste kwartaal van 2020 naar 80 procent in het tweede kwartaal (zie figuur 6). De beroepsbevolking telde in het tweede kwartaal van 2020 ruim 100.000 personen minder dan in het kwartaal ervoor, omdat deze mensen hun werk verloren en niet (langer) zochten naar werk. Denk aan flexwerkers in de catering of reisbranche, die hun kansen op nieuw werk heel laag inschatten. In het derde kwartaal van 2020 groeide de beroepsbevolking ook weer met iets minder dan 100.000 mensen. De coronamaatregelen zijn toen voor een korte periode grotendeels losgelaten. Veel van deze maatregelen werden in het najaar van 2020 weer van kracht, wat opnieuw resulteerde in minder werkgelegenheid in de getroffen sectoren. Maar in andere sectoren kwamen er banen bij. Toch ligt de participatie nog altijd iets onder het niveau van het vierde kwartaal van 2019, vóór de coronacrisis (figuur 6). De beroepsbevolking is ten opzichte van het pre-coronaniveau namelijk minder hard toegenomen (20.000 personen) dan de beroepsgeschikte bevolking (65.000 personen). Wel verwachten we dat de participatie in het vierde kwartaal van 2021 terug zal zijn op het pre-crisisniveau.

Wel is het belangrijk om deze daling van de arbeidsparticipatie wederom te spiegelen aan hoe de participatie zich normaliter in crisistijd ontwikkelt. Daarvoor gebruiken we een studie van de OECD (2011), waarin voor een set van landen is aangetoond dat naarmate een crisis heftiger en dieper is, de negatieve effecten op de arbeidsparticipatie ook forser en langduriger worden (zie figuur 7).

De OECD maakt onderscheid tussen een gematigde, ernstige of zeer ernstige economische neergang. In de definitie van de OECD is de coronacrisis een gematigde economische neergang en zullen de effecten op de participatie waarschijnlijk ook beperkt zijn (zie donkerblauwe lijn in figuur 7). De coronacrisis zorgde weliswaar voor een sterke krimp van het bbp in het tweede kwartaal van 2020 met 8,4 procent (k-o-k), maar deze verliezen werden in het derde kwartaal voor een groot deel alweer ingelopen (+7,5 procent). Bij een gematigde economische neergang is het negatieve effect op de arbeidsparticipatie één jaar na de crisis (t + 1) in de berekeningen van de OECD nihil. Omgerekend verklaart de lagere arbeidsparticipatie gedurende de coronacrisis ongeveer 45.000 ‘ontbrekende werklozen’ (zie tabel 1).

Onderliggende dynamiek: aantrekking en ontmoediging

Dat de omvang van de beroepsbevolking en daarmee de (bruto) arbeidsparticipatie tijdens de coronacrisis tamelijk abrupt is afgenomen om vervolgens weer hard te groeien, lijkt samen te hangen met de ingrijpende en vaak acute coronamaatregelen. In figuur 8 zijn de stromen op de arbeidsmarkt stilistisch weergegeven. Voor de omvang van de beroepsbevolking zijn vooral de stromen van en naar de niet-beroepsbevolking van belang.

Als verklaring achter die stromen wordt vaak gerefereerd aan twee tegenovergestelde effecten: het aantrekkingseffect (added worker effect) en het ontmoedigingseffect (discouraged worker effect). Het aantrekkingseffect houdt in dat mensen die vóór een economische schok niet actief waren op de arbeidsmarkt, nu werk gaan zoeken om het verlies aan huishoudinkomen te compenseren. Bijvoorbeeld omdat de partner zijn of haar baan heeft verloren. Het aantrekkingseffect heeft een positief effect op de arbeidsparticipatie en omvat in figuur 6 drie pijlen: 1) toetreders naar een baan, 2) toetreders naar zelfstandigheid en 3) onsuccesvolle toetreders.

Daar staat het ontmoedigingseffect tegenover (in figuur 8: ontmoedigde uittreders). Tijdens een economische crisis loopt de vraag naar arbeid terug, waardoor mensen moeilijker werk vinden. Na een bepaalde periode tevergeefs zoeken naar een baan - of opdrachten als zelfstandige - trekken mensen zich vaak terug van de arbeidsmarkt, waardoor de participatiegraad daalt. Ontmoediging zien we bijvoorbeeld terug bij scholieren en studenten die niet meer zoeken naar een bijbaan, afgestudeerden die een extra vervolgopleiding kiezen om hun entree op de arbeidsmarkt uit te stellen en bij ouderen die kiezen voor vervroegd pensioen.

Door het unieke karakter van de coronacrisis lijken zulke effecten vorig jaar in het tweede en derde kwartaal heel acuut te hebben gespeeld. Denk aan de plotse sluiting van grote delen van de horeca, cultuur- en recreatiesector en contactberoepen medio maart vorig jaar. Daardoor was er niet alleen plotseling veel baanverlies, maar ook een soort acute ontmoediging voor recente baanverliezers en voor baanzoekers. Wie zijn baan in bijvoorbeeld een café verloor, had op korte termijn immers geen zicht op werk in een ander café. En ook in de rest van de economie daalde het aantal vacatures hard. De eerder geconstateerde krimp van de beroepsbevolking met 100.000 personen in het tweede kwartaal van 2020 is dan ook onder meer toe te schrijven aan een daling van 65.000 personen in het aantal toetreders naar een baan (zie figuur 9).

Het baanverlies was verder vooral groot onder jongeren. Zij hebben vaak niet of nauwelijks WW-rechten, wonen waarschijnlijk vaker nog thuis en/of volgen nog een opleiding. Vermoedelijk staakten ze dan ook tijdelijk hun zoektocht naar werk, en verlieten ze de beroepsbevolking. Dat kan verklaren waarom er naast minder toetreders ook relatief veel uittreders waren. Van de krimp van de beroepsbevolking komt namelijk zo’n driekwart op het conto van 15-25-jarigen.

Een kwartaal later ging het aantrekkingseffect vermoedelijk weer sterk spelen, toen veel van de eerder gesloten sectoren weer (deels) open mochten. Dit zal een aanzuigende werking hebben gehad op de mensen die in het tweede kwartaal van 2020 niet (meer) actief waren op de arbeidsmarkt. Opvallend genoeg bestaat de stijging van de beroepsbevolking in het derde kwartaal voor slechts 38 procent uit 15-25-jarigen. Ook veel 45-plussers meldden zich, mogelijk doordat er binnen het huishouden een partner (bijvoorbeeld een zelfstandig ondernemer) was die het inkomen door de crisis zag teruglopen. Overigens was een groot deel van hen niet succesvol in de zoektocht naar werk, want in het derde kwartaal nam de daling van de beroepsbevolking af door een hogere instroom van onsuccesvolle toetreders.

In het vierde kwartaal gingen weliswaar opnieuw veel sectoren op slot, maar in tegenstelling tot het voorjaar van 2020 kwam er ook veel nieuwe werkgelegenheid bij. Onder meer door het grootschalige coronatesten bij de GGD’s. Onder 15-25-jarigen bleef de arbeidsparticipatie in de laatste drie maanden dan ook stijgen, ondanks de relatief strenge lockdown.

Het snelle herstel van de arbeidsmarkt wordt ook duidelijk zichtbaar (zie figuren 10 en 11) als we bijvoorbeeld kijken naar de aannamegraad (hire rate) en de ontslaggraad (separation rate).[5] De grafieken laten een heftige maar kortstondige reactie zien.

[5] De aannamegraad meet het aantal mensen dat werk vindt als percentage van het aantal inactieven, terwijl de ontslaggraad het aantal werkverliezers meet als percentage van het aantal werkenden.

Zoals eerder aangegeven houden werkgevers na een forse economische crisis vaak personeel aan, ook al is er niet direct werk meer voor iedereen. Dit wordt wel ‘labor hoarding’ genoemd, vrij vertaald het hamsteren van personeel.

Economen dragen labor hoarding vaak aan om te verklaren waarom de arbeidsproductiviteitsgroei een procyclisch in plaats van anticyclisch patroon kent. Een werkgever die door vraaguitval de productie ziet dalen, maar naar verhouding weinig mensen ontslaat, ziet de productiviteit binnen zijn bedrijf immers automatisch achteruit hollen (gemeten als toegevoegde waarde per uur). Het maakt labor hoarding ook een dure aangelegenheid. Toch kan het als ondernemer een rationele beslissing zijn wanneer je verwacht dat de vraaguitval van korte duur is. Door je personeel aan te houden, vermijd je niet alleen ontslagkosten, maar kun je de productie ook snel weer opschakelen zodra de vraag weer aantrekt. Mocht de vraaguitval echter langer duren dan verwacht, dan kan labor hoarding natuurlijk wel verkeerd uitpakken. Zeker wanneer de kosten ervan niet collectief (via overheidssteun bijvoorbeeld) maar volledig door de werkgever zelf moeten worden gedragen. Duurt een economische crisis langer dan gedacht, of is sprake van structurele veranderingen die het fundament onder een businessmodel van een onderneming wegslaan, dan zal een bedrijf dat veel personeel heeft vastgehouden veel harder in de kosten moeten snijden om te overleven dan een bedrijf dat hier wel direct op had geanticipeerd door flink af te slanken.

Labor hoarding doet zich vaker voor tijdens crises die vooraf worden gegaan door een periode van forse arbeidsmarktkrapte. Werkgevers willen immers niet direct afscheid nemen van personeel dat ze met veel pijn en moeite hebben weten aan te trekken. Dat zagen we bijvoorbeeld na de financiële crisis van 2008/2009, toen de werkloosheid in Nederland ook maar beperkt opliep (zie deze uitgebreide CPB-analyse). Uiteindelijk zorgde de Europese schuldencrisis en aanhoudende economische malaise ervoor dat personeel alsnog op straat moest worden gezet en liep de werkloosheid alsnog hard op (figuur 1).

Het is belangrijk om te realiseren dat labor hoarding zich vrijwel altijd voordoet tijdens periodes van economische neergang. De mate van labor hoarding is (over 2020Q1 tot en met 2021Q1) echter minder fors dan wat verwacht mag worden op basis van historische economische verbanden. Sterker, de gemiddelde krimp van de arbeidsproductiviteit met 1,2 procent is minder sterk dan wat verwacht had mogen worden (namelijk 2,1 procent krimp) op basis van de diepte van de crisis (figuur 12). Dat suggereert dus ook dat de mate van labor hoarding minder sterk is dan verwacht en dat biedt dus ook geen verklaring voor de beperkte stijging van de werkloosheid. Sterker nog, de lager dan verwachte labor hoarding van 57.000 personen moeten opgeteld worden bij de 230.000 ‘ontbrekende werklozen’. In totaal komen we daarom op 287.000 ‘ontbrekende werklozen’ uit, die volledig toe te schrijven zijn aan de reactie op de arbeidsmarkt (zie tabel 1).

De vraag is wat er de komende periode zal gebeuren wanneer de steunmaatregelen zijn afgebouwd. Zal de werkloosheid alsnog versneld oplopen? Of heeft de overheid door de inzet van de steunpakketten de reactie op de arbeidsmarkt goeddeels weten te dempen en kunnen we met frisse moed naar de toekomst kijken? Hoewel het onmogelijk is om dit op voorhand precies te weten, zullen we in deze paragraaf enkele scenario’s onder de loep nemen. Bijvoorbeeld wat er gebeurt als we alsnog met een faillissementsgolf te maken krijgen.

Bedrijfsdynamiek

Tijdens de coronacrisis is het aantal maandelijkse faillissementen tot minder dan 200 bedrijven per maand gedaald (zie figuur 13). Bij vorige economische crises lag dit aantal juist ruim boven de 1.000 bedrijven per maand. Het geringe aantal faillissementen hangt vrijwel zeker samen met de ruimhartige overheidssteun die ook is verlengd tot en met het derde kwartaal van 2021. Uit onze berekeningen blijkt dat tussen begin 2020 en mei 2021 bijna 5.300 faillissementen zijn voorkomen ten opzichte van wat verwacht had mogen worden op basis van economische relaties (zie figuur 13). Een toelichting op het model dat we hebben gebruikt om deze berekening te maken, is te vinden in de appendix.

Scenario: faillissementsgolf eind 2021

De vraag is uiteraard of de bedrijven die momenteel door overheidssteun overeind zijn gehouden alsnog zullen omvallen wanneer de steun stopt. Als we er bijvoorbeeld van uitgaan dat deze faillissementen vanaf het vierde kwartaal van 2021 alsnog worden ingelopen, dan zal de werkloosheid in 2023 ook gaan stijgen (figuur 14). Wel zit er een flinke vertraging (van zes tot zeven kwartalen) tussen de oploop van het aantal faillissementen en de stijging van de werkloosheid. Een deel van die vertraging ontstaat doordat tussen de faillissementsuitspraak van de rechter en het afwikkelen van het faillissement tot ontslag van werknemers behoorlijk wat tijd kan gaan zitten. Zo zal een curator een inschatting moeten maken van de activa van de onderneming om schuldeisers te betalen en lopen de contracten van werknemers in veel gevallen gewoon door. Een andere verklaring voor de trage reactie zou kunnen zijn dat er wat tijd overheen gaat voordat het faillissement van een bedrijf leidt tot ontslagen bij aanverwante toeleveranciers en dienstverleners.

Arbeidsmarktprognoses

Voorlopig gaan we in onze ramingen echter niet uit van een grote faillissementsgolf (zie figuur 15). Hierbij gaan we er overigens wel van uit dat de overheid geen nieuwe vergaande lockdownmaatregelen zal afkondigen tegen de achtergrond van het sterk oplopende aantal coronabesmettingen met de deltavariant. Wel verwachten we dat de werkloosheid licht zal oplopen en zal pieken op 4,2 procent in 2022. Het arbeidsaanbod zal in onze prognoses de komende kwartalen blijven stijgen, omdat de arbeidsparticipatie zich naar verwachting zal herstellen naar het niveau van voor de coronacrisis (zie ook hierboven). De werkgelegenheidsgroei zal in onze verwachting juist wat afvlakken, omdat ook het aantal faillissementen zal normaliseren.

Tot slot is een belangrijke vraag hoe het arbeidsmarktbeleid er de komende periode uit moet zien. Voor de verlenging van de steunpakketten zelf is uiteraard van belang of er op korte termijn nieuwe grootschalige lockdownmaatregelen komen vanwege de sterke stijging van het aantal besmettingen met de deltavariant van het coronavirus. We gaan voorlopig uit van alleen gerichte lokale maatregelen die betrekking hebben op specifieke segmenten van de economie, zoals nachtclubs en festivals. Ook nemen door een hogere vaccinatiegraad de risico’s af dat een nieuwe besmettingsgolf zorgt voor het vastlopen van de zorgsector, zoals duidelijk zichtbaar is in het lage aantal opnames op de intensive care en in het ziekenhuis. In ons basisscenario gaan we er dus voorlopig niet van uit dat het economische herstel in de wielen wordt gereden en de arbeidsmarkt een nieuwe schok te verduren krijgt. Daarmee houden we vast aan onze verwachting dat de overheid de steunpakketten na het derde kwartaal niet meer verlengt, met uitzondering dus van heel specifieke segmenten van de economie.

Discussie over structurele maatregelen

Het succes van de coronasteunmaatregelen in het voorkomen van een sterke stijging van het aantal faillissementen en werklozen zal ongetwijfeld leiden tot een stevige discussie of enkele van deze crisismaatregelen, zoals de NOW en TOZO, niet structureel moeten worden verankerd in het overheidsbeleid. De Sociaal-Economische Raad (SER) heeft in het recent gepubliceerde ontwerpadvies voorgesteld om een met publieke middelen gefinancierde compensatieregeling in het leven te roepen om de arbeidsduur met maximaal 20 procent te verkorten. De regeling gaat direct in en wordt achteraf getoetst op juist gebruik, gaat niet ten koste van WW-rechten, het loon wordt volledig doorbetaald en afspraken over scholing worden in overleg gemaakt en zijn dus niet verplicht. Zo’n maatregel lijkt ons in het licht van de nieuwe fase waar de arbeidsmarkt nu in gaat geen verstandige economische beleidskeuze. Buiten crisistijd is deze maatregel niet effectief (zie ook onze uitgebreide toelichting in dit rapport).

Verstoringen

Zo zorgt het te lang inzetten of structureel maken van dit soort maatregelen voor allerlei verstoringen op de arbeidsmarkt. Werktijdverkortingsmaatregelen kunnen ervoor zorgen dat bedrijven hun personeel te lang vasthouden in banen die niet levensvatbaar zijn, terwijl snelgroeiende productieve bedrijven intussen niet aan geschikt personeel kunnen komen (zie Cooper, Meyer en Schott, 2017; Giupponi en Landais, 2019). Deze verstoringen nemen toe naarmate een arbeidsmarkt krapper is en gezonde bedrijven moeite hebben om geschikt personeel te vinden. De Nederlandse arbeidsmarkt beweegt momenteel alweer naar dezelfde mate van krapte als voor de coronacrisis (zie figuur 16).

Een aanvullend probleem is dat een brede toepassing van werktijdverkorting leidt tot bevoordeling van activiteiten met sterk fluctuerende inkomsten. In plaats van dat deze bedrijven in goede tijden hogere marges realiseren om buffers op te bouwen voor tijden met minder opdrachten, vult de overheid de inkomsten in slechte tijden aan, zeker wanneer dit soort werktijdverkortingsregelingen structureel zijn. Dit leidt tot te lage prijzen van producten in deze sectoren en tot maatschappelijke kosten die niet worden ingeprijsd. Feitelijk loop je hiermee een risico op ‘privatizing the gains, socializing the losses’.

Volgende fase

Mocht het herstel van de arbeidsmarkt niet in de wielen worden gereden, dan zou de focus naar onze mening meer moeten verschuiven van het voorkomen van werkloosheid naar het bevorderen van een gezonde dynamiek op de arbeidsmarkt. In dat kader zou het volgende kabinet extra kunnen inzetten op scholing en het vergroten van arbeidsmobiliteit tussen sectoren. Actief arbeidsmarktbeleid kan ook helpen om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te begeleiden naar werk. Zie hier en hier een literatuuroverzicht van de effectiviteit van diverse maatregelen. Vanuit de Nederlandse context zijn redelijk positieve ervaringen opgedaan met Sectorplannen en mobiliteitsbonussen voor ouderen. Ook zou het goed zijn om veel duidelijker aan jongeren te communiceren welke studierichtingen en beroepen kansrijk zijn. De informatie is weliswaar beschikbaar via de website van Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB), maar niet heel prominent aanwezig op de websites van onderwijsinstellingen. Voor opleidingen met ronduit slechte arbeidsmarktperspectieven zou een numerus fixus een verbetering zijn.

Om de relatie tussen economische groei en werkloosheid in kaart te brengen, wordt vaak gebruik gemaakt van het werk van Arthur Okun uit 1962.[6] Er is kritiek van sommige economen dat deze relatie onstabiel zou zijn (zie bijvoorbeeld Meyer en Tasci, 2012; Cazes et al., 2011). Het IMF (2013) laat echter zien dat de relatie tussen economische output en werkloosheid in de meeste landen sterk en stabiel is. Wel is het belangrijk om dynamische elementen aan Okun’s Law toe te voegen (zie Gordon, 2010). Voor Nederland schatten we het volgende model:

[6] Okun, A. (1962). Potential GNP: its measurement and significance, Reprinted as Cowles Foundation Paper 190.

waarin U staat voor het werkloosheidspercentage (aantal werklozen als % van de beroepsbevolking), Y staat voor het bbp (in constante prijzen), DUM is een dummy voor de kwartalen 1994Q3, 1994Q4 en 1995Q1, U* is het natuurlijke werkloosheidsniveau, B is het aantal faillissementen per kwartaal (berekend als een gemiddelde over drie maanden). De index t staat voor kwartaal, n voor aantal vertragingen in kwartalen, ∆ is een kwartaal-op-kwartaal-mutatie, ∆ j/j is een jaar-op-jaar-mutatie en ε de foutterm. Data over werkloosheid en bbp zijn afkomstig van het CBS en de OECD. Data over het natuurlijke werkloosheidsniveau is afkomstige van de OECD: non-accelerating inflation rate of unemployment (NAIRU). Data van het aantal maandelijkse faillissementen (zonder eenmanszaken) zijn afkomstig van het CBS.

De schattingsresultaten in kolom (1) van tabel A.1 laten zien dat alle variabelen een significant effect hebben op de verandering van de werkloosheid en het verwachte teken laten zien. De autoregressieve term (α1) laat zien dat 47 procent van de werkloosheidsmutatie dit kwartaal doorsijpelt in het volgende kwartaal. De schattingsresultaten tonen aan dat een krimp van de economie de werkloosheid over vijf achtereenvolgende kwartalen laat oplopen. Het totaaleffect in combinatie met de autoregressieve term zorgt grofweg voor de volgende vuistregel: een krimp van de economie met 1 procent zorgt voor een hoger werkloosheidspercentage op langere termijn met 0,3 procentpunt. Het errorcorrectiemechanisme laat ook een significant negatief effect zien, wat betekent dat afwijkingen van de evenwichtswerkloosheid zes kwartalen later worden goedgemaakt. Dit proces verloopt in onze schattingen traag en het effect is ook een stuk kleiner dan het CPB eerder vond in deze studie. In de basisvergelijking hebben we het errorcorrectiemechanisme zes kwartalen vertraagd. Het aantal vertragingen heeft echter niet zoveel effect op significantie en omvang van de errorcorrectieterm α8. Deze blijft stabiel en significant op -0,04 en -0,05. Wel zorgen minder vertragingen van de errorcorrectieterm voor een hogere autoregressieve component (zie schattingen in kolom 2 van tabel A.1).

Faillissementen

Om te onderzoeken hoeveel faillissementen zijn voorkomen tijdens de crisis schatten we de volgende vergelijking:

Hierin staat B voor het gemiddelde aantal faillissementen per kwartaal, berekend als een gemiddelde over drie maanden, Y staat voor het bbp (in constante prijzen), NOI staat voor het netto operationeel inkomen en I voor de rente- en aflossingsverplichtingen. De ratio die betrekking heeft op coëfficiënt α3 staat ook wel bekend als de schulddekkingsratio (debt service ratio). In onze schatting gebruiken we de schulddekkingsratio voor de particuliere niet-financiële sector. Data is afkomstig van de Bank for International Settlements (BIS).∆j/j is een jaar-op-jaar-mutatie en ε de foutterm.

De onafhankelijke variabelen laten het verwachte teken zien en zijn statistisch significant. De effecten moeten als volgt worden geïnterpreteerd. Als de economische groei toeneemt met 1 procent (j-o-j-mutatie), dan daalt de mutatie van het aantal faillissementen (j-o-j) met 4,9 procentpunt. Als de schulddekkingsratio daalt met 1 procent, leidt dat vijf kwartalen later tot een stijging van de groei van het aantal faillissementen met bijna 1 procentpunt. Het idee achter de schulddekkingsratio is dat hoe lager deze ratio is voor de private sector, des te kleiner het benodigde inkomen om de rente- en aflossingsverplichtingen te kunnen voldoen. Een bedrijf kan dit even volhouden door financiële buffers in te zetten, maar als de financiële situatie van bedrijven niet verbetert, is een faillissement onafwendbaar.

Om het aantal faillissementen te bepalen dat onder normale omstandigheden zou zijn opgetreden tijdens de coronacrisis lossen we de vergelijking in Tabel A.1, kolom 3 en vergelijking in Tabel A.2 integraal op in een systeem. De uitkomsten voor faillissementen gebruiken we vervolgens weer voor ons scenario om door te rekenen wat er met de werkloosheid gebeurt wanneer we eind 2021 alsnog met een faillissementsgolf te maken krijgen en alle bedrijven die met behulp van steun een faillissement hebben weten voorkomen alsnog het onderspit delven.