Nut en noodzaak van (publieke) kennisinvesteringen

De kennisinvesteringen zijn in Nederland lager dan in veel andere (Europese) landen en blijven al lange tijd achter bij internationale doelstellingen. Dat is een gemiste kans voor de Nederlandse economie, want investeringen in bijvoorbeeld research & development (R&D) en onderwijs zijn een belangrijke bron van productiviteitsgroei en daarmee economische groei. In eerdere analyses hebben we al laten zien dat hogere R&D-uitgaven van de private sector zichzelf meer dan terugverdienen. Ook hebben we eerder laten zien dat het zelfs mogelijk is de structuur van de economie te veranderen via hogere R&D-investeringen.

Voor een intensivering van de R&D-investeringen is een samenleving niet alleen afhankelijk van investeringen door het bedrijfsleven. De overheid kan ook zelf direct R&D financieren, via universiteiten en publieke kennisinstellingen (zoals TNO). Deze invalshoek bleef in voornoemde studies enigszins onderbelicht en een recente oproep van de Kenniscoalitie heeft ons geïnspireerd tot een nadere analyse naar de economische effecten van een grootschalig en langdurig investeringspakket in publieke R&D.

Een omvangrijke stroming in de economische literatuur kijkt naar de oorsprong van arbeidsproductiviteitsgroei. Daarin staat meestal de zogenoemde totale factorproductiviteit (TFP) centraal. Dit is de meest pure vorm van productiviteitsgroei die overblijft nadat de economische groei is geschoond voor werkgelegenheidsgroei en de groei van de hoeveelheid kapitaal per eenheid arbeid (kapitaalverdieping). TFP kan daarmee worden beschouwd als een technologiemaatstaf in de meest brede zin van het woord, omdat zij meet hoe productief arbeid en kapitaal zijn in het genereren van toegevoegde waarde (figuur 1).

Hoewel de belangrijkste factoren achter TFP-groei in sommige economische modellen worden genegeerd, blijkt uit veel empirische studies dat TFP-groei geen geschenk is uit de hemel (zie figuur 2). Het is afhankelijk van bijvoorbeeld de ontwikkeling van menselijk kapitaal, ondernemerschap, openheid van een economie, arbeidsparticipatie (extra inzet van arbeid is gemiddeld minder productief), de conjunctuur, en publieke en private R&D-uitgaven in binnen- en buitenland (zie hier een overzicht).

Theoretische relatie tussen TFP en kennisinvesteringen

Een euro extra investering in kennis zorgt voor een veelvoud aan toegevoegde waarde voor een economie. Dit komt omdat kennis twee unieke eigenschappen heeft (Romer, 1990). Ten eerste is kennis niet-rivaliserend. Dit betekent dat het gebruik van kennis door een persoon of bedrijf anderen niet belemmert om diezelfde kennis ook te gebruiken. Het tegenovergestelde hiervan is een rivaliserend goed. Als iemand een pak vaatwastabletten koopt in de supermarkt, kan iemand anders datzelfde pak niet meer aanschaffen. Een nieuwe technologie waarmee producten kwalitatief kunnen worden verbeterd, processen efficiënter kunnen worden ingeregeld of kosten kunnen worden gereduceerd, kan zonder belemmeringen worden gebruikt door andere partijen in een economie. Wel zorgt nieuwe kennisontwikkeling in zowel het binnen- als buitenland ervoor dat bestaande technologieën verouderen en in onbruik raken. Er zit daarom een relatief hoge afschrijvingsvoet op de kennisvoorraad van een land (zie Griliches, 2000).

Een tweede belangrijke reden waarom kennis zo belangrijk is voor de welvaart van een land is dat zij, op enige termijn, niet-exclusief is. Dit betekent dat kennis zich gemakkelijk verspreidt. Kennis kan wel worden beschermd met een patent, maar voor een deel is verspreiding ervan na verloop van tijd onvermijdelijk, omdat kennis ook in de hoofden van mensen zit. Als een R&D-medewerker vertrekt naar de concurrent of een andere kennisinstelling neemt hij de kennis mee en kan hij deze gratis en voor niks toepassen bij zijn nieuwe werkgever. Daarmee verspreidt kennis zich als een olievlek in een economie en levert elke euro die wordt geïnvesteerd aan kennisontwikkeling door een bedrijf, universiteit of kennisinstelling een veelvoud op aan toegevoegde waarde voor de samenleving (Lucking, Bloom en Van Reenen (2018), Bloom, Schankerman en Van Reenen (2013) en Erken en Groenewegen, 2019). Overigens is het niet zo dat bedrijven kennis zomaar kunnen toepassen die niet door hen zelf is ontwikkeld. Bedrijven moeten namelijk wel zelf beschikken over een voldoende onderzoeksbasis om kennis te kunnen absorberen (Cohen en Levinthal, 1989). In die absorptiecapaciteit zit vaak het probleem voor opkomende markten en ontwikkelingslanden. Door het ontbreken van een bepaald basisniveau aan kennis en vaak kwalitatief gebrekkig onderwijs draaien veel sectoren nog steeds op verouderde technologie. Zo werden in India tot begin jaren zeventig nog stoomlocomotieven gemaakt, terwijl in Japan al een decennium lang Shinkansen hogesnelheidstreinen reden.

Empirische relatie tussen TFP en publieke kennisinvesteringen

De relatie tussen TFP-groei en publieke kennisinvesteringen is empirisch lastig te meten, doordat het relatief lang duurt voordat publieke investeringen zich vertalen in productiviteitsgroei. Het betreft vaak fundamenteel onderzoek dat in een volgend stadium (vaak ook via privaat onderzoek) wordt toegepast en gevaloriseerd, waarmee het rendement oplevert voor een economie. Er is dan ook geen overduidelijke wetenschappelijke consensus over de effectiviteit van publieke R&D-investeringen. Het tekstkader hieronder vat de belangrijkste resultaten uit de literatuur samen. Hoewel enkele onderzoeken (vooral panel-studies) geen significante of zelfs negatieve effecten vinden, vinden de meeste studies wel positieve effecten, waaronder voor Nederland.

In lijn met die resultaten laat ons eigen model voor de TFP-groei in Nederland omvangrijke positieve effecten zien van publieke R&D-uitgaven. Ons zogeheten endogene groeimodel hebben we uitgebreid eerder gedocumenteerd en gebruiken we in het vervolg van deze studie voor het analyseren van de effecten van het investeringspakket.

De Nederlandse (publieke) R&D-uitgaven in perspectief

Via de zogenoemde Lissabon-doelstelling en daaropvolgende andere EU-initiatieven hebben alle EU-landen zich tot doel gesteld de totale nationale uitgaven aan R&D te verhogen tot 3 procent van het bbp. In 2020 was dit in Nederland 2,2 procent en ons land is daarmee een middenmoter. Voor de publieke R&D-uitgaven is het beeld iets beter (zie figuur 3), maar de achterstand op koplopers Denemarken, Noorwegen en Duitsland is fors: 0,7 procent tegen 1,0 procent. Genoeg ruimte voor verbetering dus.

Het basispad

Ook in een situatie zonder extra investeringsimpuls is er sprake van economische groei. In dit basispad gaan we ervan uit dat de publieke R&D-uitgaven meegroeien met de omvang van de economie, waardoor de uitgaven als percentage van het bbp op 0,75 blijven hangen tot en met 2040. De private R&D-uitgaven stabiliseren gedurende die periode op 1,4 procent bbp. Samen met veronderstellingen over de ontwikkeling van werkgelegenheid, kapitaal en de andere determinanten van TFP resulteert dat in een bbp-groei van 1,0-1,5 procent tot 2030 en iets onder de 1 procent daarna (zie figuur 4).[1]

[1] Deze analyse is voor de toekomst op basis van potentiële groei. Conjuncturele factoren zorgen er hoogstwaarschijnlijk voor dat het beeld er tot en met 2040 veel grilliger uitziet. Dit blijft in deze analyse buiten beschouwing.

De afnemende groei na 2030 komt vooral door de daling van de bijdrage van de werkgelegenheidsgroei. Door de vergrijzing van de beroepsbevolking gaan de komende decennia veel werkenden met pensioen, terwijl er minder jonge werknemers voor terugkomen (ontgroening). De toenemende arbeidsparticipatie onder ouderen compenseert deze demografische ontwikkelingen nog enigszins, mede door de koppeling van de AOW-gerechtigde leeftijd aan de levensverwachting. Daar staat tegenover dat de deeltijdfactor (het aantal gewerkte uren per werkende) juist licht afneemt, in lijn met de afgelopen decennia.

De factor kapitaal en TFP dragen tot en met 2040 positief bij aan de groei. Laatstgenoemde neemt vooral toe doordat de R&D-uitgaven meegroeien met het bbp. Dit is geen beleidsarm basispad, aangezien deze koppeling geen automatisme is. Het vergt dus alsnog actief beleid van de overheid om op dit pad uit te komen. Toch is dit op basis van het verleden een realistische aanname. Dit impliceert ook dat de economische groei al eerder onder de 1 procent zakt wanneer de overheid deze koppeling niet aanhoudt of zelfs bezuinigt op kennisinvesteringen.

Samenstelling investeringspakket

Het investeringspakket dat we hieronder analyseren, is geïnspireerd door het recente pleidooi van de Kenniscoalitie. Het is een ambitieus, maar realistisch pakket waarmee Nederland zich opwerkt naar een subtop-positie binnen Europa (0,94 procent bbp aan publieke R&D), ongeveer gelijk met Finland in figuur 3. Die relatieve positieverbetering is echter onzeker, aangezien veel landen de laatste jaren hun ambities naar boven hebben bijgesteld.

Het pakket bevat een intensivering van de investeringen in R&D bij universiteiten en kennisinstellingen. Om deze goed te laten landen in de economie, is het echter belangrijk dat ook de private sector haar steentje bijdraagt. Deze bijdrage wordt wel door de overheid gefaciliteerd en financieel gestimuleerd via bijvoorbeeld fiscale instrumenten en subsidies. De verhoging van de private R&D-uitgaven is, in euro’s, gelijk aan die van de publieke R&D-uitgaven, met enige vertraging.

Om de productiviteit permanent te verbeteren via hogere R&D-uitgaven, zijn permanente investeringen nodig. Kennis veroudert immers, waardoor deze voortdurend moet worden aangevuld met nieuwe. Zo niet, dan zakt de productiviteit uiteindelijk weer terug naar het niveau zonder investeringspakket. We hebben al eerder betoogd dat het Nationaal Groeifonds daarom te kortdurend en te klein is om de productiviteit langdurig en substantieel te verhogen.

Derhalve gaan we hier uit van permanent hogere R&D-uitgaven, waarbij de investeringen geleidelijk oplopen tot en met 2030 en daarna gelijke tred houden met het bbp. Omdat de effecten van de investeringen met een vertraging zichtbaar worden in de productiviteit, laten we de economische effecten tot 2040 zien.

Tabel 1 vat het investeringspakket samen. De extra publieke R&D-uitgaven zijn in 2025 1,5 miljard euro meer in nominale termen ten opzichte van het niveau van de uitgaven in 2020 van 6 miljard euro. Dit loopt op tot 4,4 miljard euro extra in 2030 en 8,6 miljard euro in 2040 (linkerdeel tabel). Voor de private R&D is de stijging nog groter. Een groot deel van deze stijgingen zitten echter al in ons basispad. Wanneer we schonen voor de groei in ons basispad, loopt de extra impuls voor publieke R&D geleidelijk op naar 0,9 miljard euro in 2025, 2,2 miljard euro in 2030 en 2,9 miljard euro in 2040 (rechterdeel tabel). De private R&D-impuls is iets kleiner dan de impuls aan de private kant. Deze gecorrigeerde cijfers zijn het uitgangspunt voor de berekening van de economische effecten van het pakket.

Impact impuls op R&D-intensiteit

Het investeringspakket verhoogt de R&D-intensiteit van zowel de publieke als de private sector (zie figuur 5). Deze komt voor het publieke deel uit op 0,94 procent bbp en voor het private deel op 1,61 procent bbp. Door dit forse investeringspakket gaan we ervan uit dat de sectorstructuur van de Nederland zich ook licht aanpast en het aandeel van R&D-intensieve sectoren in de totale economie stijgt (zie Erken, Van Es en Van Harn, 2021). Dit zorgt voor een extra impuls aan de private R&D-uitgaven van 0,16 procent van het bbp.

De totale R&D-uitgaven komen uit op 2,7 procent bbp (zie figuur 5). Dit ligt nog steeds onder de Lissabon-doelstelling van 3,0 procent, maar het huidige gat van 0,8 procentpunt is wel grotendeels gedicht. Een snellere inhaalslag dan dit is op basis van ervaringen in andere landen vrijwel zeker onhaalbaar. De publieke R&D-uitgaven stegen daar nooit meer dan gemiddeld 2 tot 3 procent per jaar na de aankondiging van ambitieuze investeringspakketten. Dit is ook niet verwonderlijk. Het opzetten of uitbreiden van nieuwe kennisinstituten of universiteiten en het vinden van voldoende geschikte arbeidskrachten vergen immers tijd. Ook moet rekening worden gehouden met de kennisextensieve sectorstructuur van de Nederlandse economie, die het gevolg is van comparatieve voordelen van ons land. Zo is het logisch dat Nederland een grote logistieke- en handelssector heeft, vanwege de gunstige geografische ligging binnen Europa. Die sectoren zijn relatief kennisextensief.

Economische effecten van het investeringspakket

Onze modeluitkomsten laten zien dat het investeringspakket zich dubbel en dwars terugverdient. Als we ervan uitgaan dat de extra impuls van publieke en private R&D ten opzichte van het basispad volledig via de overheid werd bekostigd, dan zou het totale pakket (inclusief Groeifonds en Europese middelen uit de Recovery and Resilience Facility (RRF)) 34 miljard kosten. Onze berekeningen laten zien dat zo’n pakket ervoor zorgt dat de jaarlijkse economische groei het komende decennium gemiddeld genomen 0,5 procentpunt hoger uitkomt (2 procent per jaar) dan in het basispad (1,5 procent per jaar). Uiteindelijk is de Nederlandse economie op lange termijn qua omvang ongeveer 85 miljard groter dan zonder het investeringspakket (basispad). Uitgaande van een constante en stabiele private en publieke R&D-intensiteit na 2030 (zie figuur 5) komt het reële bbp per inwoner in 2040 4.800 euro hoger uit, een bijna 10 procent hoger reëel welvaartsniveau per Nederlander (zie figuur 6). In nominale termen gaat het per Nederland om een bedrag van 7.800 euro in 2040.

Tijdelijk of permanent?

Permanent hogere kennisinvesteringen, dus continuering na 2030, leiden overigens niet tot permanent hogere economische groei. De oranje lijn in figuur 6 loopt na verloop van tijd evenwijdig aan de blauwe lijn (basispad). Dit komt doordat de afschrijvingen op de hoeveelheid R&D-kapitaal vanwege de extra investeringen toenemen over de tijd, totdat een nieuw evenwicht ontstaat waarbij de extra afschrijvingen even groot zijn als de extra investeringen zelf. De hoeveelheid R&D-kapitaal ligt dan op een hoger niveau dan in het basispad, maar groeit even hard. Dit geldt ook voor het bbp-niveau (per hoofd), en daarmee de economische welvaart. Deze belanden in dit scenario permanent op een hoger niveau dan in het basispad.

De groene lijn in figuur 6 laat echter zien wat er gebeurt als het investeringspakket tot 2030 loopt en daarna geleidelijk aan wordt afgebouwd (zoals het Nationaal Groeifonds momenteel is opgezet). De economische groei komt in dit scenario na afloop van het pakket onder de groei in het basispad terecht, waardoor het niveau van het bbp per hoofd stagneert en op lange termijn zelfs geleidelijk terugkeert naar het oude groeipad. Alle extra tijdelijke investeringen zijn op enig moment immers volledig afgeschreven, zodat er geen productiviteitseffect meer van uitgaat. Er is in dat geval geen sprake van een permanent hoger bbp per hoofd.

Onze berekeningen laten zien dat de Nederlandse economie het groeitempo van begin deze eeuw weer kan evenaren met een investeringspakket in publieke en private kennis. Het tempo van de jaren daarvoor is niet haalbaar, omdat de factor arbeid in die periode sterk bijdroeg aan de groei (zie figuur 6). Dit onderstreept direct het belang van een ambitieus investeringspakket: met de steeds meer voelbare negatieve impact van de vergrijzing en ontgroening de komende jaren wordt een hogere productiviteitsgroei onze grootste bron van toekomstige economische groei.

Ook zorgt een permanent investeringspakket niet alleen voor de economische welvaart, maar kan het onder de juiste voorwaarden ook de brede welvaart verbeteren. Dit vereist wel dat de investeringen toegespitst zijn op de grote toekomstige uitdagingen, zoals klimaatverandering, de energietransitie en de vergrijzing of ingrijpen op woongenot, gezondheid of andere onderdelen van brede welvaart. Op die manier slaan we meer vliegen in één klap.

Het is van belang dat de politiek nu al actie onderneemt en niet wacht tot de groei daadwerkelijk stagneert. Het duurt namelijk enige tijd voordat we de vruchten van zo’n investeringspakket volledig kunnen plukken. In onze berekeningen worden de maximale welvaartseffecten pas in 2033 bereikt. Het gezegde ‘de kost gaat voor de baat uit’ is immers in hoge mate van toepassing op kennisinvesteringen.