Herstelkabinet heeft hoge ambities, maar begint aarzelend

VVD, D66, CDA en ChristenUnie hebben gisteren het langverwachte coalitieakkoord gepresenteerd. De lange duur van de formatie en de grote uitdagingen waar Nederland voor staat, leidden vooraf tot hoge verwachtingen. Lost het akkoord de gedane beloftes in?

De coalitie pakt sommige uitdagingen voortvarend aan, terwijl zij op andere thema's de hete aardappel doorschuift naar een volgend kabinet, of concrete plannen in het geheel achterwege laat. Ook is het maar de vraag of al het beoogde beleid voldoende tegemoetkomt aan de opgaven waar Nederland op korte termijn voor staat. Zo ontbreekt een plan om te komen tot een breed gedragen visie op hoe Nederland kan leren 'leven’ met het coronavirus, in verschillende scenario's. In de tekst hieronder geven wij per thema een korte appreciatie van de plannen die voorliggen.

Bij de publicatie van de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV) afgelopen oktober bleek dat Nederland extra maatregelen nodig heeft om de klimaat- en energiedoelen van 2030 te kunnen halen. De overheid lijkt deze handschoen eindelijk op te pakken, mede onder druk van de Europese Unie.

Meer visie, maar komt er ook meer regie?

In het coalitieakkoord staat dat Nederland de broeikasgasreductiedoelstelling voor 2030 opschroeft naar 55 procent, waarmee het nieuwe kabinet deze in overeenstemming brengt met de Europese doelstelling. Daarnaast wil de overheid in de beleidsontwikkeling voor de zekerheid inzetten op 60 procent reductie. Op deze manier is de kans groter dat het gestelde doel daadwerkelijk wordt behaald, ook wanneer bepaalde zaken tegenzitten. Deze omslag van sturen op het niet nét behalen van het doel, naar het inbouwen van meer zekerheid, was een advies van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de meest recente KEV dat het kabinet dus overneemt. Daarnaast beschrijft het voor het eerst een reductiepad voor de jaren ná 2030. Dit is belangrijk om uiteindelijk uit te kunnen komen op een klimaatneutrale samenleving. Ook is besloten om een aparte minister aan te stellen voor Klimaat en Energie. Hopelijk komt daarmee ook meer regie vanuit Den Haag op dit thema.

Klimaat- en energiefonds versnelt de energietransitie maar de turbo gaat pas na 2026 aan

Het kabinet trekt 35 miljard euro uit voor een Klimaat- en Transitiefonds. Deze flinke zak met geld komt bovenop het SDE++ budget. Een groot gedeelte van het fonds investeert het kabinet in het energiesysteem van morgen. Zo reserveert het 5 miljard euro voor plannen om twee nieuwe kerncentrales te bouwen; 15 miljard euro gaat naar de opschaling van de productie van hoogwaardige hernieuwbare energiedragers, zoals schone waterstof en geavanceerde biobrandstoffen. Alhoewel het kabinet met 35 miljard euro fors kan investeren, wordt het overgrote deel van de middelen pas na 2026 uitgegeven. Pas onder het volgende kabinet komt de vaart er dus echt in. Om de congestieproblematiek op het elektriciteitsnet op te lossen, is echter meer nodig dan alleen geld. Nieuw is dat de SDE++ regeling ook toegankelijk wordt voor de overzeese gebieden van het koninkrijk.

Nog steeds aarzelend van het aardgas af

Nederland is voor zijn energiebehoefte grotendeels afhankelijk van aardgas. In de afgelopen vijf jaar is Nederland van netto aardgasexporteur veranderd in een netto-importeur, onder meer door de sterk verminderde winning van aardgas in Groningen. Die import blijft de komende jaren nodig, zo staat in het coalitieakkoord. Dat maakt ons kwetsbaar, zoals te zien is met de huidige hoge gasprijzen. Om leveringszekerheid in de toekomst te garanderen, komen er verplichte vullingspercentages voor de aardgasvoorraden. Er zijn echter nauwelijks concrete plannen om van het aardgas af te komen. Wel komt er een verplichte bijmenging van 20 procent voor groen gas in het gasnet, al is onduidelijk wanneer. Ook moeten de twee nieuwe kerncentrales ons minder afhankelijk maken van de import van aardgas. Maar ook hier is onduidelijk wanneer deze operationeel kunnen zijn. Al met al gaan we aarzelend van het aardgas af.

De coalitie haalt de doelstellingen uit de stikstofwet naar voren. Dit betekent dat de stikstofuitstoot in 2030 landelijk met 50 procent moet zijn verlaagd (in plaats van in 2035). Keerzijde is dat het kabinet de moeilijke keuzes - wie welke inspanning moet leveren - naar de komende jaren verschuift.

Het kabinet kiest voor een evenredige bijdrage van sectoren aan het verlagen van de stikstofuitstoot. In het coalitieakkoord staat een gebiedsgerichte aanpak centraal om te bepalen waar welke vorm van land- en tuinbouw mogelijk is. Onderdeel van de aanpak is het creëren van een nieuwe vorm van ‘landschapsgrond’, als tussenvorm tussen natuur- en landbouwgrond. Ook introduceert het kabinet een Grondbank. Deze moet bijdragen aan de herverkaveling van bedrijven en natuur.

Een Nationaal Programma Landelijk Gebied pakt de uitdagingen in de landbouw en natuur aan met een transitiefonds waarin tot 2035 cumulatief 25 miljard euro beschikbaar komt (waarvan 20 miljard euro tot 2030). De eerste uitgaven staan in 2023 gepland.

Een krachtige regie-organisatie en een ecologische autoriteit zullen op basis van ecologische analyses vaststellen wat nodig is om per gebied de opgaven ten aanzien van natuurherstel, klimaat en water te halen. Deze vormen de basis voor de transitie, die verder nog vorm moet krijgen via onder meer extensivering, omschakeling, innovatie, legalisering en verplaatsing en ook via opkoop. De plannen leiden onvermijdelijk tot krimp van de veestapel.

Ook wil de coalitie onderzoeken op welke wijze een bijdrage van de consument aan de verduurzaming van de landbouw kan worden vormgegeven. Om bewuste keuzes te stimuleren, krijgt in Nederland geproduceerd voedsel een herkomstetiket.

Het regeerakkoord bevat een flink aantal maatregelen voor de woningmarkt om de groep die nu tussen wal en schip valt te helpen. Het laat echter de fiscale subsidiëring van eigenwoningbezit buiten schot. Het kabinet versterkt de rol van corporaties weer; hierdoor gaan huishoudens met een laag inkomen een lagere huur betalen. De nieuwe coalitie ontkoppelt de huurtoeslag van de hoogte van de huur. Ook zet zij in op meer nieuwbouw. Hoe het pakket per saldo uitpakt, valt nog niet te zeggen.

De rol van particuliere verhuurders wordt aanmerkelijk kleiner, ten gunste van die van woningcorporaties. Het kabinet schaft de verhuurdersheffing af en ook krijgen corporaties meer mogelijkheden om woningen te bouwen in het middensegment. Particuliere verhuurders gaan in box 3 belasting betalen op basis van het werkelijke rendement, gaan ook een (aanvankelijk forfaitaire) belasting betalen over de waardestijging van vastgoed en gaan meer overdrachtsbelasting betalen. In het middensegment komt een vorm van huurprijsregulering en gemeenten krijgen extra mogelijkheden om verhuur van woningen te reguleren.

Naar verwachting daalt hierdoor het aanbod van huurwoningen door commerciële verhuurders. Daar staat echter een groter aanbod van huurwoningen door corporaties tegenover. Dit leidt naar verwachting tot lagere huren, maar vergroot gelijktijdig de vraag naar woningen. Hoe dit beleid uitpakt voor huishoudens die op een huurwoning zijn aangewezen, hangt dan ook af van het aantal extra corporatiewoningen dat wordt gebouwd. Een risico is dat de problematiek van de sociale huursector – lange wachtlijsten – ook het middensegment gaat kenmerken.

Het kabinet hervormt de huurtoeslag, zodat de hoogte niet langer afhankelijk is van de werkelijke huur maar alleen nog van het inkomen. Ook de maximale huurgrens schaft het hierbij af, zodat huishoudens met een laag inkomen de toeslag ook in een duurdere woning ontvangen. Dit maakt het minder aantrekkelijk om in een dure huurwoning te wonen, omdat dit niet langer tot een hogere huurtoeslag leidt, en neemt daardoor een prijsopdrijvende prikkel weg. Het laten vervallen van de maximale huurgrens verkleint bovendien de ongelijkheid.

Op de koopmarkt schaft het nieuwe kabinet de jubelton af, maar de hypotheekrenteaftrek blijft behouden en ook het eigenwoningforfait gaat niet omhoog. De intentie van de coalitie om starters met een regeling zoals de premiekoopregeling financieel te ondersteunen, vergroot de prikkel voor hen om de stap naar een koopwoning te zetten mogelijk nog verder. Per saldo vergroot in plaats van verkleint dit de subsidiëring van eigenwoningbezit, waardoor prijsopdrijvende verstoringen op de woningmarkt juist kunnen toenemen.

Een cruciale voorwaarde om vraag en aanbod weer in balans te krijgen, is dat er snel meer aanbod komt. Het nieuwe kabinet heeft hiervoor stevige ambities, maar is weinig concreet over het beleid dat voor deze extra woningen moet zorgen. Door de grote tekorten aan mankracht en materialen in de bouw, en het gebrek aan plancapaciteit, is het maar de vraag of het op korte termijn lukt om de woningbouwproductie sterk te vergroten. Te meer omdat het eisen van een groter aandeel van nieuwbouwwoningen in het betaalbare segment - waar minder geld valt te verdienen - ten koste gaat van het rendement van bouwprojecten. Bovendien verandert er voorlopig niets aan prikkels voor lagere overheden om woningbouw wel of niet toe te staan.

Hiertegenover staat dat het nieuwe kabinet in de periode 2023–2025 2,9 miljard uittrekt voor de infrastructuur rond nieuwbouwwijken. Daarnaast gaat een nieuwe minister van Wonen de beschikbaarheid van bouwlocaties meer coördineren, en hierover prestatieafspraken maken met lagere overheden. Vermoedelijk pakt dit gunstig uit voor de nieuwbouwproductie.

De afgelopen jaren is er een waaier aan rapporten over de Nederlandse arbeidsmarkt verschenen. En hoewel de urgentie lange tijd breed is gevoeld, hebben opeenvolgende kabinetten de afgelopen jaren slechts beperkte stappen gezet op dit dossier. Ook dit keer lijken de ambitie en het tempo om de arbeidsmarkt te hervormen niet hoog te liggen.

Vast versus flex

Een belangrijk kenmerk van de Nederlandse arbeidsmarkt is de groeiende tweedeling tussen werknemers in vaste dienst enerzijds en flexwerkers en zzp’ers anderzijds. Hoewel er onder Rutte-III kleine stappen zijn gezet in de goede richting, bleek met name het zelfstandigendossier weerbarstig. Hier zien we nu een (kleine) versnelling. De zelfstandigenaftrek blijft bestaan, maar wordt sneller afgebouwd dan nu het geval is. Verder bevestigt het kabinet de al eerder aangekondigde maatregelen voor zzp’ers: er komt een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zzp’ers en een webmodule waarmee opdrachtgevers kunnen nagaan of de aard van de werkzaamheden een zzp-opdracht toestaan. Voor wat betreft oproep-, uitzend- en tijdelijke arbeidscontracten verwijst het coalitieakkoord naar het SER MLT-advies over de arbeidsmarkt, zonder concrete maatregelen of prioriteiten te noemen.

Minimumloon

Zoals we op basis van de verkiezingsprogramma’s van de coalitiepartners hadden verwacht, verhoogt het kabinet stapsgewijs het wettelijk minimumloon (WML). Uit een CPB literatuurstudie blijkt dat negatieve werkgelegenheidseffecten van een verhoging van het WML kleiner zijn dan eerder gedacht. Het coalitieakkoord belooft een stapsgewijze verhoging van 7,5 procent, maar niet op korte termijn. Uit de financiële bijlage van het coalitieakkoord maken wij op dat de eerste stap pas in 2024 wordt gezet. Dit is wellicht ingegeven door het feit dat lonen juist in sectoren die veel last hebben van de coronapandemie vaak op of rond het minimum liggen; denk aan horeca, (delen van) de detailhandel en de sector cultuur, sport en horeca.

Een andere verklaring is dat er ook nog een andere (en hopelijk snellere) maatregel is aangekondigd: het vaststellen van het minimumloon op uurbasis in plaats van op maandbasis. Dat maakt controle eenvoudiger, voelt eerlijker, en leidt tot een loonsverhoging voor personen met een lange werkweek. Als deze stap in één keer wordt gezet, dan betekent dit voor mensen met een 38-urige of 40-urige werkweek een loonsverhoging van respectievelijk 5,5 of 11,1 procent. Maar in sectoren waar nu een 36-urige werkweek de norm is, blijft het loon gelijk.

Van-werk-naar-werk

De coalitiepartijen willen een betere begeleiding van werk naar werk. Hoe precies moet nog volgen. De deeltijd-WW structureel maken is geen goed idee en kan dan juist contraproductief werken. In crisistijd is dit een goed instrument, maar op lange termijn kan het bedrijven die onvoldoende levensvatbaar zijn te lang in stand houden. Dit rijdt een goede allocatie van kapitaal en (schaarse) arbeid in de wielen. Veel hangt daarom af van de precieze invulling door sociale partners.

Kinderopvang

De vergoeding van de kosten van kinderopvang gaat ‘in stappen’ omhoog naar 95 procent (dit is nu maximaal 96 procent voor de allerlaagste inkomens). Kijken we naar de financiële bijlage, dan lijkt het alsof het kabinet pas vanaf 2025 ook écht grote stappen zet – dat is alweer het einde van de regeerperiode van Rutte-IV.

Deze maatregel is bovendien denivellerend, want vooral de hogere inkomens profiteren hiervan. Een meer gerichte en daarmee ook minder kostbare maatregel zou zijn om de hoogte van de toeslag (of de eigen bijdrage) te baseren op het inkomen van de minstverdienende partner, in plaats van het huishoudinkomen.

Positief is dat de kinderopvangtoeslag in zijn huidige vorm verdwijnt en rechtstreeks wordt betaald aan kinderopvanginstellingen. Dat scheelt ouders een hoop administratieve rompslomp en het risico op terugbetalingen. En het is onderdeel van een hervorming van belastingen en toeslagen, al is daarbij de vraag wat de doorlooptijd van een dergelijke herziening gaat zijn.

De coalitie zet voorzichtig stappen naar een toekomstbestendig belastingstelsel. Zo is er een duidelijke verschuiving van belasting op arbeid (3 miljard euro lastenverlichting) naar vermogen en kapitaal, milieuvervuiling en ongezond gedrag. De omvang van deze verschuiving is echter beperkt.

Een gemiste kans in het coalitieakkoord is dat een grondige herziening van het belasting- en toeslagenstelsel ontbreekt. Het akkoord bevat kleine verbeteringen, zoals een vereenvoudiging van de kinderopvang- en huurtoeslag. Het geheel schrappen van het toeslagenstelsel, wat in verschillende verkiezingsprogramma stond, wordt in deze kabinetsperiode niet waargemaakt.

Doordat een grote herziening ontbreekt, treedt het kabinet onvoldoende op tegen de relatief hoge vermogensongelijkheid in Nederland. Ook blijft de belastingdruk op arbeid voor (lage) middeninkomens te hoog, waardoor het voor parttimers financieel onaantrekkelijk blijft om de werkweek uit te breiden. Dit terwijl dat juist broodnodig is gezien de huidige en toekomstige arbeidsschaarste in bijvoorbeeld zorg en onderwijs.

De coalitie zet fors in op het versterken van het Nederlandse bedrijfsleven, maar heeft veel maatregelen nog onvoldoende uitgewerkt.

Het kabinet wil het Nederlandse vestigingsklimaat verbeteren door stimulering van onderwijs (zie verderop in dit rapport) en de aanpak van tekorten aan technisch personeel. Tegen de achtergrond van verstoorde internationale waardeketens door de coronapandemie en strategische onafhankelijkheid wil het kabinet sterker inzetten op de productie van cruciale halffabricaten en producten in Europa. Deze beleidsrichting sluit naadloos aan bij de recent aangekondigde European Chips Act om de productie van halfgeleiders in Europa op te schalen.

De coalitie zet ambitieuze stappen om de kenniseconomie te stimuleren. Zo richt zij het door Rutte III opgerichte Groeifonds van 20 miljard euro volledig op onderzoek & ontwikkeling (o&o), kennisontwikkeling en innovatie. De infrastructuurpijler wordt overgeheveld naar een apart mobiliteitsfonds. Feitelijk betekent deze herinrichting van het Groeifonds een intensivering op het gebied van o&o en innovatie met 6,7 miljard, wat tegen de achtergrond van een sterk teruglopende productiviteitsgroei in Nederland valt toe te juichen (zie Nederland investeert structureel minder in R&D dan andere kenniseconomieën en dat kost groei).

Ook richt het kabinet een wetenschapsfonds op waarmee 5 miljard over tien jaar is gemoeid. Dit fonds richt zich op het stimuleren van achtergebleven investeringen in publiek onderzoek en het versterken van de onderzoeksinfrastructuur. Ook deze keuzes van het kabinet juichen we toe: publieke en private investeringen zijn beide nodig en complementair om te zorgen voor positieve economische effecten. Bovendien kan dit beleid helpen om andere maatschappelijke ambities op het gebied van bijvoorbeeld de energietransitie en klimaat te versnellen.

De coalitie trekt geen structureel geld uit voor de stimulering van o&o en innovatie. Dit laat zich lastig rijmen met de uitgesproken ambitie om de Lissabondoelstelling te halen (3 procent van ons bbp in R&D investeren). Bovendien is het niet mogelijk om met een tijdelijke impuls het verdienvermogen structureel te versterken (zie ook Nut en noodzaak van (publieke) kennisinvesteringen).

De coalitie stelt zich ten doel de kwaliteit van de gezondheidszorg en het onderwijs te verbeteren. Dit is verstandig, omdat dit zowel de brede welvaart verhoogt als het toekomstige verdienvermogen van de Nederlandse economie versterkt. Per saldo trekt het kabinet voor onderwijs fors meer geld uit, maar niet voor de zorg.

Kansengelijkheid centraal

Het doel van de plannen voor het onderwijs is vooral het vergroten van de kansengelijkheid. Zo komt er meer geld beschikbaar voor scholen met veel leerlingen met een taal- en/of leerachterstand, inclusief onderwijs en speciaal onderwijs. Ook komt er geld vrij om de werkdruk van leraren te verminderen.

In het hoger onderwijs schaft het kabinet het sociale leenstelsel af en voert het opnieuw de studiebeurs in. Deze maatregel werkt per saldo denivellerend, omdat studenten met draagkrachtige ouders deze beurs ook krijgen, terwijl in het sociale leenstelsel ouders met minder draagkracht werden gecompenseerd. Ook is het toekomstige inkomen van studenten in de meeste gevallen relatief hoog, waardoor er per saldo een overdracht van lage naar hoge inkomens plaatsvindt. Er zijn bovendien geen aanwijzingen dat het leenstelsel de toegankelijkheid van het onderwijs heeft verslechterd.

Verbeteren gezondheidszorg is een grote uitdaging

De coalitie investeert in het pandemiebestendig maken van de gezondheidszorg. Dat is een verstandig voornemen, maar of de opgenomen bedragen (300 miljoen euro structureel) voldoende zijn, is maar de vraag. Verder valt op dat de coalitie forse besparingen denkt te kunnen behalen zonder gevolgen voor de kwaliteit van zorg. Zo leiden maatregelen voor passende zorg, een integraal zorgakkoord en ouderen langer thuis laten wonen gezamenlijk tot structureel bijna 4 miljard euro lagere zorguitgaven. Het risico is dat dergelijke besparingen onhaalbaar blijken, doordat toch niet de gewenste kwaliteit kan worden geleverd. Dat slaat een groot gat in toekomstige begrotingen. Overigens blijven de zorguitgaven ook na deze maatregelen oplopen. De groei wordt dus gedempt, maar verdwijnt niet.

De maatregelen in het coalitieakkoord kosten de schatkist per saldo geld. Tegenover structureel bijna 19 miljard euro extra uitgaven staan slechts 6 miljard euro bezuinigingen. Aan de inkomstenkant verandert op totaalniveau niet veel. Daardoor resteert een structureel hoger begrotingstekort van 13 miljard euro, ongeveer 1,5 procent van het bbp. Gedurende de kabinetsperiode zijn de effecten op de begroting nog groter vanwege diverse tijdelijke gelden voor bijvoorbeeld klimaatbeleid. De overheidsschuld komt daardoor in 2025 boven de 60 procent van het bbp uit (zie figuur 1).

In de huidige economische omstandigheden zijn de financiële risico's hiervan beperkt en met de huidige lage rente is het zelfs verstandig om extra te investeren in het verdienvermogen van de Nederlandse economie. Dit verandert echter wanneer de reële rente onverhoeds oploopt. Tegelijkertijd blijft er minder ruimte over om te kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen, zoals een pandemie of hoge inflatie. De coronapandemie heeft aangetoond hoe belangrijk het is genoeg financiële slagkracht te hebben om de economie te ondersteunen wanneer dat nodig is. De coalitie onderschat mogelijk ook de kosten die nodig zijn om structureel met corona te leren leven, waardoor er een reële kans is op financiële tegenvallers.

Bij de gekozen begrotingsregels valt op dat de coalitie een ‘meevallerformule’ introduceert. Dit houdt in dat bij forse financiële meevallers een deel daarvan gaat naar lastenverlichting. Het risico is dat dit procyclisch werkt: als het de economie al voor de wind gaat, leidt dit mogelijk slechts tot een hogere inflatie en oververhitting van de economie. Als de coalitie dan toch (grote) overschotten wil voorkomen, is het beter om de financiële meevallers niet in lastenverlichting te steken, maar in investeringen die het toekomstige verdienvermogen van de economie verbeteren.

De coalitie streeft naar “een duurzaam welvarend land voor de huidige en toekomstige generaties, waarin alle inwoners naar vermogen mee kunnen doen”. Een veelbelovend perspectief, maar de uitwerking bevat vooral een aaneenschakeling van losse ideeën: van het tegengaan van klimaatverandering en de aanpak van de stikstofcrisis tot het veiliger maken van wijken en het investeren in een goed vestigingsklimaat voor bedrijven. Weliswaar raken veel van deze ideeën aan de belangrijke uitdagingen van deze tijd en aan brede welvaart in het algemeen, maar het is onduidelijk hoe de ideeën in samenhang bijdragen aan het verwezenlijken van het eerdergenoemde doel. Hoe haken de ideeën op elkaar in? Welke ideeën zijn complementair en waar schuren ze juist? Waar leidt meer van het één tot juist minder van iets anders? En wat zijn de consequenties voor mensen en bedrijven? Een samenhangende richting met scherpe en duidelijke keuzes ontbreekt.

Co-auteurs: Sanne de Boer, Hugo Erken, Stefan Groot, Sjoerd Hardeman en Harry Smit