Miljoenennota: duurzaamheid geen prioriteit

Het was een bijzondere Prinsjesdag dit jaar. Niet alleen omdat het ‘sober’ was, maar ook omdat het nooit eerder zo laat in het jaar zo heet is geweest. Het is pas de zesde keer sinds 1901 dat de temperatuur in september tot boven de 30 graden oploopt. In de Miljoenennota constateert het kabinet dat de urgentie van de klimaatopgave door corona niet is afgenomen.

Volgens het kabinet is het nog onduidelijk hoe de coronacrisis doorwerkt op het klimaat en energiebeleid. Toch zien we tekenen dat er het afgelopen half jaar juist een vertraging is opgetreden, zo schreven we in mei van dit jaar in een position paper, op verzoek van de Commissie Economische Zaken van de Tweede Kamer. Wij hebben met early warning-indicatoren vooral negatieve effecten gezien: de financierbaarheid van de energietransitie kwam onder druk te staan, het slechtere investeringsklimaat bij bedrijven en huishoudens zal duurzame investeringen raken en projecten moesten met tijdelijke en toekomstige toeleveringsproblemen kampen. In figuur 1 is een overzicht te zien van de thema’s en onze bijbehorende verwachting. Zijn de vandaag gepubliceerde plannen en budgetten voldoende om de klimaat- en energietransitieplannen op koers te houden?

Los van de voorgestelde CO2-heffing blijft het redelijk stil rondom de energietransitie en het klimaat in de Miljoenennota. Het Nationale Groeifonds heeft de potentie om energietransitie-gerelateerde investeringen te doen, maar specifiek groene eisen worden niet gesteld. Het extra budget om CO2 te reduceren is bovendien een wettelijk must om aan de Urgenda-uitspraak te voldoen. Een groen herstelplan, zoals vooraf door velen gevraagd, is deze Miljoenennota niet.

In het kader van de vergroening van het belastingstelsel kondigde het kabinet de CO2-heffing aan. Hiermee houdt de overheid vast aan de CO2-heffing zoals afgesproken in het Klimaatakkoord, door op 1 januari 2021 een CO2-heffing voor de 235 meest vervuilende bedrijven (284 installaties) in de industrie, energie en afvalverbrandingssector in te voeren. De CO2-heffing wordt niet op de hele uitstoot van een bedrijf berekend, maar alleen op de uitstoot boven een Europese benchmark voor de sector. Over deze “teveel uitgestoten” hoeveelheid CO2 wordt belasting betaald. Deze CO2-heffing lijkt bovenop het al bestaande EU-ETS emissiehandelssysteem te komen dat al geldt voor de industrie en energiesector. Er worden echter tot 2030 dispensatierechten gegeven aan de 235 meest vervuilende ondernemingen; dit volgens een complexe formule die de activiteit ofwel productie van een bedrijf in een bepaald jaar, de Europese sectorbenchmark voor dit bedrijf en ook een reductiefactor meeneemt. Deze reductiefactor is 1,2 in 2021 – dat betekent dat een bedrijf dat 20 procent meer uitstoot dan de benchmark genoeg dispensatierechten krijgt om feitelijk geen CO2-belasting te betalen. De reductiefactor wordt lineair van 120 naar 68,9 procent in 2030 afgebouwd. Volgens het ministerie van EZK betekent dit dat de meeste bedrijven tot 2024 geen CO2-belasting gaan betalen – de budgettaire gevolgen zijn 0 (zie tabel 1). De CO2-prijs begint bij 30 euro per ton CO2 in 2021 en zal tot 125 euro in 2030 oplopen. Dat betekent dat de prijs voor de meeste bedrijven in 2025 bij rond 72,2 euro per ton CO2 gaat liggen.

Het is een goed teken dat het kabinet vasthoudt aan invoering van de heffing, maar we verwachten niet dat een heffing die feitelijk geen lastenverzwaring oplevert de komende jaren effectief is. Zo’n CO2-heffing kan toekomstige duurzame investeringen belemmeren en daarmee tot lock-in-effecten leiden juist in een tijd waarin groene investeringen nodig zijn. Lock-in-effecten kunnen ontstaan als investeringen in niet-duurzame oplossingen investeringen in duurzame technologieën op lange termijn belemmeren. Het kabinet lijkt tijd te willen kopen: de industrie aan het idee van een CO2-heffing te laten wennen, terwijl in Brussel plannen worden gemaakt voor een EU-brede CO2-heffing in de toekomst. Zo'n EU-brede heffing zou ook de voorkeur van de Nederlandse industrie hebben, omdat het - sowieso in combinatie met een border carbon adjustment mechanism - het gevaar van een koolstof-weglekeffect beperkt doordat producten van buiten met een hogere CO2-uitstoot additioneel worden belast.

Onze voorkeur zou een effectieve en efficiënte CO2-heffing zijn: een CO2-heffing die voldoende hoog is om een prikkel tot verduurzaming te geven is effectief. Een heffing die op zoveel mogelijk sectoren van toepassing is, is efficiënt omdat ze garandeert dat er zo min mogelijk verstoring van de economie is en dat elke vervuiler dezelfde prijs voor CO2 betaalt (zie dit artikel over CO2-beprijzing). Een wereldwijde CO2-heffing zou optimaal zijn, maar dat is politiek niet mogelijk. Een nationale heffing in een wereld waar andere landen geen heffing hebben, zou tot weglekeffecten kunnen leiden – bedrijven verplaatsen hun productie naar landen zonder heffing, wat negatieve economische gevolgen kan hebben. Een slimme terugsluis, zoals in dit artikel bediscussieerd, zou negatieve effecten die de industrie en werkgeversorganisaties vrezen kunnen beperken.

Al voor Prinsjesdag is het Nationaal Groeifonds aangekondigd dat zich op behoud van het Nederlandse verdienvermogen in de toekomst richt. Dit groeifonds heeft een volume van 20 miljard euro voor de komende vijf jaar. Het steunt publieke projecten boven de 30 miljoen euro en richt zich op de lange termijn; de komende 20-30 jaar. De onderwerpen zijn kennisontwikkeling, R&D en innovatie, en infrastructuur – voor elk onderwerp zal altijd een derde van de middelen beschikbaar worden gesteld (tabel 2). Een onafhankelijke commissie beoordeelt de investeringsvoorstellen, op afstand van het kabinet. Het kabinet streeft ernaar om begin volgend jaar voorstellen te doen voor enkele projecten met een totale beschikbare ruimte van 1 miljard euro. Mogelijkheden zijn energie-gerelateerde infrastructuur, bijvoorbeeld voor waterstof of carbon capture and storage (CCS), of kennisontwikkeling en R&D rondom nieuwe emissievrije brandstoffen of energie-opslagmogelijkheden. Of de middelen naar energietransitie-gerelateerde doelen gaan is zeer onzeker. Het voorstel voor het groeifonds heeft geen specifieke groene voorwaarden voor de investeringen.

Verdere onderwerpen die qua duurzaamheid en verduurzaming aan bod komen, zijn circulaire economie, maatregelen met betrekking op het Urgenda-vonnis en het naar voren halen van investeringen van Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken.

Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie

Het ministerie van I&W stelt 40 miljoen euro beschikbaar voor het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2021-2024. Dit gaat naar stimulering van sociale en productinnovaties, stimulering kennisontwikkeling, opschaling van (bijna-)marktrijpe technieken en is voor uitvoeringskosten.

Het Urgenda-vonnis drukt een stempel

Voor de Urgenda-maatregelen wordt 236 miljoen euro uitgetrokken. Daarmee worden verduurzaming van VVE’s gefaciliteerd, verduurzaming van maatschappelijk vastgoed en het aansluiten van koopwoningen op warmtenetten financieel gestimuleerd. Er zijn naar aanleiding van het Urgenda-vonnis nog drie additionele circulaire maatregelen, waaronder 1 miljoen voor de communicatie over de maatregel retourpremie op koel- en vrieskasten en 7,5 miljoen voor de uitvoering van circulaire maatregelen in de grond-, weg- en waterbouw (GWW).

Naar voren halen van investeringen

Ook wordt 1,5 miljard euro aan investeringen van Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken versneld. Deze investeringen zullen ook verduurzaming van het Rijksvastgoed bevatten. Dit is goed nieuws – juist nu moet de overheid als launching customer voor verduurzaming en circulariteit van vastgoed optreden. Het is de vraag hoe substantieel deze projecten zijn.

Vliegen wordt duurder

Er komt een vliegbelasting waardoor de ticketprijzen duurder worden in 2021. Onduidelijk is met welk bedrag vliegen duurder wordt, maar het zorgt voor 80 miljoen euro aan inkomsten in 2021.

De groene duw in de rug komt, maar niet vanuit Nederland. De Europese Commissie heeft plannen gepresenteerd om de Europese emissiereductiedoelen voor 2030 aan te scherpen. Als de Europese doelstelling naar 55 procent emissiereductie over tien jaar gaat, moet de Nederlandse overheid additionele maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat Nederland deze nieuwe doelstelling haalt.

De EU geeft niet alleen doelstellingen, maar heeft ook oog op de middelen om er te komen: het EU herstelfonds heeft een omvang van 750 miljard euro. Een derde van deze middelen moet naar groene investeringen gaan. Het kabinet dient in het voorjaar van 2021 een herstelplan in bij de Europese Commissie om middelen te mobiliseren.

Groen herstel is met deze Miljoenennota niet te verwachten. De CO2-heffing is een positief signaal, maar het kabinet zelf verwacht geen inkomsten uit de taks in de komende vier jaar, wat betekent dat de belasting waarschijnlijk weinig effectief gaat zijn. Het Nationaal Groeifonds heeft geen duidelijk groen karakter. Groen herstel zal nog wel mogelijk zijn, maar de prikkel daarvoor zal van Europa komen en niet van het Nederlandse kabinet.

Naar de overzichtspagina van Prinsjesdag 2020