Scenario 4: Meer samenwerking, maar minder Europa: ‘Twee snelheden’

Na de negatieve uitkomst van het Brexit-referendum, een sterke verkiezingszege van de Italiaanse Vijfsterrenbeweging in de tweede helft van 2017 en een krachtige opkomst van de communisten in Portugal en Griekenland is sprake van een scheiding der geesten. De lidstaten besluiten de EU op te splitsen, maar werken wel samen om de schadelijke gevolgen hiervan te minimaliseren. De EU splitst zich dus op, maar krijgt een nieuw leven als een unie met twee snelheden: aan de ene kant een kernunie[1] met de euro en verdergaande economische en politieke integratie en aan de andere kant een meer vrijblijvende periferie met als gemeenschappelijke noemer alleen nog de Interne Markt. In deze buitenste schil is meer ruimte om in te stappen (en uit te stappen), maar zijn er ook minder rechten.

Na een in veel opzichten dramatisch verlopen 2016 besluiten de lidstaten van de EU tot een eenmalige intensieve herijking van de samenwerking. Spijtoptanten in de eurozone krijgen een eenmalig aanbod om de euro gecontroleerd te verlaten. Zij voeren weer een eigen valuta in terwijl de ECB er met gerichte interventies voor zorgt dat de nieuwe munten zich rustig settelen op de financiële markten, om vervolgens geleidelijk te depreciëren. De meeste nieuwe munten krijgen een losse koppeling aan de euro via een wisselkoersmechanisme, maar er is geen smalle bandbreedte. Frankrijk kiest er na een nipt verlies van Marine Le Pen bij de presidentsverkiezingen uiteindelijk toch voor om de koppeling met Duitsland overeind te houden en blijft in de eurozone, de kernunie. Bepaalde Zuid-Europese lidstaten (Italië, Portugal, Griekenland) stappen daarentegen vrijwillig uit de euro en voeren weer een eigen valuta in. Deze munten depreciëren uiteindelijk substantieel ten opzichte van de euro, maar dankzij interventies door de ECB gebeurt dit wel gecontroleerd. De kerneuro zelf deprecieert in eerste instantie ook ten opzichte van andere internationale valuta. Zeker als de verliezen van afgeschreven verplichtingen uit de nieuwe periferielanden worden genomen, zoals de Target2-balansen. Dit alles ondersteunt de economische groei van de periferielanden, na een periode van economische onrust en hoge volatiliteit. Dit helpt hun budgettaire consolidatie. Ook komt in deze landen een einde aan de deflatie, via hogere importprijzen.

De overgebleven kerneuro wordt na verloop van tijd relatief sterk, wat de concurrentiepositie van de lidstaten van de kernunie serieus beschadigt. Dit dreigt te leiden tot een serieuze groeivertraging met deflatoire tendensen, dit laatste ook omdat de invoerprijzen scherp dalen. In reactie hierop zetten de overheden van met name de landen met grote overschotten op de lopende rekening een expansief begrotingsbeleid in. Dit gebeurt naast het al zeer ruime monetaire beleid, terwijl de Europese Investeringsbank (EIB) een groot aanvullend investeringsprogramma in gang zet. De lopende overschotten van Duitsland en Nederland lopen hierdoor terug, maar de kernlanden als groep behouden extern evenwicht (evenwicht op de lopende rekening van de betalingsbalans). De ECB stopt met het beleid van kwantitatieve verruiming, maar zij verkoopt de opgekochte effecten niet terug aan de markt om al te grote schokken te voorkomen. De beleidsrente blijft laag, de marktrentes worden weer (gematigd) positief en de yieldcurve krijgt een meer positieve helling.

De splitsing der geesten beperkt zich niet tot de economische samenwerking. Ook op andere gebieden zijn er landen die de samenwerking intensiveren, waar niet iedereen aan meedoet. De Baltische staten, Scandinavië, Finland, Polen (dat de euro snel invoert), Frankrijk, Duitsland, België en Nederland kiezen voor een intensivering van de militaire samenwerking. Schengen blijft bestaan, maar krimpt wel. Frankrijk, België en Zuid-Europese landen stappen eruit; Nederland, Oostenrijk, Polen, Duitsland, Ierland en Finland blijven erin. Denemarken en Zweden treden na verloop van tijd toe tot de euro, maar niet tot Schengen. Schengen krijgt een intensievere, op Europees niveau georganiseerde bewaking van de buitengrenzen, met name voor personen uit de nieuwe periferie.

De nieuwe euro (kerneuro) blijft grosso modo stabiel ten opzichte van de dollar en apprecieert ten opzichte van de andere Europese munten, maar minder dan het mark/guldenblok in het scenario ‘uiteenvallen’. De economische groei dreigt hierdoor te vertragen, vooral door de inzakkende export. De inflatie daalt vanwege lagere invoerprijzen. Pensioenfondsen in de kernunie lijden stevige verliezen op hun buitenlandse activa in de uittredende landen en op hun obligatieportefeuille. Hier staat zoals gezegd tegenover dat het begrotingsbeleid wordt verruimd, wat de negatieve effecten voor de economische groei ten dele mitigeert. Per saldo vallen de uiteindelijke vermogensverliezen mee. Als keerzijde nemen de publieke schulden toe. Dankzij de oplopende rentes treedt ondanks de vermogensverliezen per saldo toch enig herstel op in de dekkingsgraden van de Nederlandse pensioenfondsen.

Het begrotingsbeleid in de kernlanden wordt gecentraliseerd en intensief gecoördineerd. De kernlanden willen hun sociale stelsels en systemen en levensstandaard op peil houden, maar doordat ze relatief snel vergrijzen staat de trendmatige groei onder druk. Daarom voeren zij een actief immigratiebeleid, waarbij mensen van buiten de kernlanden in beginsel alleen met een werkvergunning al of niet tijdelijk in de kernlanden terecht kunnen.

Binnen de kernlanden wordt actief gestreefd om door te groeien naar een optimaal valutagebied. Dit betekent dat binnen hun grenzen wel een vrij verkeer van arbeid is, dat het begrotingsbeleid zoals gezegd deels wordt gecentraliseerd en dat de Interne Markt wordt versterkt, vooral doordat men de internationale handel in diensten verder liberaliseert. De Bankenunie wordt binnen de kernlanden voltooid, inclusief een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel of DGS met voorfinanciering en een goed gekapitaliseerd resolutiefonds. De kernlanden vormen ook een kapitaalmarktunie. De landen in de periferie maken hier echter geen deel meer vanuit; in hun geval geeft de ECB het bancaire toezicht terug naar nationale instanties.

Hoewel de concurrentiepositie van de kernlanden vanwege de appreciatie van de euro in eerste instantie verslechtert, weet men het groeitempo na een tijdelijke inzinking dankzij het ruime begrotingsbeleid min of meer op peil te houden. Na verloop van tijd trekt de groei duidelijk aan. Goede, afdwingbare afspraken over het begrotingsbeleid geven de overschotlanden voldoende vertrouwen om de begrotingsdiscipline tijdelijk wat te laten verzwakken. Spanje en Frankrijk hebben meer last van de sterke euro dan de landen die voor het eurotijdperk hun munten al strak aan de Duitse mark hadden gekoppeld, het traditionele DM-blok. De kernlanden komen tot een compromis belastingverdrag, maar concurrentie met en onenigheid over de vennootschapsbelasting blijven bestaan. Hierdoor ontstaan ook interne strubbelingen.

Hoewel de landen in de periferie nog steeds onderdeel zijn van de Interne Markt, gaat de verdieping en verbreding van de markt (dienstensector) aan hen voorbij. De periferielanden blijven last houden van protectionistische regelgeving en achterblijvende structurele hervormingen, waardoor zij niet optimaal van de Interne Markt kunnen profiteren. De hogere inflatie(-verwachtingen) en de relatief zwakke valuta leiden in deze landen tot oplopende rentevoeten. De afstand tussen beide blokken wordt gestaag groter en het wordt daardoor in de loop van de tijd steeds moeilijker voor landen om vanuit de periferie toe te treden tot de kernlanden met de euro. De toetredingscriteria zijn zo geformuleerd dat alleen landen die gedurende langere tijd hebben aangetoond volwaardig lid te kunnen zijn nog kunnen toetreden.

Het wordt voor een land in de periferie dus steeds moeilijker om de stap naar de kern te maken. De periferie valt dan ook gestaag uiteen, waarbij meer landen het Britse voorbeeld van uittreding volgen. Griekenland zakt als eerste weg in stagflatie. Italië blijft ook achter, maar is wel nog steeds op afstand aangehaakt, zoals eerder in het EMS. De nieuwe lire zakt weg, maar het land sukkelt door. Hetzelfde geldt voor Portugal. De meeste voormalige Oostbloklanden blijven steeds meer achter, met Polen, Tsjechië en Slowakije als uitzonderingen.

De solidariteit tussen kern en periferie neemt hierdoor gestaag af. De kernunie kan de periferielanden in geval van nood wel helpen zoals met de ESM gelden, maar zeer beperkt en er zijn strikte voorwaarden en conditionaliteit aan verbonden. De ECB verricht wel af en toe interventies in de valutamarkten om de munten van de periferielanden te stabiliseren, maar ook dit is begrensd.

De groep kernlanden is kleiner en homogener dan de huidige EMU. De macht verschuift van de Europese Commissie terug naar de lidstaten. De Europese Commissie heeft geen politieke agenda meer; zij wordt slechts een uitvoeringsorgaan van hetgeen de Raad van Ministers besluit. Hetzelfde geldt voor het Europees Parlement dat de facto geen invloed meer heeft. De EU beperkt zich tot hoofdzaken, maar veel bevoegdheden worden teruggelegd naar nationaal niveau.

Rusland profiteert van de stagnatie in de periferie door deze landen tegen elkaar en de kernlanden uit te spelen om zo zijn invloed te vergroten. Het bondgenootschap van de EU met de VS komt onder druk te staan doordat de VS geen eenduidige stem meer horen vanuit Europa. Daarom richten zij zich onder leiding van president Trump steeds meer op de landen in de kernunie, met name de landen die hun militaire samenwerking hebben geïntensiveerd. Ook tussen de kernlanden bestaan verschillen zoals tussen een terughoudend Duitsland en een proactief Frankrijk. Rusland en China profiteren van deze afbrokkeling.

Het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid kalft verder af omdat hiervoor zelfs binnen de kernunie weinig gemeenschappelijke grond kan worden gevonden. Het gevolg is een renationalisatie van het landbouwbeleid.

[1] In de Verklarende woordenlijst van economische termen worden alle onderstreepte woorden in deze publicatie uitgelegd.

In de kernlanden neemt de onvrede onder de bevolking af. Het nationalistische populisme blijft aanwezig, maar neemt niet wezenlijk toe. Anders is het in de periferie, waar de mensen ervaren dat veel van de problemen die aan ‘Europa’ werden toegeschreven andere oorzaken hebben, zoals het falende economische beleid van nationale politici. Terugkeer naar de kern is echter alras vrijwel onmogelijk omdat de afstand in beleid en ontwikkeling steeds groter wordt en de kernlanden weinig zin hebben om ‘twijfelgevallen’ naar binnen te halen. Door dit alles nemen de onvrede en de politieke onrust in de periferie steeds verder toe.

Baarsma, B.E. & D. van Schoot (2016), Vrijhandel blijft middel om welvaart voor allen te creëren, Het Financieele Dagblad, 4 november 2016

Berg, M. van den (2016), Naar een maatschappelijk verantwoord handels- en investeringsregime, esb.nu, 28 november.

Boonstra, W.W. (2012), Conditionele Eurobonds als overgangsregime, Economisch Statistische Berichten, 2 maart 2012, pp. 134 - 137

Boonstra, W.W. (2016a), Breaking up is hard to do, Rabobank Special.

Boonstra, W.W. (2016b), De voor- en nadelen van Eurobonds, Rabobank Special.

Groenewegen, J. & N. Vrieselaar (2016), Zo eenvoudig is een ‘Nexit’ niet, Rabobank Special.

Groot, E. de (2016), EU exit contagion risk, Rabobank Special.

Jonung, L. & E. Drea (2009), The Euro: It Can’t Happen. It’s a bad Idea. It Won’t Last. US Economists on the EMU , 1989 – 2002, European Economy Economic Papers, No 395, December.

Lane, P. (2012), The European Sovereign Debt Crisis, Journal of Economic Perspectives, 20(4), pp. 47 – 66.

Loman, H. & M. Wijffelaars (2016), De eurozone – wanneer is het huis af?, Rabobank Special.

Mundell, R. (1961), A Theory of Optima Currency Areas, American Economic Review, 51(4), pp.657 – 665.

Roberts, R. (2016), When Britain went Bust, OMFIF Press.

Shambaugh, J.C. (2012), The Euro’s Three Crises, Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2012, pp. 157 – 231.

Smit, H. (2016), De Nederlandse land- en tuinbouw heeft groot belang bij de EU, Rabobank Special.

Teulings, C.N., M. Bijlsma, G. Gelauff, A. Lejour & M. Roscam Abbing (2011), Europa in Crisis, CPB Boek 4, uitgegeven bij uitgeverij Balans, 14 november 2011.

Wijffelaars, M. & H. Stegeman (2014), Europese Commissie kijkt toe terwijl Europa uit balans blijft, Rabobank Special.

Wijffelaars, M. (2014), Europese begrotingsregels: feit of fabel?, Rabobank Special.

Naar dossierpagina toekomstscenario's voor Europa