Scenario 1: ‘Doormodderen’: Europa moddert door zonder echt knopen door te hakken

De Europese Unie worstelt, maar komt niet echt boven. Politici pakken nieuwe opspelende problemen steeds met kunst en vliegwerk en halve maatregelen aan, waardoor zij de scherpste kantjes er weliswaar vanaf halen, maar niets echt oplossen. Op sommige terreinen wordt de samenwerking/coördinatie versterkt (bewaking buitengrenzen), op andere verslapt deze (begrotingsbeleid, landbouwbeleid). Belangrijk is dat per saldo hoe dan ook geen sprake is van substantiële verdere integratie. Het blijft bij pappen en nathouden. Onder de oppervlakte blijven er daardoor grote spanningen in het systeem. Deze spanningen en halve oplossingen zorgen steeds weer voor nieuwe brandhaarden en onrust, met als gevolg veel volatiliteit, zowel op de financiële markten als in het vertrouwensklimaat. Deze volatiliteit werkt vervolgens weer negatief door op de bestedingen van consumenten en investeringen door bedrijven.

De werking van de Interne Markt wordt ook steeds meer geschaad. Onder andere doordat men het gezamenlijke landbouwbeleid uitholt (zie box) en doordat een steeds grotere groep landen overgaat tot het al of niet tijdelijk invoeren van grenscontroles. Dit doen zij om vluchtelingen tegen te houden en deze beter zelf te kunnen screenen. Verschillende landen die hun grenzen al hebben afgeschermd, houden de grenzen voorlopig gesloten en de tijdelijke grenscontroles in landen als Denemarken en Duitsland worden verlengd. Dit alles vertaalt zich in wachtrijen voor de bewuste grenzen, die leiden tot hogere transportkosten.

Door de hoge mate van volatiliteit en belemmeringen op de interne markt blijft de economische groei matig. Met als gevolg een tamelijk langzame en beperkte werkgelegenheidsgroei. Bovendien leidt de geringe investeringsactiviteit tot een veroudering van het productieapparaat en een trage doorvoering van innovaties. De (arbeids-)productiviteitsgroei neemt af en de structurele groei van het productiepotentieel komt op een lager niveau terecht. De toename van de welvaart is mondjesmaat.

Het monetaire beleid blijft in dit scenario nog lange tijd ruim en de Europese Centrale Bank (ECB) gaat gestaag door met kwantitatieve verruiming. Door de aanhoudend lage tot zeer lage rentevoeten blijven de dekkingsgraden van pensioenfondsen onder druk staan, wat zich in ons land vertaalt in een aanhoudende reeks van premieverhogingen en kortingen op pensioenuitkeringen. Beleidsmaatregelen zoals monetaire financiering -al of niet via tussenkomst van de EIB- blijven uit zicht. Doordat de onrust steeds terugkeert in met name de zwakkere lidstaten, krijgen zij bij tijd en wijle wel te maken met hogere renterisico-opslagen op staatsleningen, ondanks het ruime monetaire beleid.

De onderhandelingen over de voorgenomen Brexit (zie Prins et al., 2016/2017) verworden tot een langdurig, moeizaam en verhit proces. Tijdens de lange onderhandelingsperiode lopen de gemoederen hoog op met veel harde woorden over en weer. Al die jaren blijft veel onzekerheid over de uiteindelijke uitkomst bestaan, al wordt het gaandeweg duidelijk dat het geen voor alle partijen prettige uitkomst zal zijn. Dat is slecht voor het vertrouwensklimaat, het investeringsklimaat en dus de economische groei, in de EU en vooral in het VK. Uiteindelijk vertrekt het VK uit de EU met onaantrekkelijke afspraken, waardoor een domino-effect -het verder uiteenvallen van de EU- wordt voorkomen (de Groot, 2016). De Britten verliezen gedeeltelijk hun toegang tot de Interne Markt en de Europese paspoortrechten voor in het VK gevestigde banken vanuit de EU worden afgezwakt. De Britse economie komt op een lager groeipad, de instroom aan directe investeringen in het VK droogt op en slaat na verloop van tijd om in het tegendeel en tientallen banken verkassen hun Europese hoofdkantoor vanuit Londen naar een financieel centrum in de EU. Daartegenover staat dat de Britten wel weer meer soevereiniteit over het migratiebeleid krijgen.

In de aanloop naar en tijdens de onderhandelingen beseffen de andere lidstaten bijtijds dat uittreding uit de EU een zeer kostbare zaak is. In Nederland wordt de PVV een van de grootste partijen, maar zij wint geen absolute meerderheid in beide kamers van de Staten Generaal (Groenewegen en Vrieselaar, 2016). In Frankrijk wordt Marine Le Pen geen president. Tegelijkertijd komt overigens ook nergens een krachtige pro-EU-regering of -president die helpt de Europese integratie nieuw leven in te blazen. In Italië komt evenmin een referendum over euro-lidmaatschap. De Vijfsterrenbeweging beschouwt een dergelijk referendum niet langer als topprioriteit. Op deze manier hoopt deze nieuwe partij een langdurig proces om de grondwet aan te passen te voorkomen en meer steun te winnen bij centrum-kiezers. Zelfs Griekenland blijft in de eurozone. Als puntje bij paaltje komt, wordt er steeds weer genoeg geld aan de Grieken geleend om door te modderen. Het resultaat is wel de ene crisis na de andere, met keer op keer nieuwe onrust in de gehele eurozone met negatieve effecten op het algehele vertrouwen in de Europese samenwerking. Dit maakt verdere integratie onwaarschijnlijk.

Op het vlak van de grensbewaking van de buitengrenzen van de EU en de militaire samenwerking tussen de EU-lidstaten wordt slechts mondjesmaat voortgang geboekt. Er komt geen EU-leger, maar wel een gedeeltelijk gezamenlijke grenscontrole van de Europese buitengrenzen. De landen rond de Middellandse Zee blijven zelf ook verantwoordelijk voor het bewaken van hun grenzen en het terugsturen van illegale vluchtelingen. Dit zorgt voor een aanhoudend grote druk op de EU-lidstaten aan de buitengrenzen.

Het akkoord om vluchtelingen te verdelen over de lidstaten is ook geen doorslaand succes; de gemaakte afspraken worden nauwelijks nagekomen. Overigens voorkomt de Turkije-deal ook niet volledig dat irreguliere vluchtelingen Griekenland, en op hun doortocht andere Europese landen, bereiken. Daarbij neemt de vluchtelingenstroom bij vlagen opnieuw toe. Steeds meer vluchtelingen kiezen ook de Italië-route en de grenscontroles zijn ook daar voorlopig nog niet volmaakt. Een ‘Turkije-achtige deal’ met Noord-Afrikaanse landen is voorlopig nog niet aan de orde, maar niet uit te sluiten in de toekomst.

Daarnaast wordt Europa bij tijd en wijle opgeschrikt door terroristische aanslagen. Hoewel die aanslagen weinig te maken hebben met de vluchtelingenproblematiek, zijn zij slecht voor het algehele sentiment ten opzichte van buitenlanders. Oftewel de vluchtelingencrisis blijft Europa parten spelen en het anti-EU-sentiment ondersteunen, omdat de EU geen echte oplossing voor het probleem weet te organiseren.

Het Europese landbouwbeleid komt ook onder druk te staan. Dit betekent in de praktijk renationalisatie van het landbouwbeleid op lastige dossiers waar geen compromis te vinden is. Dit leidt er uiteindelijk toe dat het level playing field tussen de diverse landen afneemt (zie kader). Concurrentieverhoudingen worden steeds meer verstoord en de Interne Markt komt steeds meer onder druk. Er ontstaan op termijn twee belangrijke bewegingen. Ten eerste is sprake van een ‘race to the bottom’ voor wat betreft kwaliteitsstandaarden en ten tweede een ‘race to the top’ met nationale subsidies voor de eigen landbouw. Ook de Noordelijke lidstaten, hoewel traditioneel minder geneigd tot subsidiëring en meer vasthoudend aan hogere kwaliteitseisen, komen onder druk vanuit hun nationale agrarische achterban om toch mee te doen. De interne spanningen nemen toe en de onvrede over Europa en de interne markt groeit. Dit uit zich bijvoorbeeld in een toenemend aantal protesten tegen de import van agrarische producten uit andere lidstaten.

Ook met de Bankenunie maakt de EU een pas op de plaats. We houden weliswaar de afspraken die we nu hebben (Loman en Wijffelaars, 2016), maar er komt geen verdere verdieping. In de jaren tot aan 2023 vullen banken het per 1 januari 2016 in werking getreden gemeenschappelijke afwikkelfonds, zoals afgesproken. Maar het gebouw van de Bankenunie wordt niet verder afgebouwd. Er komt dus geen volwaardig Europees depositogarantiestelsel, omdat de Noordelijke lidstaten de indruk hebben dat de banken in Zuid-Europa minder degelijk zijn en dat het toezicht aldaar minder goed is geregeld. Daarom willen zij niet betalen voor falende financiële instituties in het zuiden. De huidige onderhandelingen tussen de lidstaten resulteren dan ook in een compromis dat geen recht doet aan de oorspronkelijke bedoeling van een Europees depositogarantiestelsel.

Dit betekent dat de ongezonde financiële relaties tussen de nationale overheden en banken in de lidstaten gedeeltelijk in stand blijven. De invoering van de bail-in richtlijnen en de strenge regulering rondom staatssteun (een bail-out) voorkomen immers niet dat een nationale overheid depositohouders van ‘nationale’ banken moet compenseren indien die banken in gebreke blijven. Het uitblijven van een overkoepelend Europees depositogarantiestelsel betekent bovendien dat het financiële landschap in Europa gefragmenteerd blijft. Het gevolg is dat de funding van banken en daarmee de financiering van de private sector in het zuiden duurder blijft dan in het noorden. Daardoor staan ook de winstgevendheid van de banken en de bedrijfsinvesteringen in het zuiden meer onder druk dan anders het geval zou zijn, terwijl in de financieel sterke landen het omgekeerde aan de hand is.

Er komt ook geen volwaardige kapitaalmarktunie. Het hele proces blijft hangen in globale richtlijnen voor bijvoorbeeld securitisatie en verslaglegging, maar een goed geïntegreerde kapitaalmarktunie komt niet van de grond. Als gevolg hiervan komen alternatieve aanbieders van financiering voor het MKB niet daadwerkelijk tot ontwikkeling en blijft de toegang van het MKB tot obligatiefinanciering dus beperkt (Van de Hei en Treur, 2016). Financiering van de private sector blijft dus voornamelijk afhankelijk van banken en de economie blijft kwetsbaar voor bankencrises.

Het begrotingsbeleid sukkelt ondertussen door. Van centralisatie van begrotingsbeleid in Brussel, gezamenlijke financiering van overheidstekorten via Eurobonds of een transferunie is geen sprake. Ook economisch beleid blijft een nationale aangelegenheid, zonder significante intensivering van de samenwerking. De Macro-economische Procedure voor Onevenwichtigheden (MPO) blijft een tandeloze papieren tijger (Wijffelaars en Stegeman, 2014). Bovendien blijven het Stabiliteits-en Groeipact (SGP) en de Macro-economische Procedure voor Onevenwichtigheden gescheiden. Hierdoor blijft het voor de Europese Commissie onmogelijk om in ruil voor extra begrotingsruimte, hervormingen en investeringen af te dwingen (Wijffelaars, 2014).

Het SGP blijft op schrift bestaan, maar veel landen houden zich slecht aan de afspraken. Deze afspraken worden af en toe wat aangepast om mee te bewegen met de afwijkingen, maar in feite is het pact een dode letter. De regels verliezen dan ook hun geloofwaardigheid. Uiteindelijk zorgt dit in landen als Frankrijk, Italië, Spanje, Portugal en wellicht België voor toenemende twijfel over de lange-termijn houdbaarheid van de staatsfinanciën. Deze twijfel laait weer in alle hevigheid op wanneer het opkoopprogramma van de ECB eindigt en de financiële markten de rente op staatsleningen weer gaan dicteren. Dit zorgt voor divergerende staatsrentes en oplopende spreads.

De ECB zal overigens met (de dreiging van) gerichte aankopen van staatsobligaties in het kader van het Outright Monetary Transactions programma proberen te voorkomen dat de spreads te ver oplopen. Lukt dat niet, dan zullen de beleidsmakers in de probleemlanden een lening van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) accepteren. Zij zullen tot op zekere hoogte bereid zijn om te voldoen aan de voorwaarden (conditionaliteit) die met de hulp gepaard gaan. De hervormings- en bezuinigingsbereidheid zal vervolgens echter weer afnemen zodra de spanningen verminderen. Hierdoor keren de spanningen na verloop van tijd weer terug, net zoals we dat in de afgelopen jaren hebben zien gebeuren in Griekenland. Uiteindelijk kan het overigens niet worden uitgesloten dat een aantal lidstaten moet overgaan tot gedeeltelijke afschrijving of herstructurering van hun staatsschuld.

Door het sterke optreden van de ECB en de werking van het ESM komt de houdbaarheid van de staatsschuld in lidstaten met gezonde overheidsfinanciën niet in het geding en de euro en zowel de Europese Unie als de EMU raken hun geloofwaardigheid niet volledig kwijt. Het steeds maar weer terugkerende patroon van crisis en halve oplossingen vergroot echter wel de (sociale) onrust en het anti-EU-sentiment in zowel de probleemlanden als de ‘gezonde’ landen. In de eerste groep vanwege de bezuinigingen en hervormingen die huishoudens en bedrijven in hun portemonnee treffen. In de tweede groep vanwege het feit dat er opnieuw geld moet naar “zwakkere, ongehoorzame lidstaten”.

De Macro-economische Procedure voor Onevenwichtigheden (MPO) blijft een tandeloze, papieren tijger. De bestaande macro-economische onevenwichtigheden blijven hierdoor in stand. Denk bijvoorbeeld aan grote tekorten of overschotten op de lopende rekening van de betalingsbalans van de individuele lidstaten, de sterk negatieve internationale investeringspositie van de voormalige crisislanden, de hoge (jeugd-)werkloosheid in Zuid-Europa, en hoge private en publieke schulden in verschillende lidstaten. De unie als geheel blijft door deze onevenwichtigheden kwetsbaar voor schokken, omdat de individuele lidstaten asymmetrische schokken alleen moeten zien op te vangen. Uiteindelijk kan er op enig moment door een bepaalde schok opnieuw onzekerheid ontstaan over de houdbaarheid van hoge private en/of publieke schulden, bijvoorbeeld wanneer de ECB stopt met haar kwantitatieve verruimingsprogramma. Zeker in de landen die erg afhankelijk zijn van buitenlandse financiers als gevolg van grote netto verplichtingen aan het buitenland (sterk negatieve netto internationale investeringspositie) kan dit leiden tot nieuwe crisistaferelen, omdat externe financiering wegtrekt. In dit kader kan worden gedacht aan de voormalige crisislanden. Deze landen blijven zeer gevoelig voor het sentiment op de internationale financiële markten.

Een volwaardig intern schokdempingsmechanisme blijft dus uit, temeer daar ook het grensoverschrijdende verkeer van personen (en dus arbeid) meer wordt gereguleerd (door grenscontroles).

Omdat de EU haar problemen niet echt weet op te lossen en zij van crisis naar crisis gaat, kalft haar positie in de wereld en in de wereldorganisaties gestaag af, ook al is zij nog steeds de grootste economie ter wereld. Het uittreden van het VK uit de EU doet stevig afbreuk aan het politieke en diplomatieke belang van de EU in de wereld. Het blijft lastig om met alle lidstaten tot overeenstemming te komen over in te nemen standpunten bij internationale onderhandelingen. Er wordt geen vooruitgang geboekt in de versterking van gecoördineerd buitenlandbeleid. Zelfs bij het handelsbeleid, dat nog steeds op centraal EU-niveau wordt uitonderhandeld, boekt men weinig voortgang omdat individuele staten alles met een veto kunnen blokkeren. De EU wordt hierdoor in steeds mindere mate als een betrouwbare onderhandelingspartner gezien.

Op langere termijn is dit scenario met almaar aanhoudende onrust en onvrede zonder echt effectief beleid niet houdbaar. Het zal dan ook uiteindelijk uitmonden in een ander scenario. Daarbij zal de EU als het tij niet keert afstevenen op ‘uiteenvallen’ (als de samenwerking tussen de lidstaten slecht blijft en de politieke integratie daardoor afbrokkelt). Als de samenwerking tussen de lidstaten echter bijtijds verbetert, kan het tij worden gekeerd, maar kan het nog verschillende kanten op gaan. Dit is uitgewerkt in de scenario’s ‘verdieping’ (als de samenwerking verbetert en de consensus groeit dat de politieke integratie in de EU moet worden verdiept), of ‘twee snelheden’ (als de samenwerking tussen de lidstaten duidelijk verbetert en men de economische samenwerking en die op een aantal andere cruciale terreinen overeind wil houden, maar op andere terreinen zoveel mogelijk beslissingsbevoegdheden terug wil halen naar nationaal niveau).

Baarsma, B.E. & D. van Schoot (2016), Vrijhandel blijft middel om welvaart voor allen te creëren, Het Financieele Dagblad, 4 november 2016

Berg, M. van den (2016), Naar een maatschappelijk verantwoord handels- en investeringsregime, esb.nu, 28 november.

Boonstra, W.W. (2012), Conditionele Eurobonds als overgangsregime, Economisch Statistische Berichten, 2 maart 2012, pp. 134 - 137

Boonstra, W.W. (2016a), Breaking up is hard to do, Rabobank Special.

Boonstra, W.W. (2016b), De voor- en nadelen van Eurobonds, Rabobank Special.

Groenewegen, J. & N. Vrieselaar (2016), Zo eenvoudig is een ‘Nexit’ niet, Rabobank Special.

Groot, E. de (2016), EU exit contagion risk, Rabobank Special.

Jonung, L. & E. Drea (2009), The Euro: It Can’t Happen. It’s a bad Idea. It Won’t Last. US Economists on the EMU , 1989 – 2002, European Economy Economic Papers, No 395, December.

Lane, P. (2012), The European Sovereign Debt Crisis, Journal of Economic Perspectives, 20(4), pp. 47 – 66.

Loman, H. & M. Wijffelaars (2016), De eurozone – wanneer is het huis af?, Rabobank Special.

Mundell, R. (1961), A Theory of Optima Currency Areas, American Economic Review, 51(4), pp.657 – 665.

Roberts, R. (2016), When Britain went Bust, OMFIF Press.

Shambaugh, J.C. (2012), The Euro’s Three Crises, Brookings Papers on Economic Activity, Spring 2012, pp. 157 – 231.

Smit, H. (2016), De Nederlandse land- en tuinbouw heeft groot belang bij de EU, Rabobank Special.

Teulings, C.N., M. Bijlsma, G. Gelauff, A. Lejour & M. Roscam Abbing (2011), Europa in Crisis, CPB Boek 4, uitgegeven bij uitgeverij Balans, 14 november 2011.

Wijffelaars, M. & H. Stegeman (2014), Europese Commissie kijkt toe terwijl Europa uit balans blijft, Rabobank Special.

Wijffelaars, M. (2014), Europese begrotingsregels: feit of fabel?, Rabobank Special.

Naar dossierpagina toekomstscenario's voor Europa