De verkiezing van het Europees Parlement wordt een belangrijk politiek moment in 2019

De Europese verkiezingen worden in 2019 een belangrijke politieke gebeurtenis. In mei 2019 worden er in alle lidstaten verkiezingen gehouden voor de nieuwe europarlementariërs. In het huidige klimaat van toenemende steun voor de anti-establishmentpartijen zijn de Europese Parlementsverkiezingen van groot belang, en wellicht zelfs beslissend voor de koers van Europa. Het Europees Parlement (EP) heeft de afgelopen jaren meer bevoegdheden gekregen over uiteenlopende onderwerpen. Bovendien moeten er volgend jaar diverse belangrijke posities bij de Europese instellingen worden ingevuld en de Europese Parlementsverkiezingen zullen de besluiten daarover (in-)direct beïnvloeden.

Volgens recente opiniepeilingen gaan de dominante fracties (christendemocraten, sociaaldemocraten) een aanzienlijk aantal zetels verliezen. Dit komt door de groeiende onvrede onder de bevolking over uiteenlopende zaken zoals lonen, migratie, belastingen en pensioenen, die ook terug was te zien in de recente nationale verkiezingen in diverse lidstaten. Toch is het niet waarschijnlijk dat de anti-establismentpartijen een meerderheid zullen behalen, gezien de aanzienlijke buffer die de dominante fracties nu hebben. Het is bovendien nog maar de vraag of de anti-establishmentpartijen zich weten te verenigen tot één sterke macht in het Europees Parlement, of dat ze over verschillende fracties verdeeld blijven. Desondanks kan de opkomst van de anti-establishmentkrachten een grote invloed hebben op de toekomstige koers van de EU en dan vooral op het vermogen van de EU om de komende uitdagingen krachtig aan te pakken.

Het Europees Parlement wordt steeds belangrijker voor de beleidsvorming in de EU. Met het Verdrag van Lissabon uit 2009 heeft het EP meer bevoegdheden gekregen over uiteenlopende onderwerpen; zie kader 1 voor voorbeelden. De algemene wetgevingsprocedure is nu gebaseerd op medebeslissing. Dit houdt in dat de Raad en het EP samen over nieuwe wet- en regelgeving besluiten. Het is merkwaardig om te zien dat het belang van het Europees Parlement is toegenomen, maar de opkomst bij de verkiezingen gestaag afneemt (figuur 1). In diverse landen is de opkomst zelfs lager dan 20 procent (figuur 2). Deze apathie onder kiezers kan worden gezien als indicator voor het gebrek aan vertrouwen in de politiek van de EU of voor de beleving van kiezers dat ze geen invloed hebben op het beleid van de EU. Met name de opkomst in de relatief nieuwe lidstaten is opvallend laag, wat een deel van de afname van de gemiddelde opkomst bij de verkiezingen verklaart.

Naast een ruimer mandaat voor het Europees Parlement en een mogelijke verschuiving in het machtsevenwicht ten gunste van de anti-establishmentpartijen is er nog een derde reden waarom de verkiezingen belangrijk zijn. Volgend jaar komen er diverse sleutelposities vrij bij de Europese instellingen: er komen nieuwe leiders voor de Europese Commissie, de Europese Raad, het Europees Parlement en de ECB. Het compromis is altijd een belangrijke factor geweest bij de invulling van topfuncties in de EU omdat nationale belangen worden afgewogen tegen groepsbelangen in zogenoemde grand bargains. De keuze voor een nieuwe leider van de Europese Commissie zal derhalve van invloed zijn op de besluitvorming over andere sleutelposities.

De verkiezingsuitslag zal in de eerste plaats een (in-)directe invloed hebben op de post van president van de Europese Commissie, aangezien het Europees Parlement de kandidaat moet goedkeuren. Sinds 2014 bestaat het zogenoemde Spitzenkandidatproces. Tijdens dit proces dragen de fracties in het Europees Parlement ieder een kandidaat voor de positie van president van de Europese Commissie voor. De fractie die de meeste stemmen krijgt, ziet haar topkandidaat de nieuwe leider van de Commissie worden. De kritiek op het Spitzenkandidatproces groeit, wat de manier waarop de nieuwe president van de Commissie wordt gekozen zou kunnen veranderen.

Op basis van de huidige nationale opiniepeilingen[1] verliest de Europese Volkspartij (christendemocraten) bij de komende verkiezingen ongeveer 3 procentpunten, maar blijft deze met 26 procent van het totale aantal zetels wel de grootste fractie in het Europees Parlement. De Socialisten en Democraten (S&D) verliezen rond 7 procentpunten en blijven met 19 procent de op één na grootste fractie. Het resultaat is dat deze twee partijen hun meerderheid verliezen en er een verdere versplintering van het Europees Parlement optreedt.

Vanwege het belang van de Europese verkiezingen publiceren we een reeks artikelen over de mogelijke consequenties en implicaties voor de Europese politiek. Als eerste wegwijzer op weg naar de verkiezingen nemen we een aantal kernvragen daarover onder de loep. De daaropvolgende publicaties gaan dieper in op wat de uitkomst van de verkiezingen kan betekenen voor het Europees beleid. We zullen diverse thema's belichten, zoals F&A, de Bankenunie, buitenlandbeleid, de interne markt, handel en klimaatbeleid. Maar laten we eens kijken naar enkele principiële vragen over de rol en het functioneren van het Europees Parlement.

[1] www.pollofpolls.eu

De rol van het Europees Parlement in het wetgevingsproces is geleidelijk uitgebreid van een adviserende rol naar een rol van medebeslisser. Hiermee staat het parlement op gelijke voet met de Raad van de Europese Unie. Het Europees Parlement en de Raad houden bij hun invloed op het wetgevingsproces zowel rekening met nationale belangen als met hun politieke oriëntatie. Over het algemeen gesproken worden de nationale belangen het meest direct verdedigd door de Raad van de Europese Unie waarin iedere lidstaat is vertegenwoordigd door een nationale minister. Het Europees Parlement is opgebouwd uit politieke fracties, waardoor het de voorkeuren op basis van politieke oriëntatie het beste kan vertegenwoordigen. Zie de infographic voor een overzicht.

Hoewel deze medebeslissingsprocedure al in het verdrag van Maastricht (1993) is geïntroduceerd, heeft het tot het Verdrag van Lissabon (2009)[2] geduurd tot de medebeslissingsprocedure de standaard wetgevingsprocedure werd. Naast veranderingen met betrekking tot het wetgevingsproces speelt het EP een sleutelrol bij de goedkeuring van de gemeenschappelijke begroting van de EU en bij handelsverdragen met derde landen. Er zijn echter ook onderwerpen waarbij het Europees Parlement slechts een raadgevende rol heeft, en in sommige gevallen is zelfs dat niet verplicht. Onderwerpen die in aanmerking komen voor de raadplegingsprocedure houden bijvoorbeeld verband met belastingheffing en het mededingingsrecht.

Om de dingen in perspectief te plaatsen: het Europees Parlement gaat over een begroting die slechts ongeveer 1 procent van het bbp van de EU28 bedraagt, en hiervan is een aanzienlijk deel gereserveerd voor het gemeenschappelijke landbouwbeleid. Maar de macht reikt veel verder dan alleen inspraak bij de inkomsten en uitgaven van de EU, want de wet- en regelgeving beïnvloedt ook de nationale beleidsvorming.

Naast de rol die het Europees Parlement heeft bij wet- en regelgeving en de begroting, heeft het instituut ook toetsingsbevoegdheden voor wat betreft het toezicht op de Europese Commissie. Bovendien speelt het EP een rol bij het instellen van beroepen bij het gerechtshof, bij Europese burgerinitiatieven en bij de aanstelling van de Europese Ombudsman.

[2] Data tussen haakjes verwijzen naar het jaar waarin de verdragen van kracht zijn geworden.

Hoewel het Europees Parlement als EU-instituut machtiger is geworden, is de werkelijke invloed van de individuele Europarlementariërs (MEP’s) afgenomen. Dit is mede toe te schrijven aan de groei van het aantal EU-lidstaten door de jaren heen en vervolgens van het aantal Europarlementariërs: Van 142 MEP’s uit zes landen in 1958 naar 751 uit 28 landen nu. Aan de andere kant is de rol van de politieke fracties in de EU juist aanzienlijk in het parlement. MEP’s verenigen zich daadwerkelijk naar hun politieke affiniteit in transnationale fracties. Deze fracties zijn leidend bij de verdeling van het voorzitterschap van commissies of de rol van rapporteurs[3] en dat bepaalt weer in hoge mate de invloed van de MEP’s op bepaalde onderwerpen.

Ten slotte is de rol van het Europees Parlement als supranationale instelling belangrijker geworden met het oog op de rechtstreekse toepasselijkheid van de Europese wet- en regelgeving aan de ene kant en de roep om meer nationale verscheidenheid bij de praktische uitvoering van de Europese wetten aan de andere kant. In de afgelopen tien jaar is de trend in de Europese wetgeving verschoven van zogenoemde EU-richtlijnen, die om een nationale uitvoeringswetgeving vragen, naar EU-verordeningen, die rechtstreeks doorwerken in de nationale rechtssystemen, waardoor de nationale uitvoering minder moeite kost. Aan de andere kant zijn we in diezelfde periode getuige geweest van een groeiende re-nationalisatie van het beleid van de EU, nu de nationale regeringen met hun zetel in de ministerraad steeds meer nationale ruimte eisen voor de praktische uitvoering van de Europese wet- en regelgeving in hun land. Omdat deze trends uiteenlopen, wordt de rol van het Europees Parlement als supranationaal medewetgever steeds belangrijker om op te kunnen wegen tegen de nationale belangen die een echt gemeenschappelijk beleid in het hele blok zouden kunnen ondermijnen.

[3] Steeds wanneer er een nieuw wetsvoorstel komt, heeft de commissie die over de kwestie gaat de opdracht een aanbeveling op te stellen waar alle MEP’s over kunnen stemmen. Wanneer het bijvoorbeeld te maken heeft met veetransport zal de landbouwcommissie deze in behandeling nemen, maar als het over een handelsverdrag met Canada gaat, gaat de kwestie naar de internationale handelscommissie. De commissie wijst een MEP aan om het rapport op te stellen. Deze persoon, bekend als de rapporteur, overlegt vaak met de politieke fracties en met deskundigen, soms tijdens speciaal daarvoor georganiseerde hoorzittingen. Op basis van de ontvangen informatie stelt hij of zij een tekst op, inclusief amendementen, waarover de commissie dan stemt. In een plenaire sessie stemmen vervolgens alle MEP’s over het rapport. Bron: www.europarl.europa.eu

De gewone wetgevingsprocedure geeft gelijke beslissingsbevoegdheid aan het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie en bestrijkt uiteenlopende onderwerpen, onder andere op het gebied van economisch beleid, energie, transport, milieu en landbouw.

Deze procedure is als volgt georganiseerd: de Europese Commissie is het instituut dat het recht heeft om wetsvoorstellen in te dienen die het op eigen initiatief of op verzoek van bepaalde Europese instellingen, lidstaten, of na zogenoemde burgerinitiatieven heeft opgesteld. Het voorstel wordt bij het Europees Parlement ingediend, dat het kan aannemen of wijzigen. Na het EP kan de Raad van de Europese Unie het standpunt van de EP aannemen of wijzigen, wat tot een zogenaamde tweede lezing in het EP leidt. In dit stadium van het proces hebben het EP en de Raad vervolgens de mogelijkheid tot aanname, verwerping of wijziging van het voorstel, dat op dat moment diverse aanpassingen heeft ondergaan ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Wanneer het voorstel niet wordt aangenomen of verworpen, is de volgende stap de Bemiddelingsprocedure, die inhoudt dat een gezamenlijke commissie van vertegenwoordigers van het EP en de Raad toewerkt naar overeenstemming over de tekst, die dan moet worden goedgekeurd door het EP en de Raad. Deze laatste procedure heet de derde lezing.

Dit houdt met andere woorden in dat het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie gezamenlijk besluiten over de wet- en regelgeving. Ze hebben verschillende mogelijkheden om de wet- en regelgeving te wijzigen en uiteindelijk aan te nemen of zelfs te verwerpen. Zo wordt ervoor gezorgd dat zowel de lidstaten als de verschillende politieke fracties in het Europees Parlement iets over de nieuwe wet- en regelgeving te zeggen hebben.

Het Europees Parlement heeft grote invloed op de voedsel- en landbouwsector. Zoals hierboven al vermeld, speelt het EP tegenwoordig een sleutelrol bij de bepaling van de wet- en regelgeving, de gemeenschappelijke begroting van de EU en de handelsverdragen met derde landen, die voor boeren en de voedselindustrie allemaal cruciale onderwerpen zijn.

Voor wat betreft de EU-begroting is het belangrijk op te merken dat een groot deel van de EU-begroting aan de landbouw is gewijd in de vorm van inkomensondersteuning (directe of indirecte betalingen) of fondsen voor plattelandsontwikkeling en marktondersteuning (zoals steun voor particuliere opslag of exportsubsidies), die in het verleden de belangrijkste instrumenten waren. Hoewel in de jaren tachtig het deel van de EU-begroting dat aan landbouw werd besteed nog 75 procent van de totale begroting bedroeg, slinkt dit deel tot onder de 30 procent in het gemeenschappelijke budget van de EU voor de periode 2021-2027. Niettemin is met een begroting van 365 miljard euro voor 2012-2027 het belang van de landbouw in de Europese uitgaven wel duidelijk. Daar komt bij dat de begroting een belangrijk sturingsmechanisme is in het gezamenlijke landbouwbeleid, aangezien fondsen betrekking hebben op specifieke compliancemaatregelen voor de landbouw, of op de nationale invulling van fondsen voor plattelandsontwikkeling.

Als we kijken naar de ontwikkeling van het deel van de gezamenlijke landbouwbegroting dat aan de verschillende fondsen is besteed, zien we dat er een verschuiving plaatsvindt van marktondersteuning via directe en vervolgens indirecte inkomensondersteuning naar fondsen voor plattelandsontwikkeling (zie figuur 3). Bovendien zijn er meer voorwaarden verbonden aan directe betalingen aan boeren, bijvoorbeeld de zogenoemde 'groene' component, wat feitelijk betekent dat een deel van de betaling betrekking heeft op landbouwmethodes die gunstig zijn voor het klimaat en/of het milieu. Al met al kunnen we stellen dat de gezamenlijke landbouwbegroting naast de handhaving van een levensvatbare landbouwsector in de EU steeds meer is gericht op de publieke voordelen.

Het Europees Parlement is het enige instituut in de Europese Unie dat direct wordt gekozen. De mensen stemmen op nationale partijen, die meestal deel uitmaken van een van de acht Europese politieke fracties, zie tabel 1. Er zijn ook nationale partijen die geen deel uitmaken van een bepaalde Europese fractie. Deze noemen we de niet-ingeschrevenen. Om een politieke fractie te vormen in het Europees Parlement moet je ten minste 25 leden hebben en een vierde van alle lidstaten vertegenwoordigen. Op dit moment telt het Europees Parlement acht fracties. De president wordt steeds voor een verlengbare termijn van tweeënhalf jaar gekozen.

In figuur 4 zien we welk deel van het totale aantal zetels de verschillende fracties bij de laatste verkiezingen in 2014 hebben gekregen. De EPP is de grootste fractie en samen met de S&D hadden zij een meerderheid in het parlement. Volgens de opiniepeilingen[4] verliezen beide waarschijnlijk een substantieel deel en daarmee hun meerderheid, waardoor ze worden gedwongen om meer met andere fracties binnen het parlement samen te werken.

Het aantal zetels per land houdt op degressief evenredige wijze verband met de bevolkingsomvang. Hoe groter de bevolking van een land, hoe minder MEP’s er per persoon worden aangesteld. In februari 2018 besloot het Europees Parlement het aantal zetels terug te brengen naar 705 als het Verenigd Koninkrijk de Europese Unie verlaat. De overblijvende 27 zetels worden dan onder de ondervertegenwoordigde leden herverdeeld. In figuur 5 staat het aantal zetels per land en wat er ten opzichte van de situatie in 2014 is gewijzigd.

[4] www.pollofpolls.eu

Nederland koos in 2014 26 MEP’s (en vaardigt er 29 af in 2019). De samenstelling van de partijen weerspiegelt in grote lijnen de politieke situatie van dat moment (tabel 2). En zo zijn ook de huidige opiniepeilingen voor de parlementsverkiezingen in mei 2019 een afspiegeling van nationale opiniepeilingen. Omdat de Nederlandse partijen sterk versplinterd zijn, zal ons land bovendien naar verwachting enkele nieuwe niet-ingeschrevenen aan het parlement leveren. Sommige van deze nieuwe partijen zullen zich misschien aansluiten bij het blok van de gevestigde partijen, maar ze zouden ook met (nieuwe) anti-establishmentfracties kunnen samengaan.

Er zijn ook afwijkingen ten opzichte van de trends in Europa. Zoals blijkt uit figuur 1 is de opkomst in Nederland consequent lager dan het Europese gemiddelde. Bij de laatste drie verkiezingen lijkt de opkomst het dieptepunt te hebben bereikt en zich te hebben gestabiliseerd op net onder de 40 procent. Over het algemeen is de lage opkomst gunstig voor partijen met een trouwe aanhang (EPP/CDA) en partijen met een uitgesproken (negatieve) visie op de EU (bijvoorbeeld ENF/PVV).

Algemene redenen die elders van toepassing zijn kunnen ook gelden voor de lage opkomst in Nederland. Een van de specifieke redenen voor de lage Nederlandse opkomst zou kunnen zijn dat Nederlandse politici het Europees Parlement consequent als 'niet sexy' beschouwen. Nederland heeft geen traditie om spraakmakende politici af te vaardigen naar het Europees Parlement. Hierdoor kan er een zekere apathie ten opzichte van het Europees Parlement zijn ontstaan onder het Nederlandse publiek, en de Nederlandse verwerping van de Europese grondwet in een referendum in 2005 heeft daar geen goed aan gedaan. In veel andere landen van de EU is het tegenovergestelde aan de hand. Daar stellen oud-ministers of zelfs oud-minsterpresidenten zich kandidaat voor een zetel in het parlement.

Maar de laatste tijd is dit idee bij de Nederlandse politieke partijen aan het veranderen, nu ze er achter komen dat Brussel steeds belangrijker wordt om hun binnenlandse doelen te bereiken. Partijen kiezen meer bedreven en bekwame kandidaat-lijsttrekkers en de Nederlanders leveren twee kandidaten voor het voorzitterschap van de Europese Commissie (oud-minister Timmermans voor S&D en Eickhout voor de Groenen).

Een tweede factor die de opkomst zou kunnen beïnvloeden zijn de Provinciale-Statenverkiezingen in Nederland in maart 2019, die een getrapte verkiezing vormen voor de Eerste Kamer. Hier zou de regering haar meerderheid kunnen verliezen waardoor de wetgevende agenda gecompliceerder wordt en er onzekerheid en onvoorspelbaarheid ontstaan over de verdere politieke dynamiek.

Het compromis is altijd een belangrijke factor geweest bij de invulling van topfuncties in de EU. Alle nationale belangen worden afgewogen tegen de groepsbelangen via grand bargains. Daarom zal de keuze voor een nieuwe leider van de Europese Commissie de keuze voor de andere sleutelposities bij de ECB, de Europese Raad en het Europees Parlement beïnvloeden.

Volgens het verdrag van Lissabon wordt de president van de Europese Commissie niet rechtstreeks gekozen, maar stelt de Europese Raad een kandidaat voor, waarna het Europees Parlement de nieuwe president van de Europese Commissie formeel kiest. Het Spitzenkandidatproces is in 2014 vormgegeven om de democratische legitimiteit te vergroten door kiezers meer invloed te geven op wie er uiteindelijk aan het hoofd van de Europese Commissie komt te staan. In deze procedure dragen alle fracties in het Europees Parlement een topkandidaat voor en de kandidaat van de fractie met het grootste deel van de stemmen wordt de president van de Europese Commissie.

Er is steeds meer kritiek op dit Spitzenkandidatproces. In wezen steunt alleen de grootste fractie, de EPP, dit proces van ganser harte. Hun kandidaat is de Duitse christendemocraat Manfred Weber. Maar toch heeft ook de S&D een kandidaat naar voren geschoven: Frans Timmermans, de huidige vicevoorzitter van de Europese Commissie. De ALDE-fractie heeft geen specifieke kandidaat voorgedragen, maar komt met een kandidatenlijst voor topfuncties in de EU en trekt zich op die manier terug uit het Spitzenkandidatproces.

Volgens de peilingen is voorlopig de meest waarschijnlijke uitkomst van de Europese Parlementsverkiezingen dat de EPP de grootste fractie blijft en Manfred Weber dus de nieuwe president van de Europese Commissie zou kunnen worden als het Spitzenkandidatproces wordt gevolgd. Verder moeten er nog meer belangrijke posities worden ingevuld (tabel 3). De Europese Raad benoemt de president van de ECB door een gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Deze gaat daarvoor te rade bij het Europees Parlement en de raad van bestuur van de ECB.

Diverse Europese fracties hebben de afgelopen tijd hun voorkeurskandidaten gekozen. De EPP koos de Duitse Manfred Weber tot voorkeurskandidaat, S&D koos de Nederlander Frans Timmermans tot Spitzenkandidat (tabel 4). De topkandidaten starten in maart hun campagne door heel Europa en staan in april en mei tegenover elkaar tijdens verschillende debatten. De verkiezingen worden gehouden van 23-26 mei 2019. Landen in de EU hebben verschillende tradities en kunnen binnen deze vier dagen zelf kiezen op welke dag ze de verkiezingen laten vallen. Nederland stemt op donderdag. De meeste andere landen hebben de verkiezingsdag op zondag.

Na de verkiezingen wordt het nieuwe Europees Parlement op 2 juli geïnstalleerd tijdens een plenaire zitting. Een van de eerste taken wordt de verkiezing van een nieuwe president van de Europese Commissie. Lidstaten dragen een kandidaat voor deze post voor, maar het Europees Parlement moet de beslissing met een absolute meerderheid van stemmen goedkeuren. Ook kandidaten voor de andere portefeuilles van de Commissie zullen een zwaar parlementair toetsingsproces moeten doorlopen.

Nationale verkiezingen worden overheerst door een gestage opkomst van eurosceptische en anti-establishmentkrachten, wat ook terug te vinden zal zijn in een grotere aanwezigheid in het Europees Parlement. De verschillende anti-establishmentpartijen zijn heel divers en op dit moment is een samenwerking tussen de partijen in één grote Europese fractie niet erg waarschijnlijk.

De anti-establishmentpartijen zijn vooral te vinden in de ECR, EFDD en de ENF. Een cruciale vraag blijft of deze fracties hun aanzienlijke verschillen kunnen overwinnen en een sterk blok weten te vormen. Als ze erin slagen een verenigd front te vormen, kan hun invloed in het Europees Parlement veel groter worden. Dit heeft dan mogelijk een nieuw evenwicht tot gevolg waarbij verdere Europese integratie stil komt te staan.

De versterking van kleinere fracties zal beslist tot grotere complexiteit in het Europees Parlement leiden en het proces om de Europese Unie te versterken moeilijker maken.

Het effect zal per beleidsgebied verschillen en hierop zullen we ons richten in onze latere publicaties waarin we diverse thema's belichten zoals F&A, de Bankenunie, buitenlandbeleid, de interne markt, handel en klimaatbeleid.