China: handelsspanningen versus binnenlandse stabiliteit

Nadat in oktober van 2017 het negentiende vijfjaarlijkse partijcongres van de Chinese Communistische Partij plaatsvond, werd van 5 tot en met 20 maart het jaarlijkse nationale volkscongres (NPC) gehouden. Het volkscongres stond vooral in het teken van politieke benoemingen en een herziening van diverse ministeries en instituties. Zo zijn (twee) vaste presidentiële termijnen geschrapt, waardoor de president van China de mogelijkheid heeft om langer aan te blijven als president. Verder zijn de bankentoezichthouders en de verzekeringstoezichthouder gefuseerd en daarmee samen verantwoordelijk voor het toezicht op het Chinese bank- en verzekeringswezen. Overige wijzigingen aan de kant van ministeries en instituties hebben vooral betrekking op belangrijke beleidsdoelen. Zo wordt het ministerie van Landbouw uitgebreid met meer aandacht voor plattelandsgebieden en krijgt het ministerie dat zich bezighoudt met milieuzaken een groter mandaat.

Kort gezegd lijken de wijzigingen te duiden op meer centralisatie en invloed vanuit de partij op het dagelijkse economische reilen en zeilen. Hoewel dit de voortgang van bepaalde hervormingen kan versnellen, is het wel de grote vraag of er voldoende interne controle binnen de partij aanwezig is en blijft om zaken tijdig bij te sturen wanneer de economische beleidskoers de verkeerde kant op lijkt te gaan. Los van deze politieke wijzigingen zijn er ook economische beleidsdoelen gepresenteerd (tabel 1).

Hieruit volgt dat Chinese beleidsmakers voor dit jaar een lagere economische groei voorzien dan afgelopen jaren, namelijk rond de 6,5 procent. De verklaring hiervoor is simpel en niet geheel onverwacht: China moet werk maken van risicobeperking (vooral via schuldvermindering), minder vervuilende productie en lagere inkomensongelijkheid (Giesbergen en Erken, 2018). Hiermee kiest men dus voor het aanjagen van de kwaliteit van de groei, ten opzichte van de beperkte focus op het behalen van kwantitatieve doelstellingen. Tevens verwacht men een lager overheidstekort te realiseren en zet men de reductie van kolen- en staalproductie verder door. Eerder hebben wij bij onze bespreking van het mondiale economische beeld al aangegeven dat wij voor de Chinese economie een geleidelijke groeivertraging verwachten van 6,9 procent bbp-groei in 2017 naar 6,5 procent bbp-groei voor dit jaar en 6,2 procent voor 2019.

Op dit moment is de economische balans van de start van het jaar lastig op te maken. Dit komt vooral door verstoringen van maanddata vanwege de verschuiving van Chinees Nieuwjaar. Zo worden diverse maandcijfers, zoals detailhandelsverkopen en investeringen, als één gecombineerd maandcijfer gerapporteerd (figuur 1), waardoor een afzonderlijke jaar-op-jaarvergelijking niet mogelijk is tussen afzonderlijke maanden. Verder lieten handelscijfers over januari en februari een sterke volatiliteit zien (figuur 2). Hierdoor is er pas een duidelijker beeld van de start van het jaar beschikbaar na de publicatie van het eerste bbp-kwartaalcijfer (medio april).

Onderliggend speelt bovendien de vraag wat er zal gebeuren als de binnenlandse groeivertraging harder uitvalt dan verwacht, bijvoorbeeld door toenemende financiële instabiliteit of lager dan verwachte private investeringen door een sterker dan verwachte afkoeling van de vastgoedsector. In dat geval bestaat de kans dat China het stimuleringspedaal weer intrapt via hogere overheidsinvesteringen en monetaire stimulering, met als gevolg dat huidige binnenlandse risico’s en onevenwichtigheden niet worden beperkt.

Los van het binnenland kan meer economische tegenwind vanuit het buitenland ook zorgen voor lager dan verwachte economische groei. Inmiddels is duidelijk dat de externe omgeving steeds uitdagender wordt en daarmee voor meer onzekerheid zorgt. Hoewel er diverse externe politieke risico’s sluimeren rond de situaties met Noord-Korea, Taiwan en de Zuid-Chinese zee[1] (figuur 3) waarbij China betrokken is, is verdere escalatie van het handelsconflict met de VS het meest concrete risico bij het huidige economische beeld. Zo richt de Amerikaanse president Trump zijn pijlen steeds meer op China voor wat betreft bilaterale handel en investeringen waardoor de kans op een (bilaterale) handelsoorlog is toegenomen.

[1] Zie voor meer informatie over de rol van China rol bij de situaties rond Noord-Korea, Taiwan en de Zuid-Chinese Zee ook: Protectionistische houding Trump brengt kansen voor China en India.

Hoewel eerdere uitlatingen van Trump over de bilaterale handel- en investeringsrelatie met China al duidden op invoering van investeringsrestricties en handelstarieven, is er recentelijk pas daadwerkelijk actie ondernomen. Allereerst stelde Trump (brede) tarieven in op de import van zonnepanelen, wasmachines, staal en aluminium. Gezamenlijk vertegenwoordigen deze producten ongeveer 6 miljard dollar van de totale 506 miljard dollar aan exportwaarde vanuit China naar de VS. Hoewel China een aantal keer heeft aangegeven geen voorstander te zijn van een handelsoorlog, heeft het land als reactie op de Amerikaanse staal- en aluminiumtarieven inmiddels een pakket van ongeveer 3 miljard dollar aan tegenmaatregelen voor 128 Amerikaanse producten ingevoerd. Onderliggend gaat het hierbij om tarieven van 15 procent op 120 producten zoals stalen pijpen, vers fruit, gedroogd fruit, wijn en bepaalde notensoorten en 25 procent op 8 producten waaronder varkensvlees en gerecycled aluminium.

Verder hebben de VS een lijst gepubliceerd waarin zij aankondigen om importtarieven van 25 procent te gaan heffen op een pakket van maximaal 1.300 Chinese goederen ter waarde van ongeveer 50 miljard dollar. Hierbij gaat het vooral om tarieven op hoogwaardige technologische producten. Meer in het algemeen ligt de focus hierbij op sectoren die voor China belangrijk zijn in het kader van ‘Made in China 2025’, waarbij het land zich als doel heeft gesteld om mondiaal dominant te zijn in sectoren als ruimtevaart, biotechnologie en hoogwaardige machinetechnologie. Overigens laat de invoering van dit laatste pakket nog even op zich wachten, omdat er tot en met medio mei eerst nog een consultatiefase loopt voor de Amerikaanse industrie.

China heeft al gereageerd op de invoering van dit nieuwe pakket aan handelsmaatregelen van de VS. Zo wil het land in gelijke mate tegenmaatregelen nemen ter waarde van 50 miljard dollar, waarbij 106 producten uit de VS te maken krijgen met een importtarief van 25 procent. Vermoedelijk gaat het hier onder meer om sojabonen, auto’s, chemicaliën en (onderdelen van) vliegtuigen. In een recente analyse hebben wij mogelijke tegenmaatregelen op een rijtje gezet en daaruit volgt dat China slechts beperkt in staat is om terug te slaan als het zichzelf niet teveel in de eigen voet wil schieten. Hieronder zetten we de opties voor China kort uiteen.

Tegenmaatregelen via tarieven

China importeert vooral noodzakelijke en intermediaire importen uit de VS zoals medicijnen, (medische) instrumenten en sojabonen (figuur 4). Het heffen van importtarieven op deze goederen zou prijsopdrijvend werken en daarmee nadelig uitpakken voor Chinese bedrijven en consumenten. Daarbij zijn er beperkte alternatieven om bepaalde producten vandaan te importen. Zo blijkt uit onderzoek van RaboResearch Food & Agri (FAR) dat China maar liefst 90 procent van de jaarlijkse consumptie van sojabonen importeert en dat daarvan 40 procent uit de VS afkomstig is. Voor hoogwaardige technologische importen (uit de VS) bestaan soms zelfs helemaal geen alternatieven.

Er bestaat wel een reële kans dat China meer tegenmaatregelen instelt voor bepaalde voedselimporten, zoals de meest recente aankondiging als reactie op het 50 miljard dollar pakket laat zien. Wanneer dit te nadelig uitpakt voor Chinese bedrijven of consumenten kan de overheid besluiten subsidies te geven om de winstmarge (van bedrijven) of de koopkracht (van consumenten) te behouden. Dit zou ceteris paribus op zijn beurt weer leiden tot een hoger dan geraamd begrotingstekort, terwijl de beleidsmakers dit juist willen verkleinen zoals op het recente NPC gecommuniceerd.

Non-tarifaire barrières

Een andere optie bevindt zich in de non-tarifaire hoek. Veel grote Amerikaanse bedrijven opereren in China en moeten daarom voldoen aan allerlei Chinese wet- en regelgeving. Als tegenmaatregel kan China besluiten dat deze bedrijven aan strengere wetten en regels moeten voldoen, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid en hygiëne. Hierdoor worden de kosten hoger en wordt het moeilijker om in China zaken te doen. Verder kunnen Chinese staatsbedrijven die sterke relaties onderhouden met deze ondernemingen simpelweg hun orders significant verlagen om zo de in China opererende Amerikaanse multinationals schade toe te brengen.

Verkoop Amerikaans schuldpapier

Een derde, maar erg onwaarschijnlijke optie heeft te maken met de hoeveelheid Amerikaans staatspapier dat China in handen heeft. China is momenteel nog steeds de grootste houder van dit schuldpapier (figuur 5). In wezen financiert het land een groot deel van het Amerikaanse handelstekort doordat het deze Amerikaanse obligaties opkoopt, al heeft China hier ook zijn eigen redenen voor. Als China de ontvangen dollars voor zijn export naar de VS direct aan zou bieden op de internationale valutamarkt, dan zou dit immers resulteren in een sterke appreciatie van de eigen yuan.

Als China besluit om aankopen van Amerikaans staatspapier fors te verminderen of te verkopen, dan kan dit leiden tot een sterke oploop van rentes in de VS, iets wat nadelig uitpakt voor de binnenlandse particuliere consumptie en private investeringen aldaar. Maar deze actie zou ook leiden tot een zwakkere dollar en een sterkere yuan. Een te sterke yuan is weer ongunstig voor de Chinese uitvoer, terwijl de bijdrage vanuit de netto handel juist van groot belang is gezien de verwachte binnenlandse groeivertraging. Verder heeft China de dollarreserves (momenteel ruim 3,1 biljoen dollar) nodig voor dagelijkse interventies op valutamarkten om de koers van de yuan binnen de gewenste bandbreedte te houden. Al met al lijkt een dergelijk besluit tot actie om Amerikaans staatspapier te dumpen daarmee zeer onwaarschijnlijk vanwege de nadelige impact die het ook op China zelf zou hebben.

Het is geen verrassing dat er momenteel nog veel onduidelijkheid bestaat over het vervolg van de huidige situatie. Dit zal vooral afhankelijk zijn van de daadwerkelijke invoering van nieuwe maatregelen, tegenmaatregelen en escalatie. De uiteindelijke verliezen voor de Chinese economie kunnen beperkt uitvallen, iets wat we eerder met behulp van het econometrische model NiGEM hebben doorgerekend voor een eenvoudig handelsoorlogscenario. Hieruit volgde dat China te maken zou krijgen met een cumulatief bbp-verlies van 1,6 procent tot 2023, en dat de Amerikaanse economie zelf het meeste hinder zou ondervinden van een dergelijke handelsoorlog. Maar dit is ook afhankelijk van de Chinese relatie met andere handelspartners, omdat dit scenario ervan uit gaat dat de kans bestaat dat bilaterale handelsrelaties tussen de EU en China worden versterkt door de protectionistische houding van de VS. Maar om de VS tegemoet te kunnen komen en zelf meer onderhandelingsruimte te kunnen kopen zou Europa zijn pijlen juist ook meer op China kunnen gaan richten. In dat extremere scenario zullen de verliezen voor China logischerwijs alleen maar groter worden.