De Italiaanse verkiezingen: drie scenario's

Ongeveer een jaar geleden schudde het vooruitzicht van een mogelijke overwinning van Marine le Pen de markt wakker, omdat een van haar belangrijkste beloftes een referendum was om Frankrijk uit de muntunie te laten stappen. De zorgen over de politieke risico's waren zelfs zo groot dat zij het aantrekkende economische herstel bijna over het hoofd zag. Nu zien we precies het tegenovergestelde gebeuren. De markt is ongerust over een mogelijke stijging van de inflatie en wat dat inhoudt voor het beleid van de centrale bank, terwijl de politieke risico's de voorpagina niet meer halen. De Italiaanse verkiezingen, altijd vol risico's, worden over minder dan twee weken gehouden maar grote delen van de markt hebben hier nauwelijks oog voor. Weliswaar verwachten we niet dat de verkiezingen tot een systeemcrisis in de eurozone zullen leiden, maar toch vormt deze passiviteit een risico. In deze Special leggen we uit waarom.

De parlementsverkiezingen vinden plaats op zondag 4 maart. De exitpolls worden meteen na sluiting van de stemlokalen verwacht en gedurende de nacht en de daaropvolgende maandagochtend komen de uitslagen binnen. Of de exitpolls een goede indicatie zijn van de einduitslag valt moeilijk te zeggen. Recentelijk zijn ze behoorlijk nauwkeurig gebleken, maar vorig jaar heeft het Italiaanse parlement een nieuwe kieswet aangenomen (Rosatellum bis) waardoor het model nu misschien minder geschikt is.

We hebben in een vorige Special al over deze wet geschreven, maar hieronder volgt een korte samenvatting. Het geïntroduceerde systeem ontleent elementen aan de evenredige vertegenwoordiging (ruwweg twee derde van de zetels) en aan het meerderheidsstelsel (first-past-the-post (FPTP), ruwweg een derde van de zetels) en introduceert daarbij vervolgens een relatief hoge kiesdrempel.

Al met al levert Rosatellum impliciet een bonus van extra zetels op voor coalities. De kandidaat die door de coalitie naar voren wordt geschoven voor de districtszetel in het meerderheidsstelsel, maakt immers grote kans op de stemmen van de kiezers van alle partijen in die coalitie in plaats van alleen van zijn of haar eigen partij. Deze bonus van extra zetels kan oplopen en dwingt de partijen met een enigszins overeenkomstige ideologie haast om een alliantie te sluiten.

Centrumrechts heeft een dergelijke coalitie al gesloten, al rammelt deze nog. Berlusconi van Forza Italia ligt regelmatig overhoop met Salvini, de leider van Lega (Nord) (LN) (de partij is algemeen bekend onder de naam Lega Nord, maar onlangs heeft Salvini het 'Nord' geschrapt om kiezers in het hele land te bereiken). Uiteindelijk vissen Berlusconi en Salvini namelijk in dezelfde vijver. Toch doet de coalitie het beter dan centrumlinks omdat dit er door politieke onenigheid binnen de Democratische Partij (PD) van Renzi niet in is geslaagd een verenigende coalitie te vormen. In plaats daarvan zijn er nu twee groepen: de centrumlinkse coalitie met de grote Democratische Partij en de linkse Liberi e Uguali (LeU). Vijf Sterren, ten slotte, doet niet aan allianties, in ieder geval niet vóór de verkiezingen; zij is tegen de gevestigde orde en juist het vermijden van achterkamertjespolitiek is een van de belangrijkste redenen voor haar populariteit. Dit anti-coalitiestandpunt van Vijf Sterren wordt gezien als de reden waarom Rosatellum het meerderheidsstelsel kent, en waarom Vijf Sterren ertegen heeft gestemd. Dit is misschien niet goed voor de democratie, maar de markt vaart er wel bij. De relatief kleine kans op een Vijfsterrenregering zien we als voornaamste reden waarom de markt (te) weinig aandacht besteedt aan de Italiaanse verkiezingen.

Opiniepeilingen

De periode voor opiniepeilingen is nu gesloten en een blik op de laatste gegevens over de voorgenomen stemmen wijzen op een driedeling. Bovenaan staat de centrumrechtse coalitie, gevolgd door de rebellen van de Vijfsterrenbeweging en de grote centrumlinkse coalitie met de PD. De andere coalitie op links (LeU) snoept kiezers af van de grote centrumlinkse coalitie en krijgt naar verwachting rond de 5 of 6 procent van de stemmen, wat onder de vereiste kiesdrempel ligt.

Volgens de gangbare opvatting heeft de centrumrechtse coalitie ongeveer 40 procent van de totaal uitgebrachte stemmen nodig om een meerderheid in de regering te behalen. Ze krijgt namelijk waarschijnlijk een groot deel van de FPTP zetels en sommige stemmen zullen 'nietig' worden verklaard omdat kleinere partijen en/of coalities de drempel niet halen. Geen enkele peiling komt uit op 40 procent voor centrumrechts, maar dit getal wordt wel benaderd. De laatste paar weken ligt het gemiddelde rond de 37,5 procent, tegen 27 procent voor zowel Vijf Sterren als centrumlinks. Aangezien peilingen een zekere foutmarge hebben en de meeste aangeven dat één op de vijf kiezers nog niet heeft besloten, bestaat er nog steeds een redelijke kans dat de centrumrechtse coalitie de drempel van 40 procent uiteindelijk haalt.

1. Centrumrechtse regering: nog geen vaststaand gegeven

Een centrumrechtse regering lijkt daarmee een redelijk vaststaand feit. Toch is dat niet waar. Belangrijker dan de gezamenlijke uitkomst voor centrumrechts kan het machtsevenwicht in de centrumrechtse coalitie zijn. Forza Italia (FI) van Silvio Berlusconi is de meer gematigde, brede, bedrijfsvriendelijke partij met een lange geschiedenis in de regering, terwijl Salvini de Lega (Nord) tot een uiterst rechtse confrontatiepartij heeft gemaakt. Daarom zien we Forza Italia niet zo snel als junior functioneren in een centrumrechtse coalitie. Uit recente peilingen komt Forza Italia naar voren als winnaar binnen de coalitie, maar de afstand tot LN is slechts 3 procentpunten. Hoe minder druk Forza Italia op Lega (Nord) kan uitoefenen, des te onwaarschijnlijker de vorming van een centrumrechtse regering wordt of des te groter de kans dat deze na een paar maanden faalt.

Om het nog ingewikkelder te maken, de Lega (Nord) wint zeker de FPTP zetels in haar bolwerk in Lombardije en Veneto. Tegelijkertijd valt het nog te bezien of de FI-leden die als kandidaat van de coalitie naar voren zijn geschoven in het zuiden de kandidaten van Vijf Sterren weten te verslaan. Dit kan later tegen hen worden gebruikt. Het is illustratief voor de problemen binnen de coalitie dat zowel FI als LN niet verscheen op een manifestatie die was bedoeld om de eenheid op centrumrechts te laten zien.

2. Grote Coalitie: mogelijk, maar niet zonder complicaties

Een volstrekte meerderheid voor centrumlinks lijkt niet mogelijk, zelfs niet als centrumlinks en de LeU hun problemen weten glad te strijken. Maar een Grote Coalitie tussen Forza Italia, de PD en enkele kleinere centrumpartijen, of misschien een centrumlinkse minderheidsregering met steun van buitenaf van FI behoren wel tot de mogelijkheden. Hoe beter de centrumlinkse coalitie het doet, des te groter schatten we de kans op deze uitkomst, vooral wanneer centrumrechts geen meerderheid behaalt en/of FI weinig of geen macht heeft over Lega (Nord).

We willen benadrukken dat een Grote Coalitie complicaties met zich meebrengt. Forza Italia en de Democratische Partij nemen, in ieder geval op papier, heel verschillende standpunten in over immigratie, taken en verdieping van de EU, begrotingsbeleid en tal van andere onderwerpen. We zien in Duitsland ook wat een 'GroKo' doet met opiniepeilingen. Een combinatie van PD-FI zou echter wel min of meer een voortzetting van de situatie van de afgelopen jaren zijn. En de gematigde standpunten van de PD passen veel beter bij de bedrijfsvriendelijke stijl van Forza Italia dan de confronterende stijl van de Lega (Nord). Het cruciale punt lijkt dan ook of de Grote Coalitie voldoende zetels haalt om een werkbare meerderheid te vormen.

De vooruitzichten voor de PD zelf zijn niet best. In heel Europa is de sociaaldemocratie zieltogend en Italië vormt hierop geen uitzondering. De steun van de kiezers neemt al geruime tijd af. Bovendien, als de slechte prestatie van Forza Italia nu juist de reden is waarom een centrumrechtse regeringscoalitie moeilijk blijkt, zullen Berlusconi en zijn team weinig steun kunnen geven. Samen halen FI en PD 38 procent in de peilingen. Met behulp van een aantal kleinere centrumpartijen lijkt een werkbare meerderheid haalbaar. Voorzichtigheid is echter geboden, aangezien de PD waarschijnlijk slechts een paar FPTP zetels wint.

3. Populistische regering: onwaarschijnlijk

Op basis van de peilingen denken we dat de centrumrechtse coalitie de beste kans maakt om de volgende regering te vormen, ook al bestaat er een groot risico dat het op den duur misloopt. Daarna liggen de beste kansen volgens ons bij een Grote Coalitie met de PD, FI en een aantal andere kleinere partijen dicht bij het centrum. Als beide opties niets opleveren, denken we dat er voor president Mattarella uiteindelijk niets anders opzit dan de huidige premier Gentiloni te vragen een interim-regering te vormen tot er nieuwe verkiezingen worden gehouden.

Een populistische regeringscoalitie met de Lega (Nord), Vijf Sterren en Broeders van Italië, of een coalitie van Vijf Sterren met de 'gevestigde orde' lijkt ons zeer onwaarschijnlijk, zelfs als ze genoeg zetels halen voor een meerderheid. Hoewel Di Maio, de leider van Vijf Sterren, onlangs het anti-coalitiestandpunt van de partij heeft afgezwakt, lijkt de partij op dit punt verdeeld tussen pragmatici en conservatieven. Bovendien kan het voor iedere partij binnen zo'n coalitie wel eens slechter uitpakken om het wel te proberen dan om het niet te proberen.

Net als de meeste marktpartijen verwachten we niet dat er na de verkiezingen een onervaren, nationalistische en eurosceptische regering aan de macht komt. Maar zoals we al eerder hebben opgemerkt, betekent dit niet dat er geen risico’s kleven aan de verkiezingen. Met een overheidsschuld van 132 procent van het bbp en een potentieel groeipercentage van tussen 0,5 en 1,0 procent op de middellange termijn (zie hier voor onze standpunten in dezen) is er geen ruimte voor beleidsfouten. Italië kan zich gewoon geen passief (begrotings-)beleid veroorloven. Dat zou de economische vooruitzichten op de lange termijn schaden en uiteindelijk de markt van streek maken. In dit gedeelte behandelen we onze kijk op de gevolgen voor de schuldhoudbaarheid en het lidmaatschap van de eurozone in de drie verschillende scenario's. Ook al zijn veel van de beleidsvoorstellen waarschijnlijk niet echt een garantie voor daadwerkelijk toekomstig beleid, toch kunnen we hier een algemene richting in herkennen.

1. Centrumrechtse regering: veel geschreeuw, weinig wol?

De centrumrechtse coalitie heeft een gezamenlijk programma uitgebracht, maar het machtsevenwicht tussen FI en LN zal het feitelijke beleid gaan bepalen. Waar Forza Italia als bedrijfs- en eurovriendelijk wordt gezien, zij het dat zij haar uitspraken lardeert met wat populistische retoriek, is de Lega (Nord) een radicale uiterst rechtse partij die zeer sceptisch is over de euro, begrotingsregels en immigratie.

Ze vinden elkaar op het gebied van flexibilisering van de arbeidsmarkt, minder belasting op allerlei fronten, een vlaktakstarief en een flexibeler pensioensysteem. Maar waar FI alleen kleine veranderingen in het bestaande pensioensysteem wenst, wil LN hervormingen uit het verleden grotendeels terugdraaien. Het systeem zou hierdoor onhoudbaar worden. Naast grotere flexibiliteit stelt FI voor de minimum pensioenuitkering van 500 euro naar 1.000 euro op te trekken. Het gemeenschappelijke programma bevat ook nog een plan voor steun aan gezinnen met kinderen, aan het zuiden en aan de armen. Dit plan lijkt uit de koker van Berlusconi te komen aangezien FI een 'menswaardig inkomen' (een soort basisinkomen) van 1.000 euro per maand voor alle Italiaanse huishoudens in haar programma heeft staan. Om banen te creëren bepleit FI fiscale prikkels om jonge mensen in vaste dienst te nemen en stelt LN een niet nader gespecificeerde verlaging van de belastingwig voor.

Forza Italia wil dit betalen door bezuinigingen elders en met de hogere inkomsten die uit de sterkere groei moeten komen. Lega (Nord) vindt bezuinigingen eigenlijk niet nodig; de partij beweert dat meer groei en minder belastingontduiking (op een of andere manier) tot voldoende hogere belastinginkomsten zullen leiden. In werkelijkheid leiden beide plannen tot een veel groter begrotingstekort.

Als puntje bij paaltje komt verwachten we echter dat Forza Italia uiteindelijk geneigd is zich te houden aan de begrotingsregels van de EU, terwijl de Lega (Nord) zich daar waarschijnlijk veel minder van zal aantrekken. In haar partijprogramma staat zelfs dat ze alleen in de eurozone wil blijven als het Stabiliteits- en Groeipact wordt herzien of zelfs geschrapt, terwijl FI helemaal niet van plan is uit de muntunie te stappen.

De uiteindelijke conclusie is dat de kans op hervormingen in dit scenario klein is, maar ook dat de belastingdruk wel wat zal worden verlicht. Ook zouden er maatregelen kunnen worden doorgevoerd om de pensioenen te verhogen en tot op zekere hoogte de eerdere pensioenhervormingen terug te draaien. Er zijn wel wat begrotingsuitglijders te verwachten die de markt op de proef gaan stellen, maar we verwachten dat FI de schuldhoudbaarheid en de stabiliteit van de financiële markten uiteindelijk niet in gevaar wil brengen. We verwachten echter wel meer druk om de onderhandelingen te (her)openen over de Italiaanse afdracht aan de EU en de voorstellen voor grotere budgettaire en wetgevende soevereiniteit. Het grootste neerwaartse risico van dit scenario is dat FI (uiteindelijk) wordt overschaduwd door de fanatiekere Lega (Nord). In dat geval kan er toch nog sprake zijn van structurele schade. Deze coalitie maakt de volledige termijn van vijf jaar waarschijnlijk niet vol.

2. Grote Coalitie: status quo

De Democratische Partij en Forza Italia denken heel anders over onderwerpen als immigratie en institutionele regelingen, maar ze zouden elkaar kunnen vinden op het gebied van belasting- en arbeidsmarktbeleid. Praktisch gesproken zou zo'n combinatie min of meer eenzelfde regeling inhouden als in de afgelopen jaren en een voortzetting betekenen van het huidige beleid. De PD is voorstander van lagere sociale verzekeringspremies om de belastingwig te verkleinen, een ontmoedigingsbeleid voor tijdelijke contracten, hoger minimumloon, behoud van belastingaftrek voor mensen met lagere inkomens, drie jaar kinderbijslag per kind, lagere vennootschapsbelasting en een verhoging van het minimumpensioen van ongeveer 500 naar 750 euro. Dit moet worden betaald uit de afbouw van de belastingvoordelen voor bedrijven en grotere inspanningen tegen belastingontduiking (altijd populair...). Dit zal niet voldoende zijn, maar de PD heeft al aangekondigd dat zij wil dat het beleid in lijn blijft met de meest recente schuld- en tekortprognoses. Het is daarom niet waarschijnlijk dat alle voorstellen worden uitgevoerd.

Het belangrijkste voor de markt is waarschijnlijk dat de Democratische Partij zeer pro-EU is en de begrotingsregels van de EU grotendeels onderschrijft, ook al stelt zij voor om sommige regels met betrekking tot het structurele tekort te wijzigen. We verwachten in ieder geval niet dat de PD een beleid zal implementeren dat de houdbaarheid van de staatsschuld in gevaar brengt.

Ook in dit scenario is de conclusie dat de kans op hervormingen er niet groter op wordt. We hoeven echter ook niet bang te zijn dat hervormingen worden teruggedraaid. Fiscale prikkels kunnen worden ingevoerd voor een beter functioneren van de arbeidsmarkt en de belastingdruk voor bedrijven kan worden verlaagd, terwijl er van begrotingsuitglijders waarschijnlijk nauwelijks tot geen sprake zal zijn. Maar tegelijkertijd zou het een breekbare coalitie zijn en de regering die wordt beëdigd, maakt weinig kans de termijn van vijf jaar vol te maken.

3. Populistische regering: zwak bestuur en begrotingsuitglijders

De Vijfsterrenbeweging, de Lega (Nord) en de Broeders van Italië (Fratelli d’Italia (FdI)) zouden wel eens genoeg zetels kunnen krijgen voor een werkbare meerderheid. Toch denken wij dat het risico op de totstandkoming van deze regering vrij klein is vanwege de grote ideologische verschillen.

Maar als we ervan uitgaan dat deze coalitie in werking treedt, zouden de belangrijkste consequenties zijn dat ze de uitgaven wil verhogen (hogere investeringen en flexibelere pensioenen), de belasting fors verlagen en ‘nee’ zeggen tegen bezuinigingen. Deze regering zou niet van plan zijn zich aan de Europese begrotingsregels te houden. Zoals eerder gezegd wil de Lega (Nord) af van de begrotingsregels van de EU, anders stapt het uit de muntunie. Vijf Sterren wil tijdelijk afwijken van de 3 procent begrotingsregel om de overheidsinvesteringen te betalen en het wil af van het begrotingspact (fiscal compact), dat wil zeggen de eis van een sluitende begroting. Aan de positieve kant heeft Vijf Sterren de belofte van een referendum over de euro uit het programma geschrapt. Daar komt bij dat een populistische coalitie, zodra ze aan de macht is, de tegen alles opstandige houding wel eens zou kunnen afzwakken.

Toch zou het gebrek aan ervaring en de geuite matige interesse om de overheidsfinanciën onder controle te houden onzekerheid aanwakkeren. Als de markt van slag raakt raakt en de financiële onrust zou groeien, slaagt deze coalitie er zeer waarschijnlijk niet in het land uit een crisis leiden.

Zowel centrumlinks als centrumrechts heeft geprobeerd een coalitie op zijn eigen flank te vormen met de bedoeling de aantrekkingskracht te verbreden. Hierin is centrumrechts het best geslaagd. Met 37 procent van de totaal uitgebrachte stemmen maakt het de beste kans op het behalen van een absolute meerderheid. Maar het blijft een verstandshuwelijk. Silvio Berlusconi (FI) en Matteo Salvini (LN) liggen regelmatig met elkaar in de clinch en kwamen zelfs niet opdagen bij een gezamenlijke manifestatie waar ze waren uitgenodigd om een verklaring te ondertekenen dat ze de coalitie trouw zouden blijven.

We zijn getuige geweest van een grote show met zeer 'eclectische' partijprogramma's. We hebben de programma's in de vorige sectie besproken, maar met dien verstande dat ze het papier waarop ze zijn geschreven misschien niet eens waard zullen blijken. Als de stemmen zijn geteld en de zetels verdeeld, begint de tweede fase van de verkiezingen: de onderhandelingen achter gesloten deuren. Er kan dan van alles gebeuren, en de markt moet voorbereid zijn op een periode van grotere onzekerheid.

De risico’s zijn vooral neerwaarts. De markt waardeert de terughoudende managementstijl van de huidige premier Gentiloni. Een status quo, waarin een Grote Coalitie onder zijn leiding wordt gevormd, zou de meest stabiele en voorspelbare situatie opleveren. Al het andere wordt als minder wenselijk beschouwd, ook de vorming van een centrumrechtse regering. Er zijn te veel onzekerheden over het beleid van de Lega (Nord) en de markt, die zich vooral op de Vijf Sterren focust, is momenteel misschien te passief. Als de 'radicale' ideeën van LN uiteindelijk Forza Italia in de richting van de Democratisch Partij dwingen, zal de markt gelijk blijken te hebben. Zo niet, dan volgt er misschien een herwaardering van risicovolle activa.

Gezien de grote steun voor de Vijfsterrenbeweging in de opiniepeilingen zou het ten slotte voorbarig zijn een Vijfsterrenregering, of een anti-establishmentregering met de Vijf Sterren, de Lega (Nord) en de Broeders van Italië, helemaal uit te sluiten. Dit zou zeker een scenario zijn voor serieuze onrust op de financiële markten.