Verkiezingen voor het Europees Parlement: welke impact krijgt de opkomst van eurosceptici?

De EU-lidstaten houden in mei verkiezingen voor het Europees Parlement, en deze verkiezingsronde zal draaien om de groeiende steun voor partijen die tegen verdere integratie van de EU zijn. In Nederland boekte het eurosceptische Forum voor Democratie bij de Provinciale Statenverkiezingen een grote overwinning, deels ten koste van centrumpartijen. Maar ook in verschillende andere landen verloren traditionele partijen ten gunste van eurosceptische partijen; een belangrijk signaal voor een verdere machtsverschuiving bij de komende verkiezingen van het Europees Parlement naar partijen die tegen meer Europese integratie zijn. Dit kan de Europese besluitvorming ingewikkelder maken, juist op het moment dat grensoverschrijdende knelpunten als spanningen in de handelsbetrekkingen, migratie en het klimaat om een gezamenlijk antwoord vragen. In een eerdere publicatie hebben we uiteengezet waarom het Europees Parlement belangrijk is voor de beleidsvorming in de EU en hebben we diverse vragen beantwoord over hoe dit in zijn werk gaat. In deze publicatie willen we de mogelijke impact van de verwachte opkomst van de anti-EU-partijen in het Europees Parlement onderzoeken.

Het Europees Parlement is het enige instituut in de Europese Unie dat direct wordt gekozen. In iedere lidstaat stemt de bevolking op een nationale partij die een aantal zetels in het Europees Parlement kan winnen op basis van de relatieve omvang van de bevolking en haar deel van de stemmen. Politieke partijen kunnen samen een politieke groep vormen in het Europees Parlement als ze ten minste 25 leden hebben en een vierde van alle lidstaten vertegenwoordigen (voor verdere uitleg, zie onze Q&A over het Europees Parlement). In de huidige samenstelling van het Europees Parlement hebben de eurosceptische partijen 153 zetels (van in totaal 751 zetels), verdeeld over verschillende politieke fracties.

In diverse afzonderlijke lidstaten is een belangrijk deel van de bevolking van plan op een partij te stemmen die (enigszins) tegen de integratie van de EU is. Deze prognose is gebaseerd op recente peilingen[1] en op de classificatie van de positionering van politieke partijen met betrekking tot Europese integratie volgens het Chapel Hill Expert Survey (CHES, zie kader 1)[2].

[1] Pollofpolls.eu projecties, 26-03-2019.

[2] 75 procent van het totaal aantal zetels, CHESdata.

Voorspeld wordt dat de eurosceptische partijen in Italië, Hongarije en Polen meer dan 50 procent van de stemmen gaan winnen (figuur 1). In deze landen bestaat de huidige regering al uit eurosceptische partijen. Al met al zien we dat in de veertien EU-landen in de CHES-dataset volgens de huidige peilingen ongeveer 38 procent van het totaal aantal stemmen naar partijen zal gaan die ten minste enigszins tegen verdere integratie van de EU zijn. In 2014 kregen de eurosceptische partijen 30 procent van het totaal aantal stemmen. Als we de selectie beperken tot de partijen die tegen of zelfs sterk tegen de integratie van de EU zijn, wijzen de peilingen uit dat zij 22,5 procent van de stemmen zouden krijgen. Het Europees Parlement brengt een maandelijkse zetelprognose voor het volgende Europees Parlement uit. Deze prognose geeft aan dat de eurosceptische politieke fracties ongeveer 22 procent van de zetels krijgen. Het is belangrijk hierbij op te merken dat 'nieuwe' partijen die op dit moment niet tot een politieke fractie behoren in de categorie overige zijn geplaatst en niet zijn meegeteld. Onze totaalmeting van 38 procent is dus hoger omdat hierin alle partijen uit de verschillende groepen zijn meegenomen evenals de partijen die geen deel uitmaken van een politieke groep

De toegenomen steun voor eurosceptische partijen is aan diverse factoren toe te schrijven en is zowel links als rechts in het politieke spectrum te vinden. De financiële crisis in combinatie met de Europese schuldencrisis wordt vaak genoemd. Het antwoord van Europa op de crisis, de reddingsplannen en de daaraan verbonden strenge voorwaarden leverden zowel in de ontvangende landen als in de crediteurlanden kritiek op. Mogelijk is de vluchtelingencrisis een andere bron voor anti-EU-sentiment: in de landen aan de frontlinie, zoals Italië en Griekenland, klinkt het verwijt dat zij alleen opdraaien voor de zwaarste last, terwijl in landen die onder migranten het populairst zijn de open grens de schuld krijgt van de grote toestroom aan migranten. Interessant genoeg blijkt uit een uitgebreide studie van de Europese Commissie naar de geografische verdeling van het Europese ongenoegen dat vooral de langjarige economische en industriële terugslag de anti-Europese stem verklaart. De netto migratie blijkt minder relevant te zijn, hoewel het effect hiervan wel positief uitpakt voor een stem op de partijen die (sterk) tegen de integratie van de EU zijn.

Peilingen bieden geen zekerheid over de uiteindelijke uitkomst en omdat de aanhang van de meeste partijen steeds minder standvastig wordt, zijn de verkiezingen nog onvoorspelbaarder. Toch lijkt het redelijk duidelijk dat het Europees Parlement het aantal zetels zal zien groeien van partijen die tegen (verdere) integratie van de EU zijn. Dan rest de vraag: zullen zij in staat zijn samen te werken en een effectieve alliantie te vormen in het Europees Parlement? Daarvoor maken we een gefundeerde inschatting van de mogelijke allianties die na de verkiezingen zouden kunnen ontstaan. De CHES-dataset die het standpunt van alle politieke partijen over het Europese beleid inschat en partijen naar hun ideologie indeelt, levert voor dit doel een bruikbaar inzicht.

De belangrijkste variabele in de CHES-dataset is de variabele standpunt die aangeeft in hoeverre een partij tegen integratie van de EU is. In figuur 2 plaatsen we de eurosceptische partijen die lager dan 3,5[3] scoren op de variabele standpunt op de x-as. Op de y-as plaatsen we de variabele politieke familie uit de dataset, waarbij een partij naar ideologie wordt ingedeeld (tabel 1). Partijen die zowel in ideologie als in hun standpunt rond EU-integratie dicht bij elkaar liggen, maken meer kans een alliantie te vormen na de Europese verkiezingen. Een dergelijke alliantie kan de vorm aannemen van een formele politieke groep[4], of van informele (ad hoc) samenwerking om een gezamenlijk standpunt over specifieke kwesties kracht bij te zetten.

[3] Hier geeft 3 aan dat een partij enigszins tegen integratie van de EU is, terwijl 4 aangeeft dat de partij een neutrale stelling inneemt ten opzichte van de EU.

[4] Zie Q&A 4 in De verkiezing van het Europees parlement wordt een belangrijk politiek moment in 2019.

Wat vooral opvalt aan figuur 2 is dat de eurosceptische stem is verdeeld: het rechtse en sterk eurosceptische front omvat partijen als Alternative für Deutschland, het Rassemblement National, de Italiaanse Lega Nord en de Nederlandse Partij voor de Vrijheid. Links in het politieke spectrum vinden we een meer bescheiden verzameling anti-EU-partijen zoals de Italiaanse Vijfsterrenbeweging, de Franse Communistische Partij en de Nederlandse Socialistische Partij. Ten slotte is er een verzameling rechtse partijen met een gematigd anti-EU-standpunt waaronder de Hongaarse Fidesz en JOBBIK en de Poolse partij Recht en Rechtvaardigheid.

Deze partijen van verschillende nationaliteiten en politieke oriëntatie kennen grote verschillen in opvatting over diverse belangrijke kwesties. Zo willen de Italiaanse Lega Nord en het Franse Rassemblement National vriendschappelijke banden tussen de EU en Rusland, terwijl de Poolse partij Recht en Rechtvaardigheid vindt dat Rusland op afstand moet worden gehouden.[5] De Griekse X.A.-partij en de Italiaanse Vijfsterrenbeweging zouden graag zien dat Europa hun land meer steunt bij de opvang van immigrantenstromen, terwijl andere zoals de Hongaarse Fidesz tegen immigratie zijn en/of tegen open grenzen, zoals het Nederlandse Forum voor Democratie.

[5] Dennison, S. and Zerka, P. (2019)

In figuur 2 hebben we de eurosceptische partijen in drie groepen verdeeld naar hun standpunt over integratie van de EU en hun politieke familie. In figuur 3 hebben we berekend welk deel van de stemmen deze drie groepen op basis van de recente peilingen naar verwachting zullen krijgen. De rechtse, gematigd eurosceptische partijen krijgen ongeveer 16 procent van het totaal aantal stemmen. De meer sterk eurosceptische partijen krijgen ongeveer 15 procent van het totaal aantal stemmen. Ten slotte krijgen de linkse eurosceptici rond de 6 procent van het totaal aantal stemmen. Tezamen krijgen alle eurosceptici ongeveer 38 procent van het totaal aantal stemmen.

Vanwege de verschillen in politieke oriëntatie van de vele anti-EU-partijen valt het niet te verwachten dat er in het Europees Parlement één verenigde ‘anti-EU’-groep zal ontstaan. Waarschijnlijker is het dat de meeste van deze partijen zich aansluiten bij een van de bestaande eurosceptische groepen of dat er een hergroepering plaatsvindt na de verkiezingen - met als mogelijk resultaat één of meer nieuwe groepen. Maar bij specifieke kwesties zullen ze misschien effectiever kunnen samenwerken in ad hoc allianties. Hieronder bespreken we hoe dit voor diverse belangrijke thema's zou kunnen uitpakken.

De vervaldatum voor de Brexit komt steeds dichterbij. Verlenging van artikel 50 lijkt steeds waarschijnlijker te worden en dit zou van grote invloed kunnen zijn op de verkiezingen voor het Europees Parlement. Als het VK na de verkiezingsdatum nog steeds lid van de EU is, moet het deelnemen aan de verkiezingen. Dit houdt in dat het aantal zetels in het parlement niet wordt teruggebracht zoals dat het geval zou zijn als het VK de EU wel verliet (van 751 zetels naar 705). Daar komt bij dat een aanzienlijk deel van de Britse Europarlementsleden eurosceptisch is. Als deze Britse parlementariërs na de Brexit vertrekken, is ook hun steun aan de eurosceptische politieke groepen verloren. Daarom speelt uitstel van de Brexit de eurosceptici in het Europees Parlement in de kaart. Een chaotische, harde Brexit zou daarentegen minder gunstig uitpakken voor de Europese partijen die hun land oproepen uit de Europese Unie te treden.

Verschillende anti-EU-partijen hebben hun land uitdrukkelijk opgeroepen uit de EU te treden. Met name de Broeders van Italië, het Alternative für Deutschland, de Nederlandse Partij voor de Vrijheid en de Zweden-Democraten behoren tot de weinige partijen die officieel uittreding uit de EU propageren voor hun land. Maar dit krijgen ze niet voor elkaar via het Europees Parlement, omdat 'uittreding uit de EU' in de eerste plaats actie vereist op nationaal niveau, dat wil zeggen dat de regering van een lidstaat artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie in gang moet zetten.[6] Het VK is daarvan duidelijk een goed voorbeeld. Bovendien is het gezamenlijke kiezersaandeel van deze partijen onvoldoende om een eventuele ontbinding van de hele EU in gang te zetten - zelfs al zou het Europees Parlement een mandaat hebben voor dergelijke stappen, wat het niet heeft. Anti-EU-partijen kunnen echter wel hun sterkere positie in het Europees Parlement gebruiken om de EU van binnenuit te verzwakken, met name door zich tegen een grote EU-begroting te verzetten. Of ze kunnen het moeilijk maken wetgeving met een sterk transnationaal effect aan te nemen.

[6] ledere lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke regels besluiten zich uit de Europese Unie terug te trekken. De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. (...)'

Het Europees Parlement heeft een relatief sterke positie voor wat betreft alle Europese begrotingsuitgaven. Het heeft het laatste woord bij alle uitgaven en in theorie kan het zelfs tegen de wil van de Raad een begroting opleggen. De steun van de meerderheid van het EP is daarom nodig om een nieuwe EU-begroting vast te stellen. Het proces om een begrotingsakkoord te bereiken is altijd traag en moeizaam geweest, en een groter aantal eurosceptici in het parlement zal dit proces waarschijnlijk nog moeizamer maken. Sommige eurosceptische partijen zouden de begroting graag inkrimpen en tegelijkertijd de middelen voor de Cohesiefondsen uitbreiden.[7] Dit zal waarschijnlijk ten koste gaan van ontwikkelingshulp en bestedingen met betrekking tot buitenlandpolitiek.

[7] Het Cohesiefonds is bedoeld voor lidstaten met een bruto nationaal inkomen (BNI) per inwoner van minder dan 90 procent van het gemiddelde in de EU. Het wil economische en sociale verschillen kleiner maken en duurzame ontwikkeling bevorderen.

De opkomst van de eurosceptische partijen zal niet leiden tot het einde van de Europese Unie. Maar zullen deze partijen de EU kunnen hervormen, zoals sommige hebben beloofd te doen? Hervorming van het begrotingsbeleid zou weleens het gebied kunnen zijn waar hun belangen samenvallen. Veel anti-EU-partijen verzetten zich vooral tegen de strikte begrotingsregels voor de lidstaten die de Europese Commissie oplegt. Zowel links als rechts van het politieke spectrum gaan er onder eurosceptische partijen stemmen op tegen bezuinigingsmaatregelen, vooral in Italië, Griekenland, Portugal en Frankrijk. Maar ook de Poolse regeringspartij Recht en Rechtvaardigheid geeft de voorkeur aan stimulering boven bezuiniging. Het Europees Parlement speelt een rol in de Europese controle op de begroting van de lidstaten als medewetgever bij de regelgeving voor het zogenaamde multilateraal toezicht. Maar het Europees Parlement deelt deze verantwoordelijkheid wel met de Raad van ministers en is afhankelijk van de Europese Commissie voor initiatieven tot nieuwe wetsvoorstellen. Dus terwijl de linkse en rechtse anti-EU-partijen in het Europees Parlement samen uiting kunnen geven aan hun verzet tegen begrotingsbeperkingen, wordt hun invloed op dit gebied uiteindelijk misschien nog het meest rechtstreeks gevoeld in de Raad: wanneer zij in eigen land deel uitmaken van de regering, hebben zij in de Raad als vertegenwoordigers van hun nationale regeringen immers rechtstreekse zeggenschap. Daarvan getuige bijvoorbeeld de opschudding in de Raad over de Italiaanse begroting vorig jaar.

De internationale handel was een van de eerste beleidsgebieden waarvan de lidstaten besloten dat het voordeel zou opleveren om de macht naar Europa over te hevelen. Het Verdrag van Lissabon gaf het Europees Parlement een actieve rol in de onderhandeling en ratificatie van handelsakkoorden en nu is goedkeuring zelfs verplicht. Verschillende (maar niet alle) eurosceptische partijen hebben hun zorgen over de bestaande handelsakkoorden geuit en zien nog verdergaande handelsakkoorden heel wat minder zitten. Onder hen bevinden zich de Italiaanse Vijfsterrenbeweging, de Vrijheidspartij van Oostenrijk, het Nederlandse Forum voor Democratie en het Franse Rassemblement National.[8] Dit zal het aannemen van dergelijke nieuwe akkoorden behoorlijk moeilijker maken. In dit licht wordt het interessant te zien welk standpunt de eurosceptische partijen na de Brexit gaan innemen bij de onderhandelingen tussen de EU en het VK over een vrijhandelsakkoord.

[8] Dennison, S. and Zerka, P. (2019)

Het klimaatbeleid is bij uitstek een gebied waarvoor een breed gedragen en transnationaal beleid noodzakelijk is, bijvoorbeeld om te voorkomen dat bedrijven hun meest vervuilende activiteiten naar landen overbrengen met het minst strenge klimaatbeleid. De opkomst van rechtse eurosceptici zal een uitdaging blijken voor de Europese klimaatagenda. Deze partijen staan vaak vijandig tegenover een beleid om klimaatverandering aan te pakken[9]. Zoals we hebben gezien in Hongarije en Polen, waar deze partijen aanzienlijke macht hebben verworven, proberen ze het klimaatbeleid terug te schroeven. De linkse eurosceptische partijen ondersteunen het klimaatbeleid vaak veel meer. Al met al zal het Europees Parlement kritischer komen te staan tegenover beleid dat klimaatverandering aanpakt.

[9] Lockwood, M. (2018)

Eén van de belangrijkste onderwerpen in het EU-budget is het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), met een gewicht van 28,5 procent in het voorgestelde 2021-2027 EU-budget.[10] Na de verkiezingen wordt er verder onderhandeld over dit beleid, zowel over de inhoud als over de ruimte in het budget. Verschillende eurosceptische partijen hebben al aangegeven dat zij tegenstander zijn van de voorgestelde korting op het GLB-budget (vermindering van 5 procent). Daarnaast is er in het huidige voorstel minder budget beschikbaar voor directe inkomenssteun aan boeren en is er meer ruimte voor vergroeningsmaatregelen.[11] De eurosceptische partijen lijken geen voorstander te zijn van de voorgestelde inhoudelijke verandering van het GLB en zullen zich hier tegen verzetten, wat verdere onderhandelingen bemoeilijkt. Dit zou zelfs kunnen leiden tot uitstel van het nieuwe GLB met een jaar.

[10] European Commission (2018)

[11] Schaller, S. and Carius, A. (2019)

De uiterst rechtse eurosceptische partijen zijn zeer duidelijk geweest in hun mening over immigratie. Ze willen 'de grenzen sluiten' en hebben een zeer streng migratiebeleid. Dit standpunt komt bij de linkse eurosceptische partijen nauwelijks voor, dus is een sterk verenigd front niet erg waarschijnlijk. Nog belangrijker is het op te merken dat het Europees Parlement nauwelijks enige wetgevende macht heeft bij het migratiebeleid. Migratiebeleid maakt geen deel uit van de medebeslissingsprocedure en het EP wordt niet geraadpleegd. Toch is te verwachten dat met name rechtse eurosceptici al hun informele macht zullen aanwenden om het migratiebeleid te beïnvloeden.

Zoals we in onze eerste publicatie over de Europese Parlementsverkiezingen hebben uitgelegd, verkiest het Europees Parlement met een meerderheid van stemmen de volgende president van de Europese Commissie, op voordracht van de Raad. Bij zijn voordracht van de kandidaat dient de Raad rekening te houden met de verkiezingsuitslag van het Europees Parlement. Vervolgens worden de overige 28 'commissarissen' genomineerd, één uit iedere lidstaat. Het Europees Parlement moet deze nominaties met absolute meerderheid goedkeuren. Regeringen met een eurosceptische meerderheid, zoals Italië, Hongarije en Polen, leveren waarschijnlijk een eurosceptische commissaris, waardoor ze grote invloed krijgen op sommige beleidsgebieden. Als ze de goedkeuring van de meerderheid in het Europees Parlement krijgen, zullen ze ervoor zorgen dat de algemene stellingname van de Europese Commissie minder gunstig wordt voor integratie van de EU.

De eurogroep bereikte in december vorig jaar een akkoord over een hervormingspakket om de weerbaarheid van de eurozone bij een nieuwe crisis te vergroten. Dit akkoord omvatte de verdere ontwikkeling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), de instelling van een gezamenlijk vangnet voor het Gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en een verdere verkenning van een eurozonebegroting voor stabiliteit van de overheidsfinanciën. Waar de standaard medebeslissingsprocedure van toepassing is, kan het Europees Parlement eurozonehervormingen beïnvloeden. Een aanwas van eurosceptische partijen zou het weleens moeilijker kunnen maken voor het Europees Parlement om nieuwe hervormingen aan te nemen, maar omdat ze geen meerderheid hebben, zullen ze de hervormingen waarschijnlijk niet echt tegen kunnen houden.

Het Europees Parlement heeft op de meeste Europese wetgevende gebieden medebeslissingsbevoegdheid en moet met een absolute meerderheid wetsvoorstellen goedkeuren. Op andere gebieden, zoals het buitenlandbeleid, heeft het geen medebeslissingsmandaat maar kan het wel zijn stem laten horen bij de (verplichte) raadplegingsprocedures of door resoluties uit te brengen.

Het gewicht van de partijen in het Europees Parlement met een eurosceptische oriëntatie zal na de verkiezingen in mei toenemen.De grote verschillen in politieke oriëntatie tussen de diverse eurosceptische partijen betekenen dat het onwaarschijnlijk is dat ze zich allemaal zullen verenigen en als één groep zullen optreden in het Europees Parlement. Maar ze zullen wel in de positie zijn ad hoc allianties te vormen om hun positie te versterken bij specifieke kwesties. Het zal moeilijker worden een meerderheid te vinden voor veel belangrijke beslissingen, variërend van de EU-begroting tot nieuwe handelsakkoorden met andere landen. Dit maakt het lastiger voor partijen die de integratie van de EU steunen -waaronder christendemocraten, sociaaldemocraten, liberalen, groenen en anderen- om samen te werken en raakvlakken te vinden om Europese oplossingen aan te dragen voor Europese problemen.

De verwachte toename van de invloed van de anti-EU-partijen na de Europese Parlementsverkiezingen zal niet leiden tot het einde van de Europese Unie. Maar het zal de verdere integratie van de EU wel minder waarschijnlijk maken en zelfs tot minder in plaats van meer samenwerking tussen de lidstaten kunnen leiden.

Dennison, S. and Zerka, P. “The 2019 European Election: How Anti-Europeans plan to wreck Europe and what be done to stop it”, 2019, European Council on Foreign Relations.

Dijkstra, L. Poelman, H. and Rodríguez-Pose, A. “The geography of EU discontent”, 2018, European Commission.

Lockwood, M. (2018). Right-wing populism and the climate change agenda: exploring the linkages. Environmental Politics

Jonathan Polk, Jan Rovny, Ryan Bakker, Erica Edwards, Liesbet Hooghe, Seth Jolly, Jelle Koedam, Filip Kostelka, Gary Marks, Gijs Schumacher, Marco Steenbergen, Milada Vachudova and Marko Zilovic. (2017). "Explaining the salience of anti-elitism and reducing political corruption for political parties in Europe with the 2014 Chapel Hill Expert Survey data

Schaller, S. and Carius, A. (2019) Convenient Truths: Mapping climate agendas of right-wing populist parties in Europe Berlin