Zo eenvoudig is een ‘Nexit’ niet

Op 15 maart 2017 kiest Nederland een nieuwe Tweede Kamer. De hete aardappel van het Oekraïne-referendum, toegenomen vrees voor terrorisme en de nog altijd kwakkelende Europese economie geven eurosceptische partijen in de verkiezingsstrijd voldoende munitie om op de Europese Unie (EU) te schieten. Zo ziet de PVV van Geert Wilders Nederland het liefst zo snel mogelijk vertrekken uit deze unie. In de meest recente peilingen staat zijn partij op een voorsprong, maar kan hij bij winst Nederland daadwerkelijk naar een ‘Nexit’ loodsen?

Dat is geen uitgemaakte zaak, want de weg naar een uittreding uit de EU telt veel hindernissen. Zo moet de winnaar van de verkiezingen zo goed als zeker een coalitie zien te vormen om in de Tweede Kamer een meerderheidskabinet te hebben. In de ruim negentig jaar dat Nederland algemeen kiesrecht kent, is immers nog nooit een partij met een absolute meerderheid verkozen. En zoals het huidige kabinet van VVD en PvdA de afgelopen jaren heeft gemerkt: om samen te werken, zijn heel wat compromissen nodig.

Voor de PVV van Geert Wilders kan alleen al deze eerste drempel te hoog blijken. Alle andere partijen staan namelijk in meer of mindere mate welwillender tegenover de Europese Unie. Zij zullen een Nexit ongetwijfeld van de onderhandelingstafel vegen. Ook de SP en 50PLUS, doorgaans kritisch op ‘Brussel’, zien weliswaar graag dat de EU inbindt maar blijven het liefst wel lid van de unie. Bovendien heeft de socialistische partijleider Emile Roemer aangegeven niet te willen samenwerken met Geert Wilders na het incident in 2014 over minder Marokkanen. Bij andere partijen heeft Geert Wilders zich daarnaast niet populair gemaakt door in 2012 onverwachts te breken met het minderheidskabinet Rutte-I, wat destijds tot nieuwe verkiezingen leidde.

Maar stel dat PVV, SP en 50PLUS toch een meerderheidskabinet weten te vormen dat de banden met Brussel wil doorsnijden. Hun coalitie stuit dan meteen op een tweede barrière: de Eerste Kamer. Die moet naast de Tweede Kamer akkoord gaan met een wetsvoorstel tot uittreding van de Europese Unie. Lastig, want daar komen PVV, SP en 50PLUS vooralsnog achttien zetels te kort voor een meerderheid. Deze zetels worden de komende jaren nog bezet door gematigde, meer EU-gezinde partijen. De eerstvolgende verkiezingen voor de Provinciale Staten, die de Eerste Kamer kiezen, zijn namelijk pas in mei 2019. Tot die tijd is een Nexit dus vrijwel onmogelijk.

Daarnaast zullen zelfs de kleinste geruchten over een voornemen om daadwerkelijk uit de EU te stappen behoorlijk wat stof doen opwaaien in juridische kringen. Belangrijke uitspraken van het Europees Hof van Justitie in Luxemburg in 1963 en 1964 bepaalden dat Europees recht boven het Nederlandse recht staat. Door lid te worden van de EU hebben de lidstaten dus in feite een deel van hun nationale soevereiniteit opgegeven. Volgens sommige juristen is een reguliere meerderheid in de Eerste en Tweede Kamer daarom niet genoeg om uit de Europese Unie te treden. Uit zo’n omvangrijke internationale rechtsorde stappen, raakt naar hun mening aan Artikel 91, lid 3 van de Nederlandse Grondwet. In dat geval moet twee derde van de Kamerleden en senatoren instemmen.

Andere juristen bestrijden deze zienswijze en stellen dat een reguliere meerderheid volstaat. Wie gelijk heeft, is onduidelijk. Maar zeker is dat een kabinet dat wil breken met Brussel een flink aantal rechtszaken hierover tegemoet kan zien. Dat kan het in werking zetten van artikel 50 van het Europees Verdrag, de formele uittredingsprocedure voor de EU, aanmerkelijk vertragen.

Stemmen Nederlanders in een referendum overtuigend voor uittreden, dan kan dit in theorie ook EU-gezinde Kamerleden over de streep trekken om zich uit te spreken voor een Nexit. Maar net als het direct opzeggen van het lidmaatschap is zo’n referendum niet eenvoudig geregeld. Er zijn in Nederland twee typen referenda mogelijk, die allebei niet-bindend zijn: een raadgevend referendum en een raadplegend referendum.

Een raadgevend referendum is relatief nieuw, en is afgelopen april toegepast bij het associatieverdrag met Oekraïne. Zo’n volksraadgeving kan door iedereen worden gestart, maar die heeft daarvoor wel tenminste 300.000 handtekeningen nodig. Bovendien kan deze relatief nieuwe mogelijkheid enkel worden gebruikt als reactie op nieuwe wetsvoorstellen. Dus niet voor het lidmaatschap van de EU.

Daarvoor kan een raadplegend referendum wel worden gebruikt. Maar hiervoor is een apart wetsvoorstel nodig, zoals bij het referendum over de Europese Grondwet in 2005. Dat vergt dus niet alleen een meerderheid in de Tweede Kamer, maar ook in de Eerste. Initiatiefnemers van zo’n voorstel lopen dus tegen dezelfde barrière aan als bij een direct wetsvoorstel tot een Nexit: de EU-gezinde senaat.

Hoewel er voor lidstaten die de EU beu zijn een officiële uitgang is in de vorm van Artikel 50, bestaat er geen formele procedure voor lidstaten die uit de eurozone willen, maar wel lid van de EU willen blijven. Kiezen voor de euro als nationale munt is dus onomkeerbaar. Althans, juridisch gezien. Wie echt van de gezamenlijke munt af wil, heeft indirect wel enkele mogelijkheden.

Een land kan bijvoorbeeld besluiten om tijdelijk uit de EU stappen, waarmee het automatisch ook zijn lidmaatschap van de eurozone opzegt. Het staat het land daarna vrij om zich opnieuw aan te melden voor het EU-lidmaatschap. Elke nieuwe lidstaat mag dan wel verplicht zijn op den duur de euro als wettelijk betaalmiddel aan te nemen, maar door net als bijvoorbeeld Zweden een monetair trucje uit te halen, kan succesvol niet worden voldaan aan de euro-criteria. Er zit wel een adder onder het gras: om bij de club te mogen, moeten alle huidige leden akkoord gaan. Eén dwarsliggende lidstaat kan het plan dus al torpederen.

De paraaf van alle lidstaten is ook nodig voor de tweede optie: het huidige Europese Verdrag aanvullen met een uittredingsprocedure voor enkel de eurozone. Lidstaten zijn immers bij machte het verdrag aan te passen en voor de eurozone een soort Artikel 50 op te tuigen. Zijn andere landen binnen de EU daarvoor niet te porren, dan zijn ze wellicht wel bereid eenmalig een uitzondering te maken voor een land dat echt heel graag weer terug wil naar zijn oude, eigen munt. Maar gezien de verknochtheid van veel politici in Brussel aan de gezamenlijke euro en de verwevenheid ervan in nationale systemen, is een terugkeer naar de gulden waarschijnlijk net zo lastig als een volledige Nexit.

Hoewel de EU in de verkiezingsstrijd ongetwijfeld op de pijnbank wordt gelegd, lijkt een plots vertrek uit het grootste vrijhandelsblok ter wereld onwaarschijnlijk. Zelfs als er straks een kabinet zit dat het wil uitmaken met de EU, zal het in het snelste scenario nog jaren duren voordat de echtscheidingspapieren daadwerkelijk zijn ondertekend.