Hervorming van belastingen op kapitaal maakt Nederlandse economie sterker

Economen, journalisten en zelfs politici lijken het erover eens: het belastingstelsel is grondig aan herziening toe. De nadruk ligt momenteel op het verlagen en minder complex maken van de belastingen op arbeid. RaboResearch is het eens met de nadruk op vereenvoudiging van het stelsel en verlaging van de lasten op arbeid. Daar schreven we eerder ook al over en we zullen daar binnenkort ook op terugkomen in reactie op de het regeerakkoord (zie ook de column en het Themabericht over het hervormen van het belastingstelsel). De fiscale behandeling van kapitaal in Nederland is echter ook erg onlogisch en economisch verstorend. Voordat een nieuw kabinet aantreedt, presenteren we daarom een alternatief voor de huidige fiscale behandeling van kapitaal in Nederland. Deze is erg complex. Daarom richten wij ons in deze studie op de belangrijkste twee pijnpunten: de vermogensrendementsheffing op het niveau van huishoudens de fiscale stimulering van vreemd vermogen bij vennootschappen (zie voor een uitgebreide analyse van de optimale belasting van kapitaal ons achtergrondstuk).

We concluderen dat beide pijnpunten structureel moeten worden aangepakt. Een duaal stelsel zou de vermogensrendementsheffing moeten vervangen, waarbij alle daadwerkelijke kapitaalinkomsten tegen een vlak tarief worden belast. Dit zou de fiscale stimulering van schulden bij huishoudens tegelijkertijd verminderen. De fiscaal ongelijke behandeling van vreemd vermogen en eigen vermogen op het niveau van vennootschappen moet worden gelijkgetrokken. Dit kan het gemakkelijkst worden bereikt door een extra aftrek voor het eigen vermogen in te voeren, het liefst in internationaal perspectief.

Deze veranderingen kunnen niet van de ene op de andere dag ingaan. Dat maakt het juist extra belangrijk dat het nieuwe kabinet snel stappen zet om de veranderingen te faciliteren.

Voor wat betreft de belastingen op kapitaalinkomsten van huishoudens heeft Nederland internationaal gezien een vrij bijzondere positie. De belasting is namelijk niet gebaseerd op het daadwerkelijke rendement op het vermogen, maar op de omvang van het vermogen. De belastingwet ging tot 2017 uit van een vast forfaitair rendement op vermogen van 4 procent en belastte dat vervolgens tegen 30 procent. Sinds 1 januari 2017 is de vermogensrendementsheffing gebaseerd op het gemiddelde rendement van verschillende vermogenscategorieën uit het recente verleden en is het tarief progressief, met het idee dat huishoudens met meer vermogen een hoger rendement (kunnen) halen.

De vermogensrendementsheffing is economisch gezien een onlogische belasting. Uit de literatuur blijkt namelijk dat het economisch verstandiger is om alle daadwerkelijk behaalde kapitaalinkomsten hetzelfde te belasten (zie ook ons achtergrondstuk). De vermogensrendementsheffing belast de daadwerkelijke vermogensinkomsten echter helemaal niet. Het progressieve karakter van de vermogensrendementsheffing lost dit probleem niet op.

Een ander probleem van het Nederlandse belastingstelsel is dat grote vermogensbestanddelen zoals pensioenen en het eigen huis grotendeels zijn vrijgesteld van de vermogensrendementsheffing. Om economische verstoringen zoveel mogelijk te voorkomen, zouden alle kapitaalinkomsten hetzelfde moeten worden belast (Jacobs, 2014). Omdat vermogen dat in het eigen huis zit nauwelijks wordt belast[1] en spaargeld wel, is er een prikkel om het vermogen in het eigen huis te stoppen. Dit verlaagt de welvaart, omdat het soort vermogen daardoor deels door fiscale prikkels wordt bepaald en er dus niet optimaal wordt geïnvesteerd.

Daar komt bij dat de subsidiëring van huishoudschuld in Nederland door onder meer de hypotheekrenteaftrek heeft geleid tot hoge private huishoudschuldniveaus, die de Nederlandse economie kwetsbaar maken. Een meer evenwichtige fiscale kapitaalinkomsten- en schuldaftrek is daarom zeer wenselijk.

Schaf de vermogensrendementsheffing af en voer een duaal stelsel in

Het zou daarom economisch verstandig zijn als de overheid de vermogensrendementsheffing afschaft en in plaats daarvan een kapitaalinkomstenbelasting invoert voor alle vormen van kapitaal. De vraag blijft dan tegen welk tarief kapitaal moet worden belast en hoe deze belasting zich verhoudt tot de belasting op arbeid.

Uit de economische literatuur blijkt dat arbeid en kapitaal idealiter gelijk worden belast om verstoringen te voorkomen. Door de internationale mobiliteit van kapitaal is het progressief belasten van kapitaal op dezelfde manier als arbeid echter ongewenst: veel vermogen zou dan naar het buitenland verdwijnen omdat het Nederlandse belastingtarief op kapitaal dan hoger is dan dat in de ons omringende landen.[2] Als de overheid een wens heeft tot herverdeling zal de zogenoemde vlaktaks -arbeid en kapitaal allebei tegen een enkel tarief belasten- ook niet wenselijk zijn. Een vlaktaks maakt het herverdelen van inkomen namelijk moeilijk.

De overheid kan arbeid en kapitaal daarom het beste apart belasten: in de vorm van een duaal stelsel zoals Scandinavische landen dat kennen. Een duaal stelsel bestaat uit een progressieve belasting op arbeidsinkomen en een separate, lagere, vlakke kapitaalinkomstenbelasting (Cnossen, 2014). Alle kapitaalinkomsten worden dan idealiter gelijk belast en zowel alle kosten om het kapitaal te verkrijgen als verliezen kunnen worden afgetrokken.

Een duaal belastingstelsel heeft belangrijke voordelen. Zoals gezegd voorkomt het lagere, vlakke belastingtarief op kapitaalinkomsten een uitstroom van kapitaal naar het buitenland, waarvan wel sprake zou zijn als kapitaal progressief werd belast. Daarnaast leidt een duaal stelsel tot minder verstoring tussen keuzes van ondernemingsvormen (zelfstandige onderneming, besloten of naamloze vennootschap)[3] en tussen kapitaalvormen (zoals eigen huis, aandelen, dividend; Sorensen, 2010).[4] Tot slot maakt de invoering van een duaal stelsel harmonisatie in internationaal perspectief gemakkelijker (Sorensen, 2010). Onder een duaal stelsel is het tarief van de kapitaalinkomsten immers vlak en bovendien gelijk aan het tarief van de vennootschapsbelasting. Dit maakt het eenvoudiger om de kapitaalinkomsten en vennootschapsbelasting in Europees perspectief op termijn meer te harmoniseren.

Een duaal stelsel met een lage belasting op kapitaalinkomsten heeft ook nadelen. Een dergelijk stelsel onderneemt namelijk weinig tegen een steeds grotere vermogensongelijkheid in de Westerse wereld. Indien een overheid het wenselijk acht om de vermogensongelijkheid te beperken, is de oplossing echter eenvoudig: voer een additionele vermogensbelasting en/of erfbelasting in. Een misschien wel belangrijker nadeel is dat behalve de overwinst van bedrijven ook het normale rendement wordt belast. Dit is economisch schadelijk omdat het productieve investeringsbeslissingen verstoort.[5]

Toch lijkt de duale inkomstenbelasting een elegante en relatief weinig verstorende vorm van kapitaalinkomstenbelasting, vooral vanwege de internationale context van een grote mobiliteit van kapitaal. De invoering van een duaal stelsel in Noorwegen en Denemarken laat zien dat het in de praktijk ook uitvoerbaar is. Daarnaast blijken de belastinginkomsten uit kapitaal in Denemarken na de invoering van het stelsel te zijn toegenomen (Sorensen, 2010). Het is daarbij wel noodzakelijk dat daadwerkelijke kapitaalinkomsten goed worden geadministreerd en dat er duidelijke regels komen voor vermogensbestanddelen waar de kapitaalinkomsten moeilijk voor zijn vast te stellen, zoals kunst. Ons voorstel is dan ook om te onderzoeken op welke termijn de vermogensrendementsheffing kan worden vervangen door een duaal stelsel dat daadwerkelijke kapitaalinkomsten belast.

[1] De eigen woning is vrijgesteld van de vermogensrendementsheffing; wel worden er gemeentelijke belastingen als de OZB geheven. Over het tweede huis en vakantiehuisjes wordt wel vermogensrendementsheffing betaald.

[2] Ter illustratie: het huidige toptarief op arbeid is 52 procent. Met een dergelijk hoog toptarief op kapitaal zou Nederland internationaal uit de pas lopen.

[3] Om verstoringen tussen ondernemingsvormen te verminderen, moet de manier van belasten van kapitaalinkomsten wel goed aansluiten op de vennootschapsbelasting. Zie voor een uitgebreidere discussie onze achtergrondstudie.

[4] Bij de eigen woning zou dan eventueel de hypotheekrenteaftrek kunnen worden beperkt tot het tarief van de kapitaalinkomstenbelasting. Hiermee wordt de prikkel tot overmatige schuldfinanciering weggenomen.

[5] Dit zou kunnen worden ondervangen door het normale rendement van ondernemers vrij te stellen van belasting door een Rate of Return Allowance (RRA)(Cnossen, 2014).

Uit onderzoek blijkt dat de vennootschapsbelasting een noodzakelijke belastinggrondslag is.[6] Zaak is wel de vennootschapsbelasting optimaal vorm te geven om de economische verstoringen te minimaliseren. Op dit moment is daar geen sprake van. Landen verschillen sterk van elkaar in de hoogte en de grondslag van de vennootschapsbelasting en concurreren hier zelfs bewust op om bedrijven te trekken. Dit verstoort de investeringspositie van bedrijven. Meer harmonisatie van tarieven en grondslagen is dus gewenst.

Een van de belangrijkste problemen met de huidige vormgeving van de vennootschapsbelasting is de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen. Vreemd vermogen wordt over het algemeen fiscaal gunstiger behandeld dan eigen vermogen; de betaalde rente aan de verschaffer van vreemd vermogen is doorgaans wel aftrekbaar van de winst terwijl de vergoeding op het eigen vermogen dat niet is. Economen zijn het erover eens dat een ongelijke fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen onwenselijk is. Een fiscale bevoordeling van vreemd vermogen leidt namelijk tot meer schuldfinanciering, wat bedrijven en huishoudens kwetsbaarder maakt en faillissementsrisico’s verhoogt (IMF, 2016)[7].

In Nederland is dit een reëel probleem: ons belastingstelsel bevoordeelt vreemd vermogen op het niveau van vennootschappen namelijk aanzienlijk (IMF, 2016). Dit leidt, samen met de fiscale bevoordeling van schulden op huishoudniveau, tot overmatige private schuldfinanciering in Nederland, wat slecht is voor de macro-economische stabiliteit in ons land (zie ook WRR, 2016). Voor de stabiliteit van de economie en het financiële stelsel zou de overheid de fiscale behandeling van vreemd vermogen en eigen vermogen op het niveau van vennootschappen gelijk moeten trekken. Dit kan op twee manieren worden bewerkstelligd: de renteaftrek van vreemd vermogen wordt ingeperkt of er komt een additionele aftrek voor de kosten van eigen vermogen.

Beperken aftrek vreemd vermogen (CBIT)

Er zijn verschillende methoden om de aftrek van rente te beperken. Een manier is om de maximale rente die in aanmerking komt voor aftrek te beperken tot een bepaald percentage van de brutowinst van een bedrijf, de EBITDA. Onder de nieuwe Anti Tax Avoidance (ATA)-richtlijn van de Europese Unie mogen bedrijven niet meer dan 30 procent van de EBITDA aan rente aftrekken van hun resultaat.

De Comprehensive Business Income Tax (CBIT) is ingrijpender. Daarbij wordt de renteaftrek volledig afgeschaft aan de kant van de vennootschap. Tegelijkertijd zal er geen additionele belasting worden geheven op dividendbetalingen aan aandeelhouders en op rentebetalingen om dubbele belastingheffing te voorkomen. De grondslag voor de vennootschapsbelasting wordt daarmee flink vergroot, waardoor de belastinginkomsten stijgen. Daardoor kan het vennootschapsbelastingtarief aanmerkelijk omlaag. Dit vergroot de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsland voor bedrijven.

Toch zijn er enkele belangrijke nadelen van een CBIT (IMF, 2016). Ten eerste zal een CBIT investeringen schaden, omdat het schuldgefinancierde investeringen duurder maakt. Normale rendementen worden zwaarder worden belast, terwijl bovennormale winsten juist minder worden belast. Ook kan een eenzijdige invoering van een CBIT leiden tot internationale verstoringen, waarbij er dan internationaal dubbel belasting wordt betaald of juist geen belasting. Daarnaast zijn er grote invoeringsproblemen met betrekking tot de behandeling van bestaande schulden bij bedrijven. Tot slot moeten er waarschijnlijk uitzonderingen worden gemaakt voor financiële instellingen (Cnossen, 2015), aangezien de inkomsten van banken voornamelijk bestaan uit het verschil tussen de rente-inkomsten en rentebetalingen. Dit alles heeft ertoe geleid dat nog een enkel land in de wereld een CBIT heeft ingevoerd.

Introduceren aftrek eigen vermogen (ACE)

De introductie van een aftrek voor eigen vermogen is de tweede mogelijkheid om de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen gelijk te trekken. Een Allowance for Corporate Equity (ACE) behelst een aftrek voor eigen vermogen. De aftrek is daarbij gelijk aan de nominale rente vermenigvuldigd met de jaarlijkse toename van het totaal aan eigen vermogen. Normaal rendement[8] wordt hiermee niet langer belast, maar bovennormaal rendement juist meer. De ACE gaat namelijk gepaard met een flinke tariefsverhoging van de vennootschapsbelasting indien de belastingopbrengsten voor de overheid met de bredere vrijstellingen van eigen vermogen gelijk worden gehouden. Dit heeft een negatief effect op bedrijvigheid en bedrijfswinsten en leidt tot een minder aantrekkelijk vestigingsklimaat. Internationale coördinatie van een ACE is dan ook gewenst. Een andere oplossing zou zijn om het tarief gelijk te houden maar dit te financieren door bijvoorbeeld de btw te verhogen.

Door de vrijstelling van het normale rendement is het effect op investeringen juist positief in vergelijking met een CBIT (IMF, 2016). Het is belangrijk om een eventuele ACE alleen voor nieuw aangetrokken eigen vermogen te laten gelden, bekeken per jaar. Anders zouden bedrijven met die deels met vreemd vermogen gefinancierd zijn een belastingvoordeel krijgen zonder dat dit hun toekomstige financieringsbeslissingen verandert.

Een ACE lijkt de meest praktische weg voorwaarts

Vreemd en eigen vermogen zouden dezelfde fiscale behandeling moeten krijgen. Om dit te bewerkstelligen, kan de aftrek van vreemd vermogen worden beperkt (CBIT) of juist een extra aftrek voor normaal rendement of eigen vermogen worden geïntroduceerd (ACE). Beide hebben voor- en nadelen, maar uit praktisch oogpunt lijkt een ACE het meest wenselijk. Een CBIT is nog nooit uitgevoerd, mede door de transitieproblemen die deze met zich mee zou brengen, waardoor er geen ervaring mee is. Daarnaast zal bij een CBIT een uitzonderingspositie voor onder andere financiële instellingen moeten worden gemaakt, wat leidt tot complexiteit. Een ACE is daarentegen al in diverse landen en zonder veel problemen ingevoerd (IMF, 2016) en maakt het niet noodzakelijk om uitzonderingen toe te voegen. In de huidige voorstellen van de Europese Commissie voor een Europese vennootschapsbelasting (de CCCTB, zie onze Q&A voor meer informatie) wordt dan ook een gemeenschappelijke ACE voor de Europese lidstaten voorgesteld.

Als er wordt gekozen voor een ACE is het wenselijk om de grondslag en de tarieven van de vennootschapsbelasting meer internationaal te coördineren om zo ongewenste internationale concurrentie op belastingen te voorkomen en verstoringen van investeringen te minimaliseren. Daarnaast moet worden bekeken hoe een ACE zou samenhangen met een duale inkomstenbelasting. Dit is een complexe discussie, die wij in het achtergrondstuk ook bespreken. Om de praktische samenhang van de ACE met een duale inkomstenbelasting te onderzoeken is het wenselijk als een nieuw kabinet een studiegroep van Nederlandse en internationale experts opricht. Deze kan de complexe en praktische details doorlichten en ook berekenen wat deze voorstellen exact betekenen voor de economie en de inkomens- en vermogensverdeling.

[6] Zie voor een uitgebreide discussie hiervan onze achtergrondstudie.

[7] Zie voor een uitgebreide discussie hiervan onze achtergrondstudie.

[8] Normaal rendement wordt meestal geschat door een risicovrije rentevoet te nemen, bijvoorbeeld van overheidsobligaties van een land als Nederland of Duitsland.

Nederland belast kapitaal op dit moment op een economisch onverstandige manier. Op het niveau van huishoudens is de vermogensrendementsheffing een economisch onlogische belasting en worden schulden op dit moment fiscaal gestimuleerd. Het zou daarom verstandig zijn de vermogensrendementsheffing te vervangen door een duaal stelsel waarbij daadwerkelijke kapitaalinkomsten worden belast tegen een vlak tarief en waarmee de fiscale stimulering van schulden wordt verminderd. Op het niveau van vennootschappen is vreemd vermogen op dit moment fiscaal aantrekkelijker dan eigen vermogen, wat leidt tot overmatige schuldfinanciering. Het is daarom economisch wenselijk om de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen bij vennootschappen gelijk te trekken, waarbij invoering van een additionele aftrek voor eigen vermogen, een Allowance for Corporate Equity (ACE), de meest praktische weg voorwaarts lijkt.

Het zou goed zijn als het nieuwe kabinet stappen zet om deze hervormingen mogelijk te maken. Wel is het zeker bij de invoering van een ACE zeer wenselijk als dit in samenwerking met andere Europese lidstaten plaatsvindt. Het is begrijpelijk dat deze hervormingen niet van de een op de andere dag kunnen worden ingevoerd omdat het goed belasten van kapitaal een complexe zaak is. Als Nederland er in slaagt om kapitaal op een economisch verstandige manier te belasten, zal dit de kracht en de stabiliteit van de Nederlandse economie aanzienlijk kunnen versterken. Het is te hopen dat het nieuwe kabinet zich hiervan bewust is.

Cnossen, S. (2015). What Kind of Corporation Tax Regime? Osgoode Hall Law Journal, Volume 52, Issue 2 (Summer 2015).

IMF (2016). Tax Policy, Leverage and Macroeconomic stability.

Jacobs, B. (2014). Piketty en belastingen op kapitaal. In: Waarom Piketty lezen? 49 reflecties op ‘kapitaal in de 21e eeuw’.

OECD (2008). Tax and Economic Growth. OECD Economics department working paper no.620.

Sorensen, P.B.. Dual Income Taxes: A Nordic Tax System (2010). Paper published as Chapter 5 in Iris Claus, Norman Gemmell, Michelle Harding and David White (eds.) Tax Reform in Open Economies. Edward Elgar, 2010.

WRR (2016). Samenleving en financiële sector in evenwicht. WRR rapport nr. 96.