Aanpak woningtekort in de knel door neergaande conjunctuur

In de jaren na de financiële crisis van 2008 daalden de investeringen in de bouw van woningen met 49 procent en nam het aantal opgeleverde nieuwbouwwoningen met 46 procent af (figuur 1). Mede door de lage woningbouwproductie in deze periode is de toegankelijkheid van de Nederlandse woningmarkt flink verslechterd. Ook is de capaciteit in de bouwsector sindsdien flink gedaald. Door de oplopende rente koelt de woningmarkt de komende jaren waarschijnlijk af, en ook verwachten we een milde recessie. Dit roept de vraag op wat de gevolgen hiervan zijn voor de woningbouw, en daarmee voor de kabinetsambitie om tot 2030 100.000 woningen per jaar te bouwen.

De eerste tekenen zijn verontrustend. De verkoop van nieuwbouwwoningen is na de zomer sterk gedaald (figuur 2). In september en oktober lag het aantal verkochte nieuwbouwkoopwoningen (op basis van afgegeven garantiecertificaten door Woningborg, SWK en Bouwgarant) de helft lager dan in dezelfde maanden van vorig jaar. Hiermee is het laagste niveaoplou sinds 2013 bereikt. Ook het aantal bouwvergunningen daalt al enige tijd. Behalve kopers van koopwoningen hebben ook beleggers in huurwoningen te maken met hogere financieringslasten, en bovendien ontmoedigt de toenemende regulering van de vrijehuursector het investeren in nieuw te bouwen huurhuizen. Doordat de bouwsector zich ook geconfronteerd ziet met sterk stijgende bouwkosten – het afgelopen jaar zijn de materiaalkosten volgens het CBS met 14,3 procent gestegen – komt zij klem te zitten tussen vraag- en aanbodproblemen.

De centrale vraag in dit artikel is welke gevolgen de omslaande economie en de stijgende rente de komende jaren voor de woningbouw hebben. Om deze vraag te beantwoorden, laten we zien dat de bouwsector niet alleen een van de meest conjunctuurgevoelige sectoren is, maar ook zeer gevoelig is voor veranderingen van de lange rente. Dit betekent dat een dalende nieuwbouwproductie waarschijnlijk onvermijdelijk is, zeker omdat de woningbouw ook al negatieve gevolgen ondervindt van stijgende bouwkosten, personeelstekorten, gebrek aan capaciteit bij gemeenten om de bouw te begeleiden en beleidsonzekerheid. De toch al slechte toegankelijkheid van de woningmarkt komt daardoor verder onder druk te staan. De belangrijkste beleidsopties om een sterke terugval van de nieuwbouwproductie te voorkomen, zijn structurele hervormingen aan de aanbodzijde van de woningmarkt, gericht op een grotere beschikbaarheid van bouwlocaties tegen lagere grondprijzen. Ook kan het helpen minder eisen aan de woningbouw te stellen.

Woninginvesteringen staan in de literatuur bekend als relatief gevoelig voor schommelingen in de kapitaalmarktrente, vooral aan het einde van de conjunctuurcyclus, wanneer prijzen van vastgoed hoog zijn als de rente oploopt. Woninginvesteringen reageren daarbij doorgaans aanzienlijk sterker op de rente dan andere rentegevoelige bestedingscomponenten – zoals bedrijfsinvesteringen en uitgaven aan duurzame consumptiegoederen. Hierdoor vormen woninginvesteringen een belangrijk transitiekanaal voor monetair beleid: als centrale banken de rente verhogen om de economie af te remmen en een oplopende inflatie onder controle te krijgen, dan is de nieuwbouw een van eerste onderdelen van de economie waarin dit is terug te zien in de vorm van een afname van economische activiteit.

Een belangrijke vraag is of de woningbouw in ons land hetzelfde reageert op dergelijke schokken als in andere landen. Hoewel de woningbouw in Nederland door de bank genomen minder sterk reageert op schommelingen in de vraag naar woningen dan in veel andere landen het geval is, lijkt de nieuwbouw vooral in de neergaande fase van de woningmarktconjunctuur – zoals eind jaren zeventig en na de financiële crisis – wel flink te reageren op de vraag. Projecten uitstellen gaat namelijk een stuk sneller dan ze opstarten.

Bovendien mag de Nederlandse nieuwbouw dan weliswaar minder sterk reageren op de woningvraag dan in andere landen het geval is, maar de woningvraag zelf is hier juist grilliger dan elders. Ook dit hangt mede samen met het zogenoemde inelastische woningaanbod. Dit betekent dat het woningaanbod beperkt reageert op de vraag. Hierdoor kennen huizenprijzen meer pieken en dalen. Een daling van de rente of ruimere beschikbaarheid van hypothecair krediet leidt hierbij tot sterkere prijsstijgingen, maar er doen zich ook grotere correcties voor wanneer deze trends omkeren.

Financiële factoren zijn een belangrijke bepalende factor voor de vraag naar woningen. Doordat Nederlandse huishoudens relatief hoge hypotheekschulden hebben, is de rol hiervan in Nederland mogelijk nog groter dan in andere landen. Volgens cijfers van de AFM sloot in 2020 ruim de helft van de starters en ook ruim 40 procent van de doorstromers een hypotheek af ter hoogte van meer dan 90 procent van het maximale leenbedrag dat ze op grond van hun inkomen volgens de NIBUD-leennormen konden lenen. Als de rente stijgt, daalt de maximale hypotheek die deze huishoudens kunnen krijgen, omdat de financieringslasten waaraan wordt getoetst toenemen. Dit heeft direct gevolgen voor de vraag naar woningen.

Door de Nederlandse combinatie van een grillige woningvraag en een woningbouwproductie die juist relatief ongevoelig is voor de vraag, valt niet op voorhand te zeggen hoe sterk de woningbouw in Nederland per saldo reageert op macro-economische schokken. De volgende paragraaf laat zien dat de Nederlandse bouw in de praktijk ongeveer even conjunctuurgevoelig is als die elders in Europa, en daarmee een van de meest conjunctuurgevoelige sectoren is.

Tussen sectoren bestaan grote verschillen in conjunctuurgevoeligheid. Investeringen en uitgaven aan duurzame goederen – zoals een auto of meubels – laten zich gemakkelijker uitstellen dan sommige andere uitgaven. Amerikaans onderzoek heeft uitgewezen dat de bouw in de VS een van de meest conjunctuurgevoelige sectoren is, en eerder onderzoek op basis van data uit de periode 1980–2003 heeft aangetoond dat dit ook in de EU het geval is. Op basis van recentere data – uit de periode 1975–2021, voor zover beschikbaar – is in dit artikel de conjunctuurgevoeligheid van tien hoofdsectoren en woninginvesteringen in de EU27-landen geschat (zie Appendix 1 voor een uitleg van de methode en gedetailleerde resultaten). Door data over verschillende Europese landen te combineren, kunnen we verbanden nauwkeurig schatten.

Van de tien hoofdsectoren blijkt de bouwnijverheid de meest conjunctuurgevoelige sector: als het bbp in een land stijgt of daalt, dan stijgt of daalt de toegevoegde waarde in de bouw in hetzelfde jaar ruim 1,6 maal zo hard. In het daaropvolgende jaar komt daar nog eens een effect van 0,8 maal de oorspronkelijke bbp-schok bij, waardoor de totale conjunctuurgevoeligheid op een factor 2,4 komt (figuur 3). De conjunctuurgevoeligheid van woninginvesteringen is in de EU27-landen nog iets groter dan de conjunctuurgevoeligheid van de bouwsector, waarbij het effect in het jaar dat de initiële schok optreedt iets kleiner is en het effect één jaar later juist groter.

In de figuur zijn het effect in het jaar waarin de initiële schok optreedt en het met een jaar vertraagde effect bij elkaar opgeteld. Een geschatte conjunctuurgevoeligheid van 1 betekent in deze figuur dus dat als het bbp in een EU27-land in een bepaald jaar met 1 procent daalt, de toegevoegde waarde in datzelfde jaar én het jaar daarop bij elkaar opgeteld ook met 1 procent daalt. Appendix 1 laat de gevoeligheid in het lopende jaar en het eerstvolgende jaar daarop afzonderlijk zien.

Omdat er tussen Europese landen grote verschillen zijn in de gevoeligheid van het woningaanbod voor schommelingen in de vraag naar woningen, ligt het voor de hand dat ook de conjunctuurgevoeligheid per land verschilt. Daarom toont figuur 4 de conjunctuurgevoeligheid van de bouwsector en van woninginvesteringen voor de afzonderlijke EU27-landen. Ook in deze figuur zijn het effect in het jaar waarin de initiële schok optreedt en het met een jaar vertraagde effect bij elkaar opgeteld.

De conjunctuurgevoeligheid van de bouwsector ligt in Nederland ongeveer op het Europese gemiddelde, en de woninginvesteringen zijn hier zelfs iets conjunctuurgevoeliger dan het EU27-gemiddelde – ondanks dat Nederland bekend staat als een land waar de woningbouw relatief zwak reageert op schommelingen in de vraag.

Specifiek voor Nederland is de conjunctuurgevoeligheid ook geschat voor de andere onderdelen van de productie van de bouwsector. Hieruit blijkt een conjunctuurgevoeligheid in het jaar waarin een schok optreedt van 1,94 maal de verandering van het nationale bbp voor woninginvesteringen, 1,53 voor gebouwen anders dan woningen en 0,69 voor grond-, weg-, en waterbouwkundige werken. De met één jaar vertraagde conjunctuurgevoeligheden zijn respectievelijk 1,10, 1,85 en 0,97. Binnen de bouwsector zijn dus zowel de woningbouw als de bouw van andere gebouwen (bijvoorbeeld bedrijfspanden) zeer conjunctuurgevoelig, waarbij woninginvesteringen het snelst reageren op veranderingen in de conjunctuur.

Figuur 5 toont de relatie tussen de verandering van de lange rente en de verandering van sectorale toegevoegde waarde en woninginvesteringen in de EU27-landen. De bouwsector blijkt op afstand de meest rentegevoelige sector te zijn. De samenhang tussen de rente en de toegevoegde waarde is in de bouwsector zelfs meer dan twee keer zo groot als in de sector met de op een na grootste rentegevoeligheid. Ook het vertraagde effect is groter dan in elk van de andere sectoren. Als de lange rente met één procentpunt stijgt, dan wordt dat geassocieerd met een daling van de toegevoegde waarde in de bouwsector met 1,1 procent in hetzelfde jaar en nog eens 1,5 procent in het jaar daarop. Ook de rentegevoeligheid van woninginvesteringen is groot, maar vooral in het tweede jaar. Als de lange rente met 1 procentpunt stijgt, dan wordt dat geassocieerd met een daling van de toegevoegde waarde met maar 0,4 procent in hetzelfde jaar, maar met een daling van nog eens 2,1 procent in het jaar daarop.

Doordat het verband tussen de lange rente en sectorale ontwikkelingen veel zwakker is dan het verband met de nationale conjunctuur, bleek het – gegeven het kleine aantal observaties op landenniveau – niet mogelijk te zijn om de geschatte rentegevoeligheid van sectoren uit te splitsen naar land.

Figuur 6 toont de relatie tussen de verandering van de hypotheekrente op nieuwe contracten en de verandering van het aantal opgeleverde koopwoningen voor Nederland. Het verband is het duidelijkst zichtbaar wanneer de nieuwbouw (zoals in de figuur) wordt afgezet tegen de gemiddelde renteverandering in de voorgaande twee jaren.

Wat opvalt, is dat er wel een relatie lijkt te zijn, maar dat de timing sterk verschilt over de tijd. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de woningmarkt vaak vertraagd en indirect reageert op veranderingen van fundamentele factoren zoals de lange rente. Huizenkopers baseren hun verwachtingen over toekomstige prijsstijgingen voor een belangrijk deel op ontwikkelingen die ze in het recente verleden hebben gezien, in plaats van dat ze op basis van ontwikkelingen van fundamentele factoren vooruit kijken. Het is waarschijnlijk dat veranderingen van deze fundamentele factoren de ene keer sneller hun weg naar de woningmarkt vinden dan de andere keer, afhankelijk van de omvang van deze veranderingen en – misschien – ook de aandacht die er in de media voor is geweest. Ook het moment in de woningmarktcyclus waarop een verandering van de rente plaatsvindt, speelt mogelijk een rol.

De bouwsector is een van de meest conjunctuurgevoelige en rentegevoelige sectoren, en binnen de bouwsector geldt dat ook voor de woningbouw. Doordat de rente dit jaar sterk is opgelopen en de economie bovendien afkoelt, is een daling van de woningbouw de komende jaren waarschijnlijk lastig te vermijden. Zeker omdat de woningbouw ook met diverse andere problemen te maken heeft, zoals oplopende bouwkosten en personeelstekorten. De ECB probeert met renteverhogingen de bestedingen af te remmen, om zo de oplopende inflatie te bestrijden. Een van de plekken in de economie waar dit rentebeleid het meest effectief is, is de bouwsector. De eerste tekenen wijzen erop dat dit mechanisme dit keer niet anders werkt dan in het verleden. Vanuit het oogpunt van monetair beleid is dat goed nieuws, maar vanuit het oogpunt van een hogere woningbouwproductie is het verontrustend.

Slechte toegankelijkheid is nu al een van de grootste problemen van de Nederlandse woningmarkt, en als we te maken krijgen met een periode van lage woningbouwproductie wordt dit probleem nog groter. Ook al is er een enorme maatschappelijke behoefte aan woningen, door de sterk gestegen rente haken huizenkopers af. Dat maakt het – zeker in combinatie met de sterk opgelopen bouwkosten – lastiger om projecten financieel rond te krijgen. Op termijn zal dit tot dalende grondprijzen leiden, en kan de bouw weer herstellen, maar het kost vaak tijd voordat grondeigenaren bereid zijn om hun verliezen te nemen. Dit geldt in het bijzonder wanneer grondprijzen dalen tot een lager niveau dan de prijs waarvoor de grond is aangekocht.

Om de nieuwbouw op peil te houden, kunnen verschillende wegen worden bewandeld. Een belangrijke rol is weggelegd voor structurele hervormingen aan de aanbodkant. De beperkte beschikbaarheid van locaties waar kan en mag worden gebouwd is een van de belangrijkste oorzaken voor het structureel bij de vraag achtergebleven woningaanbod. Als het voor gemeenten en hun bestaande inwoners aantrekkelijker wordt om woningbouw toe te staan, zal de beschikbaarheid van woningbouwlocaties op termijn toenemen. Dit kan bijvoorbeeld door invoering van een planbatenheffing: een belasting die wordt geheven over de waardestijging van grond bij een bestemmingsverandering. Gemeenten kunnen de opbrengsten hiervan inzetten bij de gebiedsontwikkeling of voor andere maatschappelijke doelen. Ook zouden gemeenten in regio’s waar huizen structureel duur zijn meer woningen moeten kunnen bouwen.

Het Rijk kan ook zelf meer regie op zich nemen om locaties voor woningbouw aan te wijzen, en daarbij tegelijkertijd middelen voor gebiedsontsluiting beschikbaar stellen en andere voorzieningen aanleggen die niet vanuit de planopbrengsten kunnen worden betaald. Beleid aankondigen in deze richting kan op korte termijn al voor prikkels voor grondeigenaren zorgen om de woningbouw te versnellen. Een ruimere beschikbaarheid van bouwlocaties zal op termijn namelijk tot lagere grondprijzen leiden.

Ook kan het helpen de opbrengsten van woningbouwprojecten te vergroten om de woningbouw op peil te houden. Stapeling van eisen op gebieden als parkeren, een bepaald aandeel sociale huur, en maximale dichtheid van bebouwing dienen vaak belangrijke maatschappelijke doelen, maar werken kostenverhogend en gaan daardoor ten koste van de nieuwbouwproductie. Deze stapeling van eisen zien velen als een van de belangrijkste redenen voor de lange doorlooptijd van projecten waardoor de nieuwbouw bij de vraag achterblijft. Het is belangrijk om bij de eisen aan bouwprojecten ook de gevolgen voor de woningbouwproductie mee te wegen. Ook met iets minder eisen kunnen nog steeds goede woningen worden gebouwd, maar dan zijn dat er waarschijnlijk wel meer.

Naast eisen die gemeenten aan projecten stellen, heeft het Rijk recent de eis geïntroduceerd om landelijk minimaal twee derde van de nieuwbouw in het betaalbare segment te laten vallen, waarvan 30 procent sociale huur. Hoewel de vraag in een neergaande markt doorgaans verschuift naar het betaalbare segment, gaat het eisen van een hoger aandeel betaalbare woningen dan wat marktpartijen uit eigen beweging zouden bouwen ten koste van het rendement van bouwprojecten. De toepassingsmogelijkheden van dit type beleid zijn daardoor sterk afhankelijk van de lokale marktomstandigheden: op dure locaties en bij een opgaande woningmarkt is er een groter surplus dat kan worden ingezet om de lagere opbrengsten in het betaalbare segment op te vangen dan op minder dure locaties of bij een afkoelende woningmarkt. Doordat de resterende woningen die in het marktsegment worden gebouwd deze lagere opbrengsten moeten opvangen, gaan woningen in het resterende marktsegment bovendien in prijs omhoog. Weliswaar is niet overtuigend aangetoond dat een vereist aandeel betaalbare woningen ten koste gaat van de totale nieuwbouw, maar het is niet zeker of dat ook geldt in een neergaande woningmarkt en bij een aandeel dat zo hoog is als de door Nederland geëiste twee derde betaalbare bouw.

Toenemende regulering van de vrijehuursector en onzekerheid over toekomstig huurbeleid leveren op de korte termijn ook een negatieve bijdrage aan de vraag naar nieuwbouwwoningen. Door lagere huurinkomsten daalt het rendement van beleggers. Op de lange termijn hoeft dat geen groot effect te hebben op de totale woningbouwproductie, doordat het aandeel van de koopsector groter wordt en dat van de huursector kleiner. Op de korte termijn maakt minder animo van beleggers het echter nog lastiger om nieuwbouwprojecten van de grond te krijgen. Ook de hoge overdrachtsbelasting voor beleggers maakt het minder aantrekkelijk om te investeren in de nieuwbouw van huurwoningen, doordat dit de opbrengsten verkleint wanneer huurwoningcomplexen in de toekomst ooit worden verkocht.

Hoewel ook directe subsidies aan de bouw kunnen helpen om een daling van de woningbouwproductie te voorkomen, hebben structurele beleidshervormingen de voorkeur. Een deel van subsidies komt immers terecht bij projecten die zonder subsidie ook door zouden zijn gegaan, en bovendien zal het subsidiëren van woningbouw ertoe leiden dat grondprijzen – en dus huizenprijzen – langer hoog blijven. Dit maakt subsidies een inefficiënt instrument: het effect op de woningbouw is waarschijnlijk laag in verhouding tot de kosten voor de staatskas. Structurele hervormingen leveren niet alleen op korte termijn een bijdrage, maar kunnen er ook voor zorgen dat de woningmarkt op lange termijn beter functioneert.

Op basis van data uit de periode 1975–2021 – voor zover beschikbaar – hebben we de conjunctuurgevoeligheid van tien hoofdsectoren in de EU27-landen geschat. Hierbij is zowel de reactie van sectoren op een schok die nog in hetzelfde jaar optreedt geschat, als de vertraagde reactie één jaar later. Hierdoor wordt ook zichtbaar gemaakt dat schokken in sommige sectoren vertraagd doorwerken. Omdat woningbouw maar ongeveer de helft van de productie van de bouwsector uitmaakt, hebben we ook de conjunctuurgevoeligheid van de woninginvesteringen geschat.

Net als in eerder onderzoek van Möhlmann et al. (2011) is met een lineaire regressie per sector het verband bepaald tussen de sectorale groei van toegevoegde waarde (in volumes, dus gecorrigeerd voor prijsveranderingen) per land (g_l,s) en de nationale groei van het bbp (g_l). De toegevoegde waarde in een sector meet hoeveel geld daar is verdiend, na aftrek van de gebruikte inputs, maar inclusief de beloning van mensen die in de sector werken. Het nationale bbp is gelijk aan de optelsom van de toegevoegde waarde in alle sectoren van de economie.

Vergelijking (1) laat de geschatte regressievergelijking zien. De constante α – een dummy voor elke combinatie van sector en land – corrigeert voor verschillen in de gemiddelde groei van sectoren in elk van de EU-landen. De per sector geschatte β geeft de conjunctuurgevoeligheid. De conjunctuurgevoeligheid één jaar later is geschat door g_l,t in deze vergelijking te vervangen door g_l,t-1: de groei van het bbp in elk land met een vertraging van één jaar.

g_l,s,t = α_l,s + β_sg_l,t + ε_l,s,t (1)

De tabel toont de geschatte β’s. Een β van 1 betekent dat als het nationale bbp van een land met 1 procent groeit, dit gepaard gaat met een groei van de sectorale toegevoegde waarde van eveneens 1 procent. Een β kleiner dan 1 impliceert een benedengemiddelde conjunctuurgevoeligheid van een sector en een β groter dan 1 een bovengemiddelde conjunctuurgevoeligheid. Doordat data van 27 landen zijn gebruikt, moeten geschatte effecten worden geïnterpreteerd als een gemiddelde over deze landen. Het voordeel van deze aanpak is dat we verbanden door het grote aantal observaties nauwkeurig kunnen schatten.

De gevoeligheid voor renteschommelingen is op dezelfde wijze geschat als de conjunctuurgevoeligheid, waarbij in plaats van de verandering van het bbp de verandering van de rente op tienjaarsstaatsobligaties per land de verklarende variabele is. Tabel 1 toont de resultaten van de analyse.

Dit artikel verscheen ook bij Mejudice.