Welke maatregelen kunnen Nederland duurzamer maken?

Het Nederlandse klimaatbeleid moet beter. Op dit moment is Nederland niet goed op weg om zijn klimaatdoelstellingen te halen. Het aandeel hernieuwbare energie in het totale energieverbruik bedroeg in 2015 5,8 procent, terwijl de doelstelling voor 2020 op 14 procent ligt. Ook de afname van broeikasgassen komt maar mondjesmaat op gang. In 2015 was de uitstoot van broeikasgassen gedaald met 12,5 procent ten opzichte van 1990, terwijl de doelstelling op een afname van 20 procent ligt.

Hoe kan het beter? Als eerste stap moet Nederland een klimaatwet aannemen (Rabobank, 2017) om het nieuwe kabinet en toekomstige kabinetten te verbinden aan deze doelstellingen. Maar vervolgens moet er ook effectief beleid komen om deze doelstellingen te bereiken. De aanpak die veelal de voorkeur van economen heeft, is om vervuilende producten duurder te maken door maatregelen zoals belasting. Dit omdat de sociale kosten van vervuiling nu onvoldoende zijn weerspiegeld in de prijs van vervuilende producten. De sociale kosten zijn het gevolg van bijvoorbeeld de uitstoot van broeikasgassen en fijnstof of geluidsoverlast. Deze hebben wel negatieve externe effecten, maar in de huidige markt heeft dit geen directe financiële gevolgen voor degene die de overlast veroorzaakt. Hierdoor worden vervuilende producten te veel gekocht en gebruikt. Door overheidsingrijpen kan dit veranderen en kunnen bedrijven worden geprikkeld om stappen te zetten naar een schonere economie.

Het is beter wanneer negatieve externe effecten in de prijs van een product of dienst zijn verwerkt zodat de ‘vervuiler betaalt’. Dit lijkt logisch. Helaas blijkt de werkelijkheid voor een kleine, open economie lastiger. Deze special bespreekt waarom beleid op Europees niveau uit economisch oogpunt een betere oplossing is, maar waarom we toch vaak moeten uitwijken naar een suboptimale binnenlandse oplossing. Vervolgens beoordelen we een lijst van 25 maatregelen en geven we aan welke het meest kansrijk zijn in de Nederlandse context.

De vervuiler laten betalen klinkt logisch; dit geeft de consument een prikkel om te kiezen voor schonere producten of om minder te consumeren en dus minder te vervuilen. Wanneer deze prikkel bij de bron van de vervuiling wordt gegeven, sijpelt dit prijseffect door in de hele keten. De meest effectieve manier is door een prijs te plakken op het uitstoten van broeikasgassen zelf. Het belasten van CO₂-uitstoot zou bijvoorbeeld het gebruik van kolen duurder maken. Kolen worden vaak gebruikt voor de energie-intensieve productie van nieuw cement, dus cement wordt dan ook duurder. Deze hogere kosten worden doorberekend aan consumenten, die op hun beurt worden geprikkeld om te zoeken naar alternatieven voor cement. Een ander gevolg kan zijn dat de cementproducent kiest voor een alternatieve energiebron zoals zonne-energie. Deze prijswerking is hetzelfde voor andere producten zoals dieselauto’s of biefstuk. Ook deze producten worden duurder in aankoop of gebruik wanneer er een prijs zit op de uitstoot van broeikasgassen. Professor David Popp deed onderzoek naar de energiesector in de VS en concludeerde dat een prijsverandering niet alleen de vraag naar goederen verandert maar ook innovatie stimuleert (Popp, 2002). Hoeveel de vraag verandert, is afhankelijk van hoe gevoelig de vraag is voor prijsveranderingen, de prijselasticiteit. Op korte termijn is de prijselasticiteit van de vraag naar energie klein en heeft een prijsverandering niet veel effect op het energiegebruik. Op langere termijn is de elasticiteit hoger en is het effect van een prijsverandering groter. De energievraag verschuift daardoor naar schonere alternatieven en wordt lager, vooral door energiezuinigere technologie.

Om de prijsprikkel bij de bron van de vervuiling in te voeren, is internationale samenwerking van groot belang. Door internationale afspraken kan het eindproduct de juiste prijs krijgen waarmee alle broeikasgassen zijn ingeprijsd. Daarbij bieden dergelijke afspraken minder ruimte voor buitenlandse substituten. De Europese Unie is immers een vrijhandelszone. Het verhogen van bijvoorbeeld de kolenprijzen in slechts één land heeft dan niet het optimale effect omdat men gemakkelijk kan uitwijken naar een land met goedkopere kolen. Broeikasgasemissies verminderen hierdoor niet echt.

Hoewel een wereldwijde oplossing optimaal zou zijn, is Europa groot genoeg om dit deels zelf op te pakken. Europees beleid is dus een belangrijke stap in de juiste richting. En dat is er ook, maar blijkt (nog) niet effectief. Het Emission Trading System (ETS) is een poging van 31 landen om de CO₂­­­-uitstoot te verminderen (Europese Commissie). Dit werkt als volgt: de Europese Commissie heeft een plafond voor de maximale totale uitstoot aangenomen en dit plafond gaat steeds verder naar beneden. De sectoren die hieronder vallen mogen dus samen steeds minder uitstoten. Per ton CO2­­-uitstoot krijgt of koopt een producent een emissierecht. Doordat er steeds minder rechten zijn als gevolg van het dalende plafond stijgt de prijs. Op dit moment zijn er te veel rechten en is de prijs laag (EEX), waardoor producenten geen sterke prikkel hebben om minder uit te stoten. Sterker nog, de prijs is door de jaren heen gedaald (MarketsInsider). In 2010 was de prijs voor een ton CO₂-uitstoot ongeveer drie keer zo hoog als in 2016. In Nederland is zelfs te zien dat de sectoren die onder de ETS vallen over de tijd meer broeikasgassen zijn gaan uitstoten en de sectoren die hier niet onder vallen minder (Emissieregistratie). Het ETS zou effectiever zijn wanneer de prijs hoger was door het verlagen van het emissieplafond (DNB)[1]. Om het plafond te verlagen, zijn Europese besluiten nodig en er zijn nogal wat politieke hindernissen. Wil Nederland zijn eigen doelstellingen bereiken, dan moeten wij zelf aan de slag, ook al zouden Europese oplossingen beter werken.

[1] De meningen verschillen over de juiste prijs. Het IMF raadt een prijs aan van boven de 50 USD, wat neer komt op ongeveer 41 euro.

Dit hoofdstuk beschrijft als eerste op welke manier nationaal beleid slagvaardiger is dan internationaal beleid. Hierbij is het ook op landelijk niveau van belang om zo dicht mogelijk bij het beprijzen van CO₂ te blijven. Wel moet hierbij rekening worden gehouden met de vrijhandelszone binnen Europa. Ten tweede wordt hier beschreven welke sectoren de hoogste broeikasgasemissies hebben. Het is effectiever om op deze sectoren beleid te voeren. Tot slot bespreken we een lijst met mogelijke maatregelen in Nederland. Deze zijn vooral van toepassing op de drie sectoren met de hoogste broeikasgasemissies. Al deze maatregelen zijn beoordeeld op hun voor- en nadelen, op hun korte- en langetermijneffecten op de begrotingsbalans, op hoe dicht ze bij CO₂-beprijzing liggen en op hun marktverstoring.

Uitdagingen van nationaal beleid in een vrijhandelszone

Nederland zou een carbonbelasting kunnen heffen op hier geproduceerde goederen. Op deze manier betalen producenten met meer uitstoot van broeikasgassen meer belasting. Dit zou de meest effectieve manier zijn om op nationaal niveau emissies zo vroeg mogelijk in de productieketen te belasten. Op deze manier vermindert de productie van vervuilende goederen in Nederland. De kans bestaat wel dat veel consumenten en bedrijven uitwijken naar andere landen, waar soortgelijke producten niet zijn belast. Daarom is gerichter beleid nodig, waarbij moet worden gezocht naar maatregelingen die ervoor zorgen dat de kosten zo veel mogelijk terechtkomen bij de vervuiler, maatregelen die een schoner alternatief aantrekkelijker maken en maatregelen waardoor de uitstoot niet zomaar kan worden verplaatst naar het buitenland en die geen andere ongewenste marktverstorende effecten hebben. Zoals blijkt uit de beoordeling van de maatregelen hieronder is dat een flinke opgave.

Sectoren in Nederland met de meeste CO₂-uitstoot

Om dit beleid zo effectief mogelijk te maken, is het verstandig om te focussen op sectoren met een flinke CO₂-uitstoot. Figuur 1 laat zien dat de totale uitstoot maar mondjesmaat is afgenomen, terwijl een van de Europese klimaatdoelen is om de hoeveelheid broeikasgassen in 2020 met 20 procent te hebben verminderd ten opzichte van 1990 (EU).

Figuur 2 laat zien welke sectoren in Nederland de meeste broeikasgassen[2] per jaar uitstoten. Bij de meeste sectoren is een daling te zien in de uitstoot van broeikasgassen; hier hoeft de overheid niet per se extra te sturen. Bij raffinaderijen, verkeer en vervoer en de energiesector stijgt de uitstoot echter. Dit is vooral zorgelijk omdat deze sectoren ook al het meeste uitstoten. Kennelijk zorgen de markt en het huidige beleid niet voor een daling in deze sectoren en daarom behoeven zij meer aandacht van beleidsmakers. Binnen vervoer en verkeer komt twee derde van de toename voor rekening van de stijging van uitlaatgassen in het wegverkeer. In de energiesector is de stijging van de productie en distributie van elektriciteit en gas verantwoordelijk voor vrijwel de hele toename. Verder is het opvallend dat er bij afvalverwerking een flinke verschuiving is geweest binnen storten en verbranden. De uitstoot van het storten van afval is met 75 procent afgenomen ten opzichte van 1990 en die van afvalverbranding ruim verdrievoudigd ten opzichte van 1990. Dit komt doordat het milieubeleid was gericht op het terugdringen van het storten van afval. Binnen de landbouw is de uitstoot van het energiegebruik de enige stijger. Deze stijging komt voornamelijk voor rekening van de toename van methaanemissies. Dat is opvallend, omdat de totale uitstoot van landbouw juist met 15 procent is afgenomen.

[2] Hiervoor zijn CO₂, N₂O en methaan opgeteld als CO2-equivalent.

Tabel 1 laat zien welke sub-sectoren van de landbouw, verkeer en vervoer en de energiesector het meest bijdragen aan de uitstoot. Per sector zijn er duidelijk sub-sectoren die meer bijdragen aan de emissies dan andere. Zo zorgt de opwekking van elektriciteit binnen de energiesector voor bijna alle uitstoot, dragen de uitlaatgassen van het wegverkeer voor 70 procent bij aan de uitstoot van het vervoer en zijn rundvee en energiegebruik goed voor ruim de helft van de uitstoot binnen de landbouw. Dit zijn de sub-sectoren waar potentieel veel kan worden bespaard.

Beoordeling van concrete maatregelen

Verschillende beleidsmaatregelen op het gebied van energie, landbouw, bebouwde omgeving en transport zijn in tabel 2 (PDF) weergegeven. Dit zijn concrete beleidsmaatregelen die specifiek zijn gericht op de afname van de uitstoot van broeikasgassen of de footprint in Nederland. Ter verduidelijking worden de koppen van de tabel hieronder uitgelegd.

Beleidsmaatregel:
Hier wordt de beleidsmaatregel omschreven en de bron ervan vermeld. In de eerste regel van de tabel is de maatregel het sluiten van de kolencentrales in Nederland en de bron de Rijksoverheid.

Voordeel en nadeel:
Hier worden de voor- en nadelen van een maatregel besproken op het gebied van de reductie van broeikasgassenemissies.

Invloed op begrotingsbalans overheid:
Hier wordt aangegeven of de maatregel een negatieve invloed heeft op de begrotingsbalans omdat zij geld kost of een positieve omdat zij geld oplevert. De korte termijn zijn de directe effecten en de lange termijn kijkt over een aantal jaren.

Score hoog/laag op
1. Overeenkomsten met CO₂­-beprijzing of
2. Marktverstoring:
Hier wordt de maatregel vergeleken met het effect van een CO₂-prijs. Een maatregel die de relatieve prijs van producten met veel CO₂ verhoogt lijkt meer op een algehele CO₂-prijs. Dit geldt zowel voor het duurder maken van vervuilende producten als voor het goedkoper maken van schone producten. Met marktverstoring worden effecten bedoeld die anders zijn dan wat een pure CO₂-prijs zou bewerkstelligen, zoals spillovers naar andere landen.

Het is optimaal om een internationale CO₂-prijs in te voeren. Dit levert de overheid geld op, maar is ook een efficiënte manier om het probleem van de te hoge uitstoot van broeikasgassen aan te pakken. Deze CO₂-prijs zorgt niet voor marktverstoring omdat zij heel duidelijk alleen het gewenste doel bereikt. Helaas moeten dergelijke maatregelen internationaal worden ingevoerd, wat ingewikkelde internationale afspraken vergt. Om nu aan de slag te kunnen, moet Nederland dus verder met eigen maatregelen.

In tabel 2 (PDF) zijn 25 verschillende voorstellen beoordeeld, in het bijzonder voor wat betreft hun impact op markverstoring, overheidsbegroting en in hoeverre zij lijken op CO₂-beprijzing. In tabel 3 zijn de maatregelen ingedeeld langs deze categorieën. Daarbij wordt verstoring als meest belangrijke categorie gezien. Dit zijn de maatregelen die het kabinet zou moeten overwegen. Daarbij zijn de andere twee categorieën wel van belang. Uiteraard moet de impact worden afgewogen tegen de begrotingsconsequenties. Hoeveel de maatregelen lijken op CO₂-beprijzing heeft vooral gevolgen voor de impact van de maatregel in brede zin. Er zijn meer maatregelen die weinig verstoren en niet slecht uitpakken voor de begroting, maar niet lijken op CO₂-beprijzing. Deze zijn wel effectief maar slechts op heel specifieke gebieden. Het is goed mogelijk dat deze maatregelen een positieve bijdrage zullen leveren aan het behalen van de Nederlandse klimaatdoelstelling. Alle beetjes helpen, maar zij zullen waarschijnlijk niet voldoende zijn. Daarvoor zijn brede maatregelen nodig die dus meer lijken op CO₂-beprijzing. Een aantal hiervan zal de overheid geld kosten, maar bovenaan tabel 3 staat ook een aantal maatregelen die juist geld opleveren. Dit zijn dan ook de meest kansrijke.

Als het nieuwe kabinet serieus aan de slag wil met klimaatverandering, dan zijn er dus voldoende opties beschikbaar. Er is al met al geen reden waarom niet een belangrijke stap vooruit kan worden gezet. Daarbij kan de overheid het bedrijfsleven de juiste prikkels geven zodat Nederland kan versnellen in de richting van een duurzame economie.