Uiteenvallen NAFTA biedt kansen voor Nederlandse exporteurs

Canada, Mexico en de Verenigde Staten zijn begonnen met de zesde heronderhandelingsronde over het Noord-Amerikaanse vrijhandelsverdrag NAFTA, die tot 29 januari zal duren. Omdat de VS een verregaand protectionistisch eisenpakket op tafel hebben gelegd, zijn de zorgen over het mislukken van de onderhandelingen sterk toegenomen (zie Reuters, 2017). De huidige spanningen kunnen uiteraard een tactiek zijn van president Trump, die er bekend om staat zaken op scherp te zetten om zijn eigen onderhandelingsmacht te versterken. Uit voorzorg heeft Mexico daarom al aangegeven niet meer aan te willen schuiven bij verdere onderhandelingen als de VS besluiten om de terugtrekkingsprocedure in gang te zetten door het NAFTA schriftelijk op te zeggen (Reuters, 2017). Dat de VS al voor de verkiezing van Trump op de protectionistische toer waren, blijkt alleen al uit het gestegen aantal genomen belemmerende maatregelen tegen Mexico en Canada in de afgelopen jaren (zie figuur 1).

Gezien de huidige spanningen rond de onderhandeling van NAFTA hebben we een scenarioanalyse uitgevoerd om de economische effecten in kaart te brengen van het (gedeeltelijk) uiteenvallen van NAFTA (zie ons Engelstalige report, Erken, Lawrence, Marey en De Vreede, 2018). In deze Special staan we wel kort stil bij de belangrijkste effecten uit die studie, maar richten we onze aandacht vooral op de effecten op de Nederlandse economie. Wanneer NAFTA uit elkaar valt, kunnen er namelijk kansen ontstaan voor Nederlandse exporteurs.

Het Noord-Amerikaanse handelsverdrag NAFTA is in 1992 ondertekend en in januari 1994 van kracht geworden. Het verdrag leverde een flinke impuls op voor de handel tussen Mexico, de VS en Canada. NAFTA bouwde de tarieven op goederen helemaal af en verminderde veel non-tarifaire handelsbarrières op zowel goederen als diensten sterk. Overigens verschilt NAFTA van de EU in de zin dat er geen sprake is van een douane-unie. Goederen en personen kunnen zich dus niet ongeregistreerd bewegen tussen de drie landen. Wel heeft NAFTA ervoor gezorgd dat investeringsbelemmeringen tussen de partnerlanden grotendeels zijn weggenomen.

Twee scenario’s

In onze scenariostudie gaan we uit van twee scenario’s. In het meest ongunstige ‘harde’ NAFTA-scenario gaan we ervan uit dat de VS besluiten om zich eenzijdig uit NAFTA terug te trekken. Het NAFTA-verdrag heeft geregeld dat de overgebleven landen hun handelsregime kunnen continueren en we gaan ervan uit dat Canada en Mexico dit ook zullen doen. Als de VS aankondigen zich terug te trekken en Canada en Mexico schriftelijk hebben verwittigd, kunnen de VS zes maanden later ook daadwerkelijk uittreden. Het handelsregime zoals dat onder NAFTA gold zal dan nog één jaar blijven bestaan, tenzij Donald Trump zich beroept op de tarieven zoals deze golden in het tijdperk voordat NAFTA werd geïntroduceerd. Voor NAFTA hadden Mexico en de VS geen handelsverdrag, dus zij zullen in dat geval terugvallen op het handelsregime van de WTO. Dit betekent dat er zogenoemde meest begunstigde landentarieven (MNF tariffs) zullen ontstaan tussen de VS (3,5 procent) en Mexico (7 procent). Canada en de VS hadden voor NAFTA wel een handelsverdrag: de Canada-US Free Trade Agreement (CUSFTA), waarbij de meeste producten al zonder importtarieven de grens over gingen. Gezien de recente spanningen die er bestaan tussen de VS en Canada over de import van Canadees zachthout en de Canadese vliegtuigbouwer Bombardier gaan we ervan uit dat de VS ook dit verdrag niet meer willen eerbiedigen en er ook importheffingen zullen ontstaan (VS: 3,1 procent en Canada: 4,1 procent). Behalve importtarieven kunnen ook non-tarifaire belemmeringen weer gaan gelden, zoals importvergunningen, quota’s of aangescherpte producteisen, zoals sanitaire en fytosanitaire voorschriften. Uit de literatuur blijkt dat deze handelsbarrières schadelijker zijn voor de handel dan tarifaire barrières. Ook buitenlandse investeringsstromen tussen de drie NAFTA-partners zouden in het algemeen negatief worden beïnvloed, omdat de mogelijkheden hiervoor afnemen en sommige directe investeringen samenhangen met grensoverschrijdende productieketens.

In het tweede, ‘zachte’, NAFTA-scenario gaan we ervan uit dat de mislukte onderhandelingen er niet toe leiden dat de VS met NAFTA stoppen, maar de drie partijen wel besluiten om NAFTA af te slanken. Bij dit scenario gaan we er vanuit dat importtarieven achterwege zullen blijven, maar non-tarifaire barrières wel zullen toenemen. Zoals figuur 1 laat zien, zijn landen vrij flexibel in de implementatie van non-tarifaire barrières buiten handelsverdragen om, zoals specifieke aangescherpte regulering, productstandaarden of vervoerseisen. De literatuur laat ook zien dat non-tarifaire barrières de grootste belemmering vormen voor de handel. Naast non-tarifaire barrières zullen buitenlandse investeringen negatief worden beïnvloed, zij het in beperktere mate dan in het harde scenario.

Om de effecten van het uiteenvallen van NAFTA in beide scenario’s te kwantificeren, hebben we het econometrische wereldhandelsmodel NiGEM gebruikt. Alle aannames, de uitleg over de methodiek en de uitgebreide beschrijving van de resultaten zijn te vinden in Erken, Lawrence, Marey en De Vreede (2018).

In beide scenario’s zorgen meer handelsbarrières voor hogere exportprijzen en lagere exportmarktaandelen tussen de VS en zowel Canada als Mexico. Voor Mexico en Canada wordt het negatieve effect van hogere handelsbarrières op de exportprijzen deels teniet gedaan door een vrij sterke depreciatie van de Canadese dollar (CAD) en de Mexicaanse peso (MXN) ten opzichte van de Amerikaanse dollar (USD), vooral in het harde scenario. Mexico en Canada worden immers goedkoper voor Amerikaanse dollars en kunnen daardoor een deel van hun marktaandeel behouden. Een nadeel van de sterke depreciatie van de CAD en MXN is dat halffabricaten die moeten worden geïmporteerd een stuk duurder worden. Deze importinflatie zorgt voor hogere binnenlandse prijzen, lagere particuliere consumptie en daarmee een lagere economische groei.

Uiteindelijk verwachten we een negatief effect op de totale Amerikaanse bbp-groei tot 2025 van ongeveer -1,0 procent in beide scenario’s ten opzichte van een scenario waarin NAFTA zou worden gecontinueerd (zie tabel 1). Aangezien we verwachten dat het onlangs door het Congres aangenomen belastingplan (Tax Cuts and Jobs Act) van president Trump zal leiden tot 0,8 procentpunt extra groei in de VS tot 2025, zouden de VS met het verlaten van NAFTA de economische baten van het belastingplan meer dan teniet doen. In het harde scenario hebben de VS weliswaar te maken met sterkere negatieve exporteffecten (-2,5 procent lager exportvolume in 2019[1]) dan in het zachte scenario (0,0 procent), maar in het zachte scenario is de inflatie hoger. Deze hogere inflatie zorgt voor een lagere particuliere consumptie van huishoudens en deze bestedingscomponent is voor de Amerikaanse economie veel belangrijker dan de handel. Omgerekend komt 1 procent gederfde groei neer op ongeveer USD 1.250 per werkende Amerikaan.[2]

[1] In het basispad verwachten we een groei van het exportvolume van 3,6 procent, dus ten opzichte van het basispad zijn de verliezen voor de exportsector nog groter dan de genoemde -2,5 procent.

[2] Het aantal werkzame personen blijft in de VS in beide scenario’s ongeveer gelijk, terwijl het aantal werkzame personen in het harde scenario in Canada een stuk lager ligt dan in het zachte scenario.

Canada is meer afhankelijk van de handel met de VS dan andersom, waardoor de economische schade in Canada duidelijk groter kan zijn. In het harde scenario zou het verlies aan economische groei tot 2025 2,0 procent bedragen ten opzichte van het basispad en in het zachte scenario is dit verlies 1,3 procent. In absolute termen komt dit komt neer op USD 1.800 per werkende Canadees in het harde scenario of USD 950 in het zachte scenario. De arbeidsmarkt in Canada krijgt zeker in het harde scenario ook een behoorlijke klap. De werkloosheid is de afgelopen tijd rap gedaald naar 5,7 procent (was 8,3 procent in 2009), maar zou in het harde scenario weer stijgen naar 7,2 procent in 2019.

Ook Mexico zal sterk worden getroffen door een ontmanteling van NAFTA. Van de Mexicaanse exporten gaat 80 procent naar de VS. Uiteindelijk zou Mexico -2,2 procent (zacht) tot -2,6 procent (hard) aan groei moeten inleveren ten opzichte van het basispad. De Mexicaanse peso zou in het harde scenario met maar liefst 17,5 procent kunnen depreciëren, wat grote negatieve gevolgen zou hebben voor de Mexicaanse inflatie op korte termijn.

Doordat de VS een minder interessante handelspartner worden voor Mexico en Canada, zullen deze landen deels hun bakens gaan verzetten. Een interessante kandidaat om de handelsbanden mee aan te halen is de Europese Unie. In september 2017 werd het Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) tussen Canada en de EU van kracht. Tussen Mexico en de EU bestaat ook een handelsverdrag dat stamt uit 2000 en dat op het punt staat te worden vernieuwd. Deze verdragen kunnen ervoor zorgen dat de Canadese en Mexicaanse handelsverliezen die het gevolg zijn van het wegvallen van NAFTA voor een beperkt deel kunnen worden opgevangen door meer handel met de EU. Omgekeerd kunnen door de sterkere oriëntatie van deze landen ook kansen ontstaan voor ondernemers in de EU die zaken willen doen in Mexico en Canada. De relatieve exportprijzen vanuit Europa zullen immers dalen door de prijsopdrijvende handelsbelemmeringen in de NAFTA-landen onderling (met uitzondering van de bilaterale handel tussen Canada en Mexico).

Uit onderzoek van Erken en Heijmerikx (2018) blijkt dat het handelsverdrag tussen Mexico en de EU heeft gezorgd voor 4 procent hogere bilaterale exporten. Dit effect is gebruikt om het exportsubstitutie-effect te berekenen in het geval dat NAFTA (gedeeltelijk) het onderspit zou moeten delven. Voor Mexico zouden de exportvolumes met de EU met iets meer dan 13 procent toenemen, zowel in het harde als in het zachte NAFTA-scenario. De Canadese exporten naar de EU zouden in het harde scenario met 7,7 procent toenemen en in het zachte scenario met 5,5 procent.

Nederland

De rol van exportsubstitutie en veranderende handelspatronen van Canada en Mexico betekent ook dat een kleine open economie als de Nederlandse extra zou kunnen profiteren. Momenteel is de handel met beide landen nog beperkt (zie figuur 2), maar deze zou een impuls kunnen krijgen door het (gedeeltelijk) wegvallen van NAFTA.

Doordat de handelsverdragen met Canada en Mexico al van kracht zijn, zien we de effecten vooral op korte termijn in de scenarioresultaten terug. In het harde NAFTA-scenario zou de totale export in Nederland in 2019 1,5 mrd euro hoger uitkomen dan in het basispad en in 2020 komt er nog eens 300 miljoen euro bij (figuur 3). De totale groei in het exportvolume kan tot en met 2025 0,9 procent hoger uitpakken, wat gelijk staat aan 1,8 mrd euro. Daar komt nog bij dat de werkloosheid door de hogere productie harder daalt, de reële inkomens van huishoudens stijgen en de private consumptie ook een steun in de rug krijgt. Het grootste positieve effect zien we in 2019, wanneer het bbp 0,4 procent hoger ligt dan in een situatie waarbij NAFTA niet zou worden ontmanteld.

De belangrijkste sectoren voor de Nederlandse export naar zowel Canada als Mexico zijn de delfstoffenwinning, maakindustrie en financiële dienstverlening. Door de aard van de handelsverdragen met de EU verwachten we dat er voor handel in goederen extra kansen zullen ontstaan.

De meeste export van Nederlandse goederen naar Canada en Mexico is te vinden in minerale brandstoffen (39 procent), waarvan het merendeel bestaat uit geraffineerde aardolieproducten. Ook de chemie en de machinebouw zijn met ruwweg 20 procent van de totale uitvoer van goederen twee belangrijke exportsectoren naar zowel Canada als Mexico. In het geval van Canada gaat het bij de chemie vooral om medicatie, terwijl het bij Mexico gaat om cyclische koolwaterstoffen en stikstofmeststoffen. Bij machinebouw gaat het in beide gevallen om landbouwmachines. In Mexico worden daarnaast veel machines geïmporteerd die zijn bestemd voor de voedingsverwerkingsindustrie.

Kansen voor Nederlandse ondernemers?

De huidige sectorale handelspatronen tussen Nederland, Canada en Mexico betekenen natuurlijk niet dat de toekomstige kansen voor ondernemers ook in die branches zullen ontstaan. Daarbij blijft het onzeker hoe het nieuwe handelsverdrag tussen Mexico en de EU er uiteindelijk uit gaat zien. Ook zijn Nederlandse ondernemers afhankelijk van de handelsbarrières die de VS implementeren wanneer NAFTA uiteenvalt, aangezien dit bepalend is voor hun relatieve handelspositie.

Ondanks de onzekerheden over de handelsverdragen zijn Mexicaanse importeurs al naar Nederlandse producten aan het kijken als alternatief voor producten uit de VS. Bijvoorbeeld Nederlandse peren, pluimvee- en varkensvlees blijken op dit moment al interessant (zie Boerderij, 2017). Ook de bedekte tuinbouw groeit heel hard in Mexico, niet alleen om groente en fruit te telen voor de Mexicaanse markt van 127 miljoen consumenten, maar ook voor de Amerikaanse markt. Nederland excelleert in deze sector, denk aan de kassen in het Westland. Nederlandse bedrijven kunnen hun kennis goed benutten om de Mexicaanse markt te bedienen. Dan gaat het niet alleen om technologie, zoals kennis over efficiënt watergebruik en het gebruik van pesticiden, maar ook om het gebruik van zaden. Nederlandse zaadveredelaars die veel samenwerken met de universiteit van Wageningen behoren tot de top van de wereld.

Het vrijhandelsverdrag met Canada, CETA, zal verder bijdragen aan het substitutie-effect van producten uit de VS met producten uit de EU. CETA maakt het voor Europese producenten aantrekkelijker om voedingsmiddelen en landbouwproducten te exporteren. Nederland is de zesde grootste exporteur van voedingsmiddelen naar Canada vanuit de EU, waardoor het openbreken van deze markt voor ons land aantrekkelijk zal zijn. Op dit moment is er bijvoorbeeld een quotum op de hoeveelheid kaas die Canada importeert uit de EU. Boven dit quotum zit er een importheffing van 227 procent op deze producten, waardoor ze niet meer aantrekkelijk zijn voor Canadese consumenten. Met CETA zal er een hoger quotum op kazen worden ingevoerd. Daarbij worden Europese producten beschermd tegen lokale Canadese replica’s. Zo mogen producten als Gouda kaas enkel worden verkocht als deze kaas daadwerkelijk uit Gouda komt, waardoor Nederlandse producenten een streepje voor hebben op de concurrent (Europese Commissie, 2017).

Ook is Nederland met 99 procent de grootste exporteur van bloembollen naar Canada vanuit de EU en de grootste bloembollenexporteur ter wereld. Het verlagen van de importheffingen op bloembollen en zaden in CETA zal ook ten goede komen aan Nederlandse producenten.

Logischerwijs zijn er ook neerwaartse (sectorspecifieke) risico’s, waardoor we wel een slag om de arm moeten houden. Als bijvoorbeeld de tuinbouwsector in Mexico door het opbreken van NAFTA in een crisis terechtkomt, ligt het niet voor de hand dat er meer zaden uit Nederland worden geïmporteerd. Maar ook als het opzeggen van NAFTA door de VS leidt tot een crash op de Amerikaanse beurzen, worden Nederlandse belangen aangetast. Nederland heeft bijvoorbeeld met zijn kapitaaldekkingsstelsel in de pensioensfeer flinke investerings- en beleggingsbelangen in Noord-Amerika. Hoewel turbulentie op de financiële markten deels hebben meegenomen in onze scenarioanalyse is het lastig te voorspellen hoe deze markten precies zullen reageren. Ook kunnen we niet inschatten hoe de sectordynamiek in Mexico en Canada zich in een NAFTA-loze wereld precies zal ontvouwen. De negatieve gevolgen kunnen we daarom ook slechts duiden als neerwaarts risico, zonder dat we dit exact kunnen kwantificeren.

Er bestaat onzekerheid over de toekomst van het Noord-Amerikaanse vrijhandelsverdrag NAFTA. We hebben in twee scenario’s doorgerekend wat de economische effecten zijn als de VS besluiten NAFTA te verlaten (hard NAFTA-scenario) of het verdrag af te slanken (zacht NAFTA-scenario). Voordat we onze effecten bespreken is een disclaimer op zijn plaats. Het is goed te realiseren dat scenariostudies altijd met een mate van onzekerheid gepaard gaan. Er kunnen mogelijke uitkomsten en effecten optreden die niet zijn meegenomen in onze analyse. De daadwerkelijke impact van het uiteenvallen van NAFTA zou dus kunnen afwijken van onze uitkomsten, omdat deze studie bijvoorbeeld geen rekening houdt met negatieve effecten op de arbeidsproductiviteit, de verstoringen van internationaal geïntegreerde productieketens of mogelijke geopolitieke gevolgen.

Onze resultaten laten zien dat het afslanken van het huidige verdrag of het totaal uiteenvallen van NAFTA leidt tot economische verliezen voor alle deelnemers, waarbij Mexico en Canada de grootste verliezers zijn. Afhankelijk van het scenario zal de totale economische groei tot en met 2025 in Canada tussen de 1,3 en 2,0 procent lager uitpakken dan wanneer NAFTA in zijn huidige vorm zou blijven bestaan. De totale bbp-verliezen voor Mexico tot en met 2025 liggen tussen de 2,2 en 2,6 procent. De economische schade voor de VS door het verlaten van NAFTA komt in beide scenario’s tot 2025 neer op ruwweg 1 procent. In onze visie zou president Trump met het verlaten van NAFTA de economische baten van zijn onlangs aangenomen belastingplan ruimschoot teniet doen.

Als NAFTA op de schop gaat en er in Noord-Amerika handelsbarrières worden opgetrokken, zullen exportprijzen relatief dalen en kunnen voor Nederland als open economie kansen ontstaan. In het meest harde NAFTA-scenario zou de Nederlandse export in 2019 volgens onze berekeningen 1,5 miljard euro hoger uitvallen. De Nederlandse bbp-groei zou vervolgens in 2019 0,4 procent hoger uitkomen, wat neerkomt op ruwweg 3 miljard euro extra welvaart.

Hoewel het koffiedik kijken is in welke exportsegmenten van de Nederlandse economie de meeste kansen ontstaan, geven de huidige exportpatronen met Mexico en Canada enige houvast. In 2016 exporteerde Nederland veel geraffineerde aardolieproducten naar Mexico en Canada (bijna 40 procent). Ook is vanuit de chemiesector medicatie aan Canada verkocht, terwijl er vanuit die sector naar Mexico vooral cyclische koolwaterstoffen en stikstofmeststoffen (ofwel kunstmest) zijn verscheept. Ook worden vanuit Nederland veel landbouwmachines naar beide landen geëxporteerd, terwijl Mexico ook veel Nederlandse machines in de voedingsverwerking koopt. Maar omdat het handelsverdrag CETA tussen de EU en Canada het voor Canadese importeurs van voedingsmiddelen een stuk aantrekkelijker maakt om naar de Europese markt te kijken voor alternatieven, zullen bedrijven in de landbouw en voedingsmiddelenindustrie relatief gezien meer profiteren van de substitutie van producten uit de VS. Voor Mexico zal de op hand zijnde vernieuwing van het vrijhandelsverdrag wellicht ook mogelijkheden bieden in landbouw-, voedsel- en gerelateerde producten. Hierbij zou het bijvoorbeeld kunnen gaan om de export van vlees, pesticiden en waterzuivering.

Uiteraard zijn er neerwaartse risico’s, met name turbulentie op de financiële markten op de korte termijn. Het is echter lastig te voorspellen hoe markten precies zullen reageren. Ook kunnen we niet inschatten hoe de sectordynamiek in Mexico en Canada zich in een NAFTA-loze wereld precies zal ontvouwen. Deze mogelijk negatieve gevolgen kunnen we daarom alleen duiden als neerwaarts risico, zonder dat we hier een cijfer op kunnen plakken.