Werkt beleid gericht op langer doorwerken in de eurozone?

Tijdens de onderhandelingen voor een derde reddingspakket voor Griekenland werd duidelijk dat een van de meest heikele punten de hervorming van het Griekse pensioensysteem betrof. Daarbij ging het vooral over het afschaffen van regelingen die vervroegde uittreding aantrekkelijk maken. De nadruk die de instituties leggen op hervormingen die ouderen moeten stimuleren om te blijven werken, werpen twee vragen op die we in deze special proberen te beantwoorden. Een eerste vraag is of de mate waarin ouderen actief zijn binnen de eurozone überhaupt sterk uiteenloopt. Klopt het beeld dat ouderen in Zuid-Europese lidstaten maar mondjesmaat meedoen, terwijl ouderen in Noord-Europa steeds langer doorwerken met steeds meer mensen? Een tweede vraag is of hervormingen eigenlijk wel zin hebben. Met andere woorden: is er succes geboekt in landen waar allerlei regelingen die vroegpensioen stimuleren zijn teruggeschroefd? Vooral het beantwoorden van de tweede vraag is lastig. We hebben zeker niet de ambitie om in deze special de precieze effecten van allerlei beleidsmaatregelen in de sfeer van langer doorwerken te isoleren en te kwantificeren. Dat zou een zeer omvangrijk en econometrisch weerbarstig onderzoek vergen. Wel kijken we op hoofdlijnen naar wat er de afgelopen jaren allemaal aan belangrijke hervormingen is doorgevoerd in grote eurozonelanden. Vervolgens bekijken we met behulp van structurele trendbreukanalyse of dit mogelijk heeft geleid tot effecten op de arbeidsparticipatie van ouderen.

Om te kijken naar langer doorwerken door ouderen zijn twee indicatoren van belang: de arbeidsparticipatie van ouderen en de effectieve uittreedleeftijd. De groep ouderen definiëren we in lijn met de internationale definitie (gebruikt door onder meer ILO en Eurostat) als de groep personen tussen de 55 en 75 jaar. De arbeidsparticipatie van ouderen meet het aantal ouderen dat werkt of actief op zoek is naar werk (voor tenminste één uur in de week) in verhouding tot de totale bevolking in de leeftijdsgroep 55-75 jaar. Participatiegraden voor vijfjaarsleeftijdsgroepen zijn afkomstig van eurostat en zijn beschikbaar op kwartaalbasis voor de jaren 1998 tot en met het eerste kwartaal van 2015.[1] Data over de ontwikkeling van de bevolking zijn afkomstig van de Verenigde Naties.[2] Tot slot heeft de OECD onlangs historische reeksen gepubliceerd over de effectieve uittreedleeftijd tot en met 2012. Voor Nederland hebben we deze data voor de jaren 2013 en 2014 aangevuld met data van het CBS.

Een internationale vergelijking van onze twee indicatoren voor langer doorwerken laat zien dat er inderdaad nogal wat verschillen bestaan tussen landen in de eurozone (zie figuur 1). In Duitsland, Ierland, Finland, Nederland en Portugal bieden ouderen zich vaker aan op de arbeidsmarkt en werken ze langer door dan in Griekenland, België, Oostenrijk, Spanje, Italië en Frankrijk.

Behalve niveauverschillen is ook de ontwikkeling tussen landen zeer uiteenlopend geweest. Zo is de arbeidsparticipatie van ouderen in Duitsland structureel gestegen van 27% in 1998 naar 43% in het eerste kwartaal van 2015, terwijl de participatie in Griekenland gedurende dezelfde periode is blijven hangen rond de 25% (figuur 2).

[1] De participatiegraden hebben we van seizoenseffecten ontdaan met behulp van een Census X12-filter.

[2] Deze data is omgezet van jaardata naar kwartaaldata door lineaire interpolatie.

Eurostat berekent ook het verwachte aantal jaren dat iemand actief is op de arbeidsmarkt (zie figuur 3). Wederom scoren Noord-Europese landen veel hoger dan in Zuid-Europese landen (met uitzondering van Portugal). De motivatie van de instituties om hervormingen op te leggen laat zich op basis van deze data dan ook gemakkelijk raden. Het is lastig uit te leggen dat belastingbetalers in bijvoorbeeld Duitsland en Nederland een financieel offer moeten leveren, terwijl de verwachte periode dat iemand actief is op de arbeidsmarkt acht tot tien jaar hoger ligt dan in Italië of Griekenland.

Om het effect van beleid te herleiden, maken we gebruik van een structurele trendbreukanalyse. De methode is ontwikkeld door Bai en Perron (2003). Met behulp van deze methode kunnen we testen of het patroon van een bepaalde reeks in de tijd verandert, bijvoorbeeld of een reeks ineens steiler begint te lopen of juist afvlakt, en op welke momenten deze reeksbreuk optreedt. De structurele trendbreukanalyse passen we toe op de participatiegraden van ouderen.[3] Daarna wordt bezien of de gesignaleerde breuken in participatiedata overeenkomen met wijzigingen in het beleid gericht op langer doorwerken.

Onze inschatting is dat de effecten van pensioenhervormingen redelijk snel zichtbaar zijn in de participatiedata, ook al is er sprake van een ingroeipad zoals bij de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd in Nederland. Ouderen sorteren bij de aankondiging van dit soort hervormingen vaak al deels voor op langer doorwerken. Deze zogenoemde ‘anticipatie-effecten’ zorgen ervoor dat de participatie kort na de implementatie van de wetten al stijgen en niet pas wanneer effectieve rechten worden gereduceerd (Bütler, 1999). Het idee dat iedereen langer door zal moeten werken in de toekomst nestelt zich als het ware direct al in de hoofden van mensen.

De structurele trendbreukanalyse kan niet worden losgelaten op de ontwikkeling van het niveau van de participatiegraden, omdat in veel landen sprake is van een trendmatige stijging door cohorteffecten. We moeten dus kijken naar de veranderingen van de groeivoeten.[4] Die statistische toets is echter vrij restrictief, omdat een significante verschuiving betekent dat de groei van de participatie over een bepaalde periode structureel moet zijn toegenomen. Daar komt nog bij dat de arbeidsparticipatie van ouderen in veel landen al trendmatig stijgt.

Verder corrigeren we de participatiegraden niet voor de invloed van de conjunctuur. Afhankelijk van de lengte en heftigheid van een recessie zal een deel van de mensen die tevergeefs op zoek zijn naar werk op een gegeven moment het bijltje erbij neergooien en zich ontmoedigd terugtrekken van de arbeidsmarkt (Duval et al., 2011). Vaak betreft dit ouderen die dan eerder met pensioen gaan, al dan niet gebruik makend van een ‘ontsnappingsroute’, zoals een werkloosheidsverzekering. Daarmee kan een neerwaartse trendbreuk dus ook een ontmoedigingseffect oppikken in plaats van een beleidsmaatregel die langer doorwerken minder aantrekkelijk maakt. Om te corrigeren voor conjuncturele effecten wordt vaak een filtertechniek[5] op de participatiegraden losgelaten. Hiermee wordt het grillige verloop van een datareeks gladgestreken en worden cyclische fluctuaties ontdaan van de structurele trend. Bij het toepassen van deze techniek verliezen we echter teveel variatie en wordt het nog lastiger om beleidseffecten via een structurele trendbreukanalyse te ontwaren.

[3] De data over effectieve pensioenleeftijd lenen zich minder goed voor een dergelijke analyse, omdat het jaargemiddelden betreft die een minder grote variantie laten zien dan de kwartaaldata van participatiegraden, waardoor het moeilijker wordt om trendbreuken te identificeren.

[4] Bij het uitvoeren van de trendbreukanalyse hebben we de arbeidsparticipatie van ouderen eerst uitgedrukt in eerste verschillen. Daar hebben we vervolgens de Bai-Perron-test op uitgevoerd met een trimming percentage van 15%. In de regressietabel bekijken we vervolgens handmatig welke trendbreuken binnen de 95% betrouwbaarheidsintervallen liggen. Alleen deze trendbreuken zijn opgenomen in tabel 1.

[5] Vaak wordt een Hodrick-Prescott (HP) filtertechniek gebruikt om structurele ontwikkelingen van cyclische ontwikkeling te onderscheiden (zie Hodrick en Prescott, 1997).

Veel eurozonelanden hebben de afgelopen jaren maatregelen genomen die zijn gericht op langer doorwerken. De vergrijzing zorgt ervoor dat de collectieve uitgaven aan pensioen en zorg in bijna alle eurolanden de komende decennia behoorlijk toenemen (EC, 2015). Niet toevallig zijn veel ingrijpende hervormingen genomen in de jaren 2011 en 2012, tijdens en direct na de grote paniek op de financiële markten over de houdbaarheid van de overheidsschulden van vooral Zuid-Europese landen. Ierland, Griekenland, Italië en Spanje hebben in deze periode besloten tot een verhoging van de pensioenleeftijd, die meestal gefaseerd wordt ingevoerd. Een aantal van deze landen heeft de toekomstige houdbaarheid van het pensioenstelsel bovendien vergroot door de pensioenleeftijd of de hoogte van de uitkeringen te koppelen aan de levensverwachting. Een compleet overzicht van de belangrijkste hervormingen is te vinden in de bijlage (Tabel A.1). Een voorbehoud is overigens wel op zijn plaats: we hebben naar eer en geweten getracht een zo compleet mogelijk overzicht te geven van de belangrijkste hervormingen in de genoemde landen, maar kunnen niet met zekerheid stellen dat dit overzicht uitputtend is.

De hervormingen beperken zich niet tot Zuid-Europa. Een aantal Noord-Europese landen was al ruim voor de Grote Recessie begonnen maatregelen te nemen om de deelname van ouderen aan het arbeidsproces te stimuleren. Zo heeft Duitsland met de Hartz-hervormingen in 2004 het minder aantrekkelijk gemaakt voor oudere werklozen om hun uitkering te gebruiken voor vervroegd pensioen. Ook had Duitsland in 2007 al besloten tot het verhogen van de pensioenleeftijd van 65 naar 67 jaar (met een geleidelijke invoering over de periode 2011-2039). In Nederland zijn de fiscale voordelen voor VUT en prepensioen in 2006 afgeschaft. In Ierland is de minimumpensioenleeftijd in de publieke sector verhoogd van 60 naar 65 jaar en is de verplichte pensioenleeftijd van 65 jaar afgeschaft. In Frankrijk zijn in 2003 en 2008 de publieke pensioenen aangepakt en is in 2010 een breed pakket hervormingen aangenomen, met onder andere een geleidelijke verhoging van de minimumleeftijd voor vervroegd pensioen van 60 naar 62 jaar in 2018 en de leeftijd voor een volledig pensioen van 65 naar 67 jaar.

Er zijn ook landen waar zeer laat actie is ondernomen of weinig is gebeurd. België heeft in 2014 pas besloten tot het verhogen van de pensioenleeftijd, en voert deze verhoging ook nog eens zeer laat in (de pensioenleeftijd gaat naar 66 jaar in 2025 en naar 67 jaar in 2030). Oostenrijk heeft de afgelopen jaren zelfs nauwelijks maatregelen genomen om de arbeidsdeelname van ouderen te stimuleren en de officiële pensioenleeftijd is er nog steeds 65 jaar.

In onze structurele trendbreukanalyse nemen we hervormingen van na 2012 niet mee, omdat de periode na 2012 te kort is om nog structurele trendbreuken te kunnen identificeren.

Voordat we de resultaten van onze trendbreukanalyse bespreken, is het goed om via twee voorbeelden te laten zien hoe hervormingen op het oog kunnen aangrijpen op langer doorwerken door ouderen. Frankrijk is een goed voorbeeld van een land waar pensioenhervormingen duidelijk samenvallen met trendbreuken in de participatiegraad van ouderen. In figuur 4 is te zien hoe een versnelling in de stijging van de participatiegraad van oudere werknemers samenvalt met een in 2008 aangenomen wet die de contributieperiode voor een volledig pensioen verhoogt voor de gehele publieke sector. In 2012 is er wederom een trendbreuk waarbij de participatiegraad in eerste instantie inzakt en vervolgens in een minder snel tempo toeneemt. Dit valt samen met een decreet dat president Hollande in hetzelfde jaar afkondigde waarin de oorspronkelijke mogelijkheid tot vervroegd pensioen vanaf 60 jaar opnieuw is geïntroduceerd.

In Nederland zien we dat de pensioenleeftijd samenvalt met grote beleidsveranderingen (figuur 5). In de jaren tachtig daalde de effectieve pensioenleeftijd door de introductie van de VUT (Vervroegde Uittreding) in steeds meer sectoren. Pas omstreeks 2006, nadat de fiscale voordelen voor VUT, prepensioen (opvolger van de VUT) en overbruggingspensioen waren afgeschaft, zette de pensioenleeftijd weer een stijgende trend in. Rond dezelfde tijd (in 2005) is de overheid bovendien een eindheffing gaan toepassen op afvloeiingsregelingen die het karakter hebben van een vervroegde uittredingsregeling (Regeling Vervroegde Uittreding: RVU). Het heffingspercentage bedroeg in eerste instantie 26%, maar is in 2011 verhoogd naar 52%. Deze maatregelen hebben praktisch een einde gemaakt aan regelingen voor vervroegde uittreding.

Nederland en Frankrijk zijn geen op zichzelf staande gevallen. Ook in veel andere eurozonelanden is er een koppeling te maken tussen hervormingen en veranderingen in de participatieontwikkeling. Tabel 1 geeft een overzicht van deze door ons gevonden trendbreuken in de arbeidsparticipatie van ouderen en, waar van toepassing, de hervormingen waar ze mee samenvallen.[6] Hoewel we moeilijk kunnen bewijzen dat er een causaal verband is, zijn er behoorlijk wat gevallen waarin in ieder geval een overlap is te vinden tussen beleidsveranderingen en trendbreuken in de participatiegraad. Behalve voor Nederland vinden we ook voor Duitsland, Frankrijk, Finland, Ierland en Italië een duidelijke koppeling tussen trendbreuken in de participatiegraad en beleidsmaatregelen.

[6] Waar er sprake is van hervormingen die gefaseerd worden ingevoerd, hebben we bij het matchen met structurele breuken gekozen voor het jaar waarin de hervorming is aangekondigd, behalve als het moment van ingaan langer dan vijf jaar verwijderd is van het moment van aankondiging, zoals bij de verhoging van de pensioenleeftijd in België.

Dan is er nog een tweede groep landen -waar Griekenland, Spanje en Portugal toe behoren- waar weliswaar op papier veel hervormingen zijn doorgevoerd, maar die vooralsnog weinig effect hebben op het daadwerkelijk versnellen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Dit lijkt vooral te komen doordat deze landen ruimere regelingen voor vervroegd pensioen hebben in vergelijking met bijvoorbeeld Nederland.[7] Ouderen in deze Zuid-Europese landen hebben dus een ‘ontsnappingsroute’ om zich op vroegere leeftijd van de arbeidsmarkt terug te trekken. Dit biedt samen met de slechte economische omstandigheden, waardoor een deel van de werkloze ouderen mogelijk ontmoedigd raken, een verklaring waarom we voor deze landen in onze analyse geen structurele breuk vinden.

Tot slot is er nog een laatste groep landen die veel te weinig doen op het gebied van maatregelen die langer doorwerken stimuleren. Tot deze groep behoren in ieder geval België en Oostenrijk, landen waar overheidspensioen een belangrijke rol speelt. België zet pas in 2025 de eerste stap in het verhogen van de AOW-leeftijd en Oostenrijk loopt eveneens achter bij het invoeren van maatregelen op het gebied van langer doorwerken. Frankrijk zou ook tot deze groep kunnen worden gerekend, aangezien het pensioenhervormingen deels weer heeft teruggedraaid. In een aantal landen, waaronder Frankrijk en Finland, worden de pensioenrechten actuarieel aangepast aan de stijging van de levensverwachting. Dat wil zeggen dat de hoogte van de uitkeringen daalt naarmate de levensverwachting toeneemt. Oostenrijk heeft geen dergelijk mechanisme, hoewel het de voorwaarden voor overheidspensioen wel heeft aangescherpt en een beperkte indexatie toelaat. Hierdoor komt Oostenrijk in de laatste Europese vergrijzingsstudie (EC, 2015) als een minder groot probleemgeval naar voren dan bijvoorbeeld België. Deze versoberingen creëren echter wel een politiek risico, aangezien het de vraag is of een voortdurende uitholling van het publieke pensioen maatschappelijk zal worden geaccepteerd.

[7] In Portugal is de minimumpensioenleeftijd 55 jaar. In Spanje bedroeg de minimumpensioenleeftijd tot 2013 61 jaar en deze gaat stapsgewijs omhoog naar uiteindelijk 63 jaar in 2027. Griekenland staat eveneens bekend om zijn ruime regelingen voor vervroegd pensioen, waarbij werknemers soms al vanaf 55 jaar konden genieten van een volledig pensioen. Hoewel de minimumpensioenleeftijd in Griekenland de afgelopen jaren wel iets is verhoogd, zijn veel oudere werknemers hiervan uitgezonderd. De vroegpensioenregelingen vormden een centrale rol in de onderhandelingen over het derde steunpakket aan Griekenland. In augustus van dit jaar stelden de Europese landen en het IMF het versoberen van de vroegpensioenregelingen ook als voorwaarde voor het goedkeuren van het steunpakket.

De laatste tijd is er weer veel aandacht voor het vermeende ruimhartige pensioensysteem van de Grieken. In deze Special hebben we daarom gekeken of er binnen de eurozone verschillen zijn in de mate waarin ouderen actief zijn op de arbeidsmarkt. En er zijn aanzienlijk verschillen tussen landen in de mate waarin ouderen actief zijn. De verschillen in vooral arbeidsparticipatie zijn veel sterker dan de verschillen in effectieve uittreedleeftijd. De ontwikkeling van de arbeidsparticipatie laat in veel landen een positieve trend zien. Uitzondering hierop is Griekenland, waar de arbeidsparticipatie van ouderen is blijven hangen op 25%.

Hoewel het te ver gaat om een direct causaal verband te suggereren, lijken maatregelen die gericht zijn op het bevorderen van de arbeidsdeelname door ouderen zich in een aantal landen ook echt te hebben uitbetaald, zoals in Duitsland, Nederland, Ierland en Italië.

In Griekenland, Spanje en Portugal zijn ook hervormingen aangekondigd, maar in deze landen heeft dit vooralsnog niet geresulteerd in een versnelling van de arbeidsparticipatie van ouderen. In het geval van Griekenland heeft dat vooral te maken met regelingen die vervroegd pensioen tot voor kort nog steeds mogelijk maakten. In Spanje en Portugal zal het effect van de maatregelen pas in de komende jaren echt merkbaar worden. Dan zijn er ook nog landen, zoals België en Oostenrijk, die pas heel laat met hervormingen komen of helemaal niets doen. Het falende beleid in Griekenland en de lage hervormingsbereidheid in bijvoorbeeld België, Oostenrijk en Frankrijk pleiten voor een blijvende druk vanuit de Europese Commissie op deze landen om een breed pakket aan pensioenhervormingen door te voeren, zodat ook daadwerkelijk sprake wordt van een gelijk speelveld voor alle ouderen in de eurozone. Dit kan cruciaal zijn om voldoende draagvlak bij burgers te creëren om daadwerkelijk te komen tot een goed functionerende monetaire unie. Het is immers moeilijk om solidariteit van Noord-Europese belastingbetalers met Zuid-Europa te vragen als de mate waarin ouderen actief zijn op de arbeidsmarkt zo sterk verschilt tussen landen.

Bai, J. en P. Perron, P. (2003), Computation and analysis of multiple structural change models, Journal of applied econometrics, 18(1), 1-22.

Bütler, M. (1999), Anticipation effects of looming public-pension reforms, Carnegie Rochester Conference Series on Public Policy, 50, 119–159.

Duval, R., M. Eris en D. Furceri (2011), The effects of downturns on labour force participation: evidence and causes, OECD Economics Department Working Papers 875, Parijs.

Europese Commissie (2015), The 2015 ageing report: Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060), Brussel.

Hodrick, R.J. en E.C. Prescott (1997), Postwar US business cycles: an empirical investigation, Journal of Money, Credit, and Banking, blz. 1-16.

OECD (2013), Pensions at a glance 2013, Parijs.

Deze Special is in verkorte vorm gepubliceerd op MeJudice, 27 oktober 2015