Landbouwtransitie: doelenbeleid nog niet binnen bereik

Tot nu voerde de overheid voornamelijk een generiek middelenbeleid om ervoor te zorgen dat de agrarische sector binnen de milieugrenzen blijft. Dat beleid was in de afgelopen decennia succesvol. De belasting van het milieu door de agrarische sector is aanzienlijk teruggebracht met behulp van generieke middelvoorschriften, zoals verplichte mestinjectie, mesttoediening alleen in het groeiseizoen, voorgeschreven hokgroottes in de veehouderij met het oog op dierenwelzijn, plafonds voor bemesting per hectare, voorschriften voor gebruik van gewasbeschermingsmiddelen (welk middel in welke dosering en voor welke plaag mag worden toegepast), verplichte inzaai van een groenbemester en verplichte energieschermen in de glastuinbouw. De ‘makkelijke’ eerste stappen in verduurzaming zijn daarmee gezet.

De volgende verduurzamingsslag is echter complexer en vereist daarom meer maatwerk. In de loop der jaren is het middelenbeleid meer en meer afgestemd op specifieke omstandigheden van de ondernemer. Voorbeelden hiervan zijn: verplichte bemestingsvrije zones rondom rivieren en langs slootkanten, bemestingsnormen die variëren per grondsoort en verplichte mestverwerkingspercentages die variëren per mestoverschotgebied en per diersoort. De beleidsmaker stuurt met dit gedetailleerdere middelenbeleid steeds nadrukkelijker de bedrijfsvoering en zit daarmee op de stoel van de ondernemer. Dit ontmoedigt ondernemers om naar alternatieve oplossingen te zoeken om te verduurzamen. Op de langere termijn kan daardoor de concurrentiekracht afnemen wat tot economische verliezen leidt.

Een alternatief voor dit beleid is een beleid dat doelen formuleert, toegesneden op ondernemers en hun bedrijf. Ondernemers kunnen deze doelen dan met maatwerk behalen en dat via metingen laten zien. Zo’n doelenbeleid vergroot de keuzevrijheid en benut het ondernemerschap van agrariërs. Dit leidt naar verwachting tot meer motivatie en innovatie voor het realiseren van verduurzamingsdoelen. De door Johan Remkes geïntroduceerde afrekenbare stoffenbalans is hiervan een goed voorbeeld. Maar bij een doelenbeleid moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan, zoals eenduidige doelen, stuurbare en meetbare KPI’s, uitvoerbaar en juridisch houdbaar beleid (hier gaan we verderop op in). Momenteel is dat nog niet het geval.

Daarnaast vergt een doelenbeleid frequente controle op de realisatie van doelen, bijvoorbeeld door de continue real time monitoring van ammoniakuitstoot. Bij een middelenbeleid volstaat vaak een minder frequente controle op inzet van een middel. Daarbij kijkt men bijvoorbeeld alleen naar investering in een bepaald stalsysteem. De handhavingskosten van een doelenbeleid zijn daardoor hoger, zowel voor de overheid als voor de ondernemer. Nieuwe technologieën kunnen helpen deze kosten omlaag te brengen. Denk bijvoorbeeld aan sensoren die automatisch doelen monitoren in plaats van fysieke controles.

Er is een omslagpunt waarbij de nadelen van een middelenbeleid groter worden dan de nadelen van het alternatief, een doelenbeleid. Het is echter een grote uitdaging om de juiste mix te vinden tussen een middelen- en een doelenbeleid. Hetzelfde geldt voor het vinden van het juiste moment voor invoering van een doelenbeleid.

Een succesvol doelenbeleid moet aan een aantal voorwaarden voldoen. Voor de landbouw is dat nu nog niet het geval. We schetsen de drie onderwerpen waarop meer duidelijkheid nodig is.

Doelen en KPI’s zijn te weinig eenduidig

Een succesvol doelenbeleid vergt meetbare doelen, zodat ondernemers hun afstand tot het doel kunnen vaststellen en daardoor weten welke inspanningen zij moeten leveren. Hiervoor zijn kritische prestatie-indicatoren (KPI's) nodig voor de belangrijkste duurzaamheidsdoelen.

In opdracht van het Ministerie van LNV werkt een kennisconsortium van Wageningen University en Research, het Louis Bolk Instituut en adviesbureau Boerenverstand aan een KPI-systematiek die, vanuit het perspectief van kringlooplandbouw, alle relevante duurzaamheidsdoelen afdekt. Het voorlopige tussenresultaat is als volgt (tabel 1). Betrokken organisaties, van landbouw tot milieu en politiek, moeten zich een oordeel vormen over deze KPI’s. Daarna moeten de KPI’s in wetgeving worden opgenomen.

Doelen en KPI’s zijn moeilijk stuurbaar en meetbaar

Bij de selectie van KPI’s is een directe koppeling tussen de handeling van de agrariër en bijdrage aan het doel belangrijk. Zo is een KPI gericht op het areaal kruidenrijk grasland voor de weidevogels bruikbaarder dan een KPI gericht op het aantal weidevogels omdat daarop tal van andere factoren ook invloed hebben (bijv. waterstand, predatiedruk, etc.).

Vanzelfsprekend is het belangrijk dat de KPI’s relatief eenvoudig en tegen acceptabele kosten meetbaar zijn. Hierin zit echter een belangrijke uitdaging. Niet alle KPI’s zijn namelijk goed en eenvoudig meetbaar (zie tabel 1). Zo is in de melkveehouderij het aandeel blijvend glasland goed te bepalen, terwijl de daadwerkelijke NH3-emissie niet wordt gemeten, maar wordt geschat via een bedrijfsspecifieke berekening. Ook de uitstoot van broeikasgassen kan op dit moment slechts met algemene in plaats van met bedrijfsspecifieke normen worden geschat.

Uitvoerbaarheid en juridische houdbaarheid onvoldoende geborgd

Een doelenbeleid moet uitvoerbaar zijn. Dat wil zeggen dat verifieerbaar moet zijn in hoeverre een ondernemer de gestelde doelen haalt. Eén geïntegreerde boekhouding voor zowel financiële prestaties als duurzaamheidsprestaties kan dubbele administratieve lasten voorkomen. Een dergelijke geïntegreerde boekhouding is vervolgens te gebruiken voor meerdere doeleinden, van vergunningverlening tot doelsturing en fiscale administratie.

Ook moet een doelenbeleid juridisch houdbaar zijn. Dat wil zeggen dat het doelenbeleid voldoende garanties biedt dat als ondernemers hun doelen behalen ook de wettelijke doelen worden gerealiseerd. De wettelijke doelen zijn vaak vastgelegd in nationale en Europese wetten en betreffen veelal een schaal boven die van het individuele bedrijf. Een voorbeeld is het doel om de natuurkwaliteit in alle Natura 2000 gebieden binnen een land in stand te houden. Dit doel wordt vervolgens vertaald in emissiedoelen voor individuele ondernemers. De rechter zal toetsen of het wettelijke doel wordt gehaald als de doelen op ondernemersniveau worden gehaald. Bij onvoldoende zekerheid dat dit het geval is, sneuvelt het beleid mogelijk bij toetsing door de rechter.

In het conceptlandbouwakkoord werd veel gesproken over doelsturing. Toch bevat het akkoord vanwege het gebrek aan meetbare doelen en juridische zekerheid, een nieuw middelvoorschrift: de graslandnorm. Deze norm schrijft voor over hoeveel grasland een melkveehouder per koe moet beschikken. In eerdere kamerbrieven had de minister van landbouw al meerdere malen gehint op een soortgelijke norm voor maximale veebezetting per hectare voor melkveehouders om te komen tot grondgebonden bedrijven. Een intensief bedrijfsmodel, waarbij een melkveehouder veel voer aankoopt en veel mest afvoert – en op die manier aan milieu-eisen voldoet, (dus zonder intensivering van grasproductie en minder mest op eigen grond) – zou niet langer mogelijk zijn.

Hoewel gemiddeld in Nederland 0,44 ha grasland per grootvee-eenheid (GVE) beschikbaar is - ruim boven de in het conceptlandbouwakkoord vereiste 0,33-0,35 ha/GVE - zou de graslandnorm toch aanpassingen vergen van een flink aantal bedrijven. Er zijn zelfs landbouwgebieden waar deze norm op gebiedsniveau niet wordt gehaald zoals in delen van Noord-Brabant en Flevoland (zie tabel 1). Maar ook binnen gebieden waar deze norm wel wordt gehaald, bevinden zich bedrijven die niet er niet aan voldoen. De graslandnorm beperkt het handelingsperspectief van agrariërs tot grond aankopen of het verkleinen van de veestapel.

De graslandnorm verbetert niet per se de score op alle KPI’s voor kringlooplandbouw op het niveau van de individuele ondernemer. Het gewenste stikstof- en fosfaatbodemoverschot kan ook met afvoer van mest worden gehaald. De organische stofbalans staat eveneens los van het areaal grasland per koe. Een daling van het aantal koeien op intensieve bedrijven zal wel de uitstoot van broeikasgassen en ammoniak verlagen op deze bedrijven, maar de weg van uitstootverlaging via alternatieve technieken wordt voor deze bedrijven afgesloten. De score op eiwit van eigen land verbetert vanwege de extensivering die het gevolg zal zijn van de graslandnorm.

Concluderend is de graslandnorm een voorbeeld van een middelenbeleid dat tot economische verliezen lijdt vanwege de verplichte extensivering die intensieve bedrijven geld kost. De norm sluit alternatieve, en veelal goedkopere manieren om de gewenste duurzaamheidsprestaties te leveren uit. Tegelijkertijd zijn de handhavingskosten van een graslandnorm gering. Het areaal grasland per koe is relatief eenvoudig vast te stellen.

De contouren voor de langere termijn werden in het conceptlandbouwakkoord zichtbaar in de vorm van een keuzemenu. Ondernemers konden kiezen tussen een strengere graslandnorm zonder aanvullende verplichtingen of een soepelere graslandnorm met als aanvullende verplichting dat zij met een volledig functionerende, afrekenbare stoffenbalans werken.

De overheid voert van oudsher een middelenbeleid om milieudoelen te realiseren. In de loop der jaren is dit beleid steeds verder verfijnd en grijpt daardoor steeds verder in op de manier waarop ondernemers hun bedrijf inrichten. De graslandnorm uit het concept landbouwakkoord, die grondgebondenheid in de melkveehouderij moet afdwingen, is daarvan het laatste voorbeeld.

Overheid en ondernemers zijn zich ervan bewust dat er naast het middelenbeleid ook ruimte moet komen voor een doelenbeleid om het ondernemerschap in de sector beter te benutten. De voorwaarden om tot een doelenbeleid te komen worden nog niet vervuld. Daarvoor is eerst meer onderzoek en discussie nodig om de juiste doelen te formuleren, net als technologie en wettelijk instrumentarium om deze doelen te monitoren. Op basis van de KPI-set voor kringlooplandbouw - die nog in ontwikkeling is - kan de discussie over doelen beginnen. De sector hoeft niet te wachten op de overheid. De kringloopwijzer in de melkveehouderij is een voorbeeld van registratie van milieuprestaties op bedrijfsniveau, die als basis kan dienen voor doelsturing.

Op langere termijn is een keuzemenu het meest waarschijnlijk. Daarbij kunnen ondernemers kiezen voor strengere middelvoorschriften zonder aanvullende doelen, of voor soepelere middelvoorschriften met aanvullende doelen.

De Nederlandse land- en tuinbouw staat voor de opgave om het beslag op het milieu fors verder te verlagen. Diverse maatregelen in zowel nationaal als EU-beleid maken deze concreet. De opgave roept meerdere vragen op voor agrarisch ondernemers. Welke ruimte is er bijvoorbeeld nog voor land- en tuinbouw in Nederland? Welke bedrijfstypen passen bij welke gebieden? Hoe zit het met het verdienvermogen nu en in de toekomst? Wat voor beleid draagt bij aan het realiseren van milieu-ambities én geeft perspectief aan ondernemers? Wie betaalt de extra kosten van de ondernemer? Wat mag verwacht worden van de consument?

Het conceptlandbouwakkoord en het regeerakkoord van het demissionaire kabinet schetsen – ondanks dat beide geen formele status meer hebben – de denkrichtingen van politici en de sector voor antwoorden op deze vragen. In een reeks artikelen verkennen we deze richtingen. De artikelen dienen als input voor vormgeving van toekomstig beleid. Dit is het eerste artikel uit de reeks.