De weg naar groen staal - deel 2: Het speelveld van belangen en beleid

Van de gehele staalproductie in de EU27 is ongeveer 60 procent primair staal (gemaakt van ijzererts) en 40 procent secundair staal (gemaakt door schroot te recyclen). Groener produceren is vooral van belang voor het primaire staal omdat daarbij de uitstoot het grootst is door het gebruik van kolen. Het speelveld van belangen en beleid bepaalt hoe de weg naar groen staal zal verlopen. Staalbedrijven hebben een toekomst als ze zelf met een duidelijke visie over deze weg navigeren en er daarbij voor zorgen dat ze steun krijgen van de samenleving, de overheid en hun aandeelhouders.

In het eerste artikel van deze reeks schreven we dat staal een kritiek materiaal is voor de wereldwijde economie en de energietransitie. En ook dat de staalproductie zelf met 7 procent een enorm aandeel levert aan de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen. De stap naar groen staal maken, zonder uitstoot van broeikasgassen, is essentieel om in 2050 een klimaatneutrale economie te bereiken. Dit artikel kijkt naar de belangen rondom staalproductie, en de laatste ontwikkelingen in beleid en regelgeving die we voor de sector vertalen in kansen en beperkingen.

De EU27-landen hechten veel waarde aan hun staalindustrie. Deze landen produceren een aanzienlijke hoeveelheid staal en kennen een volwassen staalsector. Daarbinnen heeft ook Nederland een relatief groot aandeel, maar de grootste producenten van Europa zijn Duitsland en Italië. Sinds 2016 importeren de EU27-landen meer staal dan zij uitvoeren. In combinatie met een redelijk gelijkblijvende consumptie betekent dit dat de staalbedrijven in de EU27 marktaandeel verliezen.

De gevestigde belangen zorgen ervoor dat de EU27-landen veel waarde hechten aan het behoud van het bestaande marktaandeel en de productie van staal binnen deze landen. De trend van exporteur naar importeur baart de sector zorgen. Veel overheden vinden dit evenmin een stap in de goede richting. De belangen die daarbij spelen zijn onderwerp van de rest van dit artikel.

De huidige context van maatschappelijke uitdagingen roept de vraag op of er nog plaats is voor de staalindustrie van Noordwest-Europa. Om deze vraag beter te begrijpen, is het goed om de belangen rondom de staalindustrie te beschrijven.

Doordat de staalindustrie zelf veel banen schept en bovendien het basismateriaal vervaardigt voor veel andere bedrijven en industrieën, draagt zij bij aan welvaart en economische groei. Staalarbeiders zijn traditioneel sterk verenigd in vakbonden die veel invloed hebben om hun belangen te behartigen. De politiek is gevoelig voor deze belangen van economische groei en werkgelegenheid en erkent de sterke binding die staalfabrieken regionaal hebben. De vraag voor Europese landen is dan ook hoe zij het behoud van werkgelegenheid kunnen combineren met beleid voor verduurzaming.

Wereldwijd verstoorde handelsketens als gevolg van de coronapandemie, oorlog en geopolitieke spanningen hebben hun weerslag op de staalsector. De kwetsbaarheid van de internationale handel heeft ogenschijnlijk een trend van deglobalisering of fragmentatie van de wereldhandel in gang gezet. Werkelijke fragmentatie stuit op praktische beperkingen en vraagt tijd, maar het strategische denken is zeker die richting ingeslagen nu het vertrouwen tussen handelspartners in het Westen en het Oosten wankel is geworden. Dit artikel gaat dieper in op deze trends. De maakindustrie verplaatsen naar lagelonenlanden is minder logisch geworden omdat de lonen in deze landen intussen ook zijn gestegen.

Verder heeft de oorlog in Oekraïne Europa wakker geschud, waardoor het denken over defensie en de opbouw van militair materieel is veranderd. Voor militaire toepassingen is staal nodig. Daarmee wordt de aanleiding voor de oorsprong van de staalfabriek in IJmuiden, de Eerste Wereldoorlog, plotseling weer actueel. De ambitie om onafhankelijk te zijn van maakindustrie in verre landen kan er vervolgens toe leiden dat er overschotten ontstaan. Als landen tekorten aan staal te allen tijde willen voorkomen, ontstaat er namelijk al snel een overschot.

Het is in het verlengde hiervan belangrijk om de geopolitieke belangen rond de productie van staal goed te begrijpen. Daar zijn complete boeken over geschreven; dit artikel geeft slechts een oppervlakkige samenvatting van alle geopolitiek rondom staal aan de hand van IJmuiden als voorbeeld.

De staalfabriek in IJmuiden is gebouwd om Nederland niet langer afhankelijk te maken van buurlanden als het gaat om ijzer en staal. Tijdens de Eerste Wereldoorlog kon Nederland moeilijk aan ijzer en staal komen, doordat de export vanuit Duitsland en Frankrijk aan banden was gelegd. Dit heeft in die periode grote gevolgen gehad voor de Nederlandse economie en samenleving. De keuze voor de strategische ligging aan de open zee vergemakkelijkt de aanvoer van grondstoffen en de afvoer van ijzer en staal. Ook elders in Europa is de productie van staal en het strategische belang in oorlogstijden een belangrijke drijfveer geweest voor investeringen in staalfabrieken.

Doordat deze belangen niet zijn gedreven door rationele marktargumenten, heeft dit geleid tot overproductie van staal. Hierdoor zijn de marges onder druk komen te staan. In een vrije markt met sterke concurrentie zou je onder normale omstandigheden verwachten dat er na verloop van tijd een aantal fabrieken omvalt en dat alleen de meest kosten-efficiënte staalbedrijven overeind blijven. Vervolgens kunnen vraag en aanbod beter in balans komen en de marges weer toenemen. Mede door de geopolitieke belangen is deze marktdynamiek in de praktijk niet altijd te zien.

Na de Tweede Wereldoorlog is in Europa de voorloper van de huidige EU opgericht: de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Deze organisatie is in de basis ontstaan om ervoor te zorgen dat een nieuwe oorlog tussen Duitsland en Frankrijk materieel onmogelijk zou worden, door de gezamenlijke productie van kolen en staal onder een gemeenschappelijke hogere autoriteit te plaatsen. Naast Frankrijk en Duitsland sloten Italië en de landen van de Benelux zich aan bij de EGKS. Ondanks deze pogingen om de productie te reguleren en te rationaliseren, is er gedurende langere perioden sprake gebleven van overproductie. Eind jaren zestig is er een investeringscyclus geweest in de EU waarbij er veel productiecapaciteit is neergezet. Toen de oliecrisis van 1973 de economie in zijn greep hield, viel de vraag naar staal ook terug en ontstond er zodoende overcapaciteit. Toch maken veel hoogovens uit die periode vandaag de dag nog altijd ruwijzer. Ze zijn niet uit productie genomen ondanks de uitdaging om winstgevend te produceren in een verzadigde markt.

De Europese staalproductie is sindsdien redelijk stabiel gebleven en die in de Verenigde Staten is licht gekrompen. In Azië is dat beeld heel anders. In Japan en Zuid-Korea is de productie van staal in de twintigste eeuw heel sterk toegenomen. In Japan vooral in de periode tot 1970 en daarna kwam Zuid-Korea op. Samen produceren deze twee landen nu meer staal dan alle EU27-landen samen. In India is de productie van staal ongeveer vanaf halverwege de jaren tachtig opgeschaald. Op dit moment is het land met zijn jaarlijkse productie de nummer twee van de wereld.

Dit alles valt echter volledig in het niet bij de explosieve groei van de staalproductie in China. Rond 1996 was de Chinese productie ongeveer gelijk aan die van Japan en de Verenigde Staten. Vanaf 2000 groeide zij echter explosief en sindsdien is de Chinese staalproductie ongeveer vertienvoudigd. De totale Chinese productie van staal is nu groter dan alle andere landen samen, terwijl India, de nummer twee, nog geen 10 procent van de totale productie in handen heeft. China produceert nu meer dan een miljard ton staal per jaar. Dit is zo een enorm groot productievolume dat het land in de afgelopen twee jaar meer staal heeft geproduceerd dan het Verenigd Koninkrijk, de bakermat van de Industriële Revolutie, in de afgelopen honderdvijftig jaar.

Door de mondiale economische groei is de vraag naar staal toegenomen, maar niet evenredig aan de opgeschaalde productie. China zelf heeft tussen 1970 en 2020 een ongekende economische groei gekend en heel veel wolkenkrabbers, snelwegen, spoorwegen en havens gebouwd. Door de huidige economische terugval in het land is de vraag naar staal flink afgenomen. Dit heeft geleid tot spanningen en handelsoorlogen. In 2018 hebben de VS uit protectionisme een importheffing van 25 procent ingevoerd op staal. Die heffing is opgeschort, maar toont wel aan dat er onvrede heerst over het vermeend dumpen van Chinees staal ten koste van lokale productie elders in de wereld. De discussie over oneerlijke concurrentie vanuit Azië is vooral na de kredietcrisis in 2008 hevig gevoerd. Toen de vraag naar staal in het Westen tijdens de kredietcrisis tijdelijk hard terugliep, was het goedkope staal uit China een dubbel zo harde klap voor staalfabrieken in de EU en de VS. Ook heeft de opkomst van de Chinese staalproductie veel invloed op het EU-beleid voor het beprijzen van CO2-uitstoot met het EU ETS emissiehandelssysteem. Daarover later meer.

Nu we de geopolitieke context van staalproductie hebben verkend, is hopelijk duidelijk dat er sterke en complexe strategische belangen bestaan rondom de productie van staal. Het klimaatprobleem, misschien wel de grootse mondiale uitdaging van deze tijd, kent ook veel complexe strategische belangen. Ook in dit krachtenveld neemt staalproductie een prominente rol in. Dat komt door de enorme hoeveelheid uitstoot van CO2 in deze sector. De staalsector is zoals gezegd wereldwijd verantwoordelijk voor 7 procent van de totale CO2-emissie. Dit is meer dan de uitstoot van al het vrachtverkeer op land. Het toeval wil dat ook de Nederlandse emissie voor 7 procent voortvloeit uit staalproductie. Voor de EU als geheel is het aandeel 4 procent. Het bereiken van de nationale klimaatdoelen na de akkoorden van Parijs is afhankelijk van de staalsector en diens plannen om de emissies drastisch terug te dringen.

Behalve klimaatimpact kent de staalindustrie ook andere emissies die invloed hebben op de omgeving. Zoals van (fijn-)stof, waarin onder andere (zware) metalen aanwezig zijn die de luchtkwaliteit doen verslechteren en die kunnen neerslaan met negatieve gevolgen voor de volksgezondheid. Stofverspreiding kan op veel manieren worden voorkomen en teruggedrongen door mitigerende maatregelen. Nog beter is het om de verspreiding van deze stoffen bij de bron aan te pakken, door ze in het geheel niet meer te gebruiken. De twee belangrijkste grondstoffen voor staalfabrieken zijn ijzererts en kolen. De ijzererts zullen voorlopig noodzakelijk blijven, zoals beschreven in het eerste artikel van deze reeks, maar het gebruik van kolen kan wel worden vermeden. Hoe dat werkt, staat in het derde en laatste artikel van deze serie.

In Nederland bestaat momenteel veel maatschappelijke onrust over de gezondheidseffecten van staalproductie en de wenselijkheid van staalfabrieken binnen Nederland staat stevig ter discussie. Ook elders in Europa speelt dit en het verhoogt de druk om over te schakelen op schonere productie. Productie met een lagere CO2-uitstoot en productie met minder uitstoot van andere schadelijke stoffen zijn twee aparte doelen die elkaar niet hoeven uit te sluiten maar ook niet als vanzelf gezamenlijk tot stand komen. Er zijn nieuwe technieken voor zowel het één als het ander.

In Europa zijn er voor de zware industrie veel beleidsontwikkelingen die invloed uitoefenen op de bedrijfsvoering. Zo beantwoordde Brussel de Parijs-akkoorden uit 2015 met de Green Deal- en Fit-for-55-pakketten. Door de oorlog in Oekraïne is het REpowerEU Plan opgezet om de afhankelijkheid van Russische olie en gas af te bouwen. Dit alles is weer vertaald in nationale plannen en doelstellingen waarmee iedere EU-lidstaat zelf invulling geeft aan de klimaat- en energieopgave.

Voor de staalindustrie komt veel van dit beleid samen in het ETS (emission trading system). Ook de Europese staalindustrie valt onder dit systeem. Dat betekent dat deze bedrijven uitstootrechten moeten kopen om CO2 te mogen uitstoten. Dit systeem is ingevoerd in 2005 en zorgt voor zowel beprijzing als normering van CO2-uitstoot. Doordat er een maximaal aantal uitstootrechten op de markt komt, is de totale CO2-uitstoot van ETS-bedrijven in de EU genormeerd. Deze cap neemt komende jaren steeds verder af. Indien bedrijven geen investeringen doen om hun emissie te verlagen, kost CO2 uitstoten door de afname in aanbod van ETS-rechten steeds meer geld.

Bij de invoering van het ETS is er een vrijstelling voor de uitstoot van CO2 ingesteld voor veel sectoren om Europese bedrijven te beschermen tegen concurrenten van buiten de EU. Bij een te groot verschil in de kostprijs ontstaat namelijk het risico op geleidelijke weglek van productie en emissie naar landen buiten Europa. Om de eigen industrie te ontzien en grip te houden op de emissie binnen de EU, zijn ETS-rechten gratis toegekend. Deze gratis rechten zijn niet onomstreden en roepen de vraag op of het ETS wel voldoende stimulans geeft aan bedrijven om te vergroenen. De explosieve toename van staalproductie buiten de EU en het vermeende dumpen van overproductie uit met name China hebben enorm bijgedragen aan het sentiment om de eigen industrie niet op kosten te jagen.

De prikkel om uitstoot te verlagen is met gratis rechten in feite omgezet van een belasting op uitstoot in een subsidie voor uitstootverlaging, want ongebruikte gratis rechten kunnen bedrijven weer verkopen. Het potentiële voordeel van emissiereductie is in die zin, euro per ton, gelijk. Tegelijk werkt het ETS op deze manier niet direct kostprijsverhogend.

Aanvankelijk kreeg de staalsector 100 procent gratis rechten maar dat is sinds 2013 – met de start van ETS fase 3 - geleidelijk afgebouwd. Deze afbouw zal de komende jaren verder doorzetten en versnellen met de introductie van het carbon border adjustment mechanism (CBAM), een grensbelasting voor producenten van buiten de EU, die buiten het ETS vallen. De gratis rechten dienden om een ongelijk speelveld voor staalproducenten te voorkomen. Die functie zal CBAM voor de interne markt in de EU overnemen, waardoor de gratis rechten stapsgewijs volledig komen te vervallen. Het effect van CBAM en het uitfaseren van gratis rechten is gedetailleerd beschreven in het artikel: The End of Free EU ETS Rights: the Carbon Bill Reshaping European Industry. Daaraan gekoppeld zijn deze twe artikelen: The end of free EU ETS rights: The missing bricks in the CBAM wall en The end of free EU ETS rights: Navigating industrial decarbonization.

Naast de invoering en het uitfaseren van gratis rechten zijn er nog twee ontwikkelingen binnen het ETS die het investeringsklimaat voor de industrie beïnvloeden: de eerder genoemde geplande verlaging van de totale hoeveelheid ETS-rechten, de cap, en het market stability reserve. Dit laatste is een complex systeem dat nog meer rechten dan gepland uit de markt haalt, indien er een overschot aan ongebruikte rechten ontstaat en de prijs voor CO2-uistoot daardoor te ver daalt. Beide zorgen voor een stabiele hoge CO2-prijs. Dit moet ervoor zorgen dat uitstoot voorkomen steeds meer voordeel oplevert en zichzelf gaat uitbetalen.

Het feit dat CO2 uitstoten duurder wordt, verklaart de flinke toename van het aantal aangekondigde groenstaalprojecten binnen de EU. Tegelijk zijn er juist helemaal geen investeringen meer gepland voor nieuwe hoogovens binnen de EU; er wordt enkel gekeken welke hoogovens nog een laatste revisie krijgen voordat ze definitief worden gesloten. Met andere woorden, groen staal komt er aan en grijs staal verdwijnt.

Toch kunnen de groenstaalprojecten daarmee niet automatisch worden gerealiseerd. De financiering van projecten voor groen staal vraagt om een grote hoeveelheid kapitaal. Veel staalbedrijven kijken naar nationale overheden voor steun. Overheden staan zoals gezegd onder grote druk om deze transitie mogelijk te maken. Daarbij is sluiting van staalfabrieken nog altijd een gevoelig onderwerp.

Dit heeft ertoe geleid dat verschillende overheden in Europa subsidie voor groen staal hebben toegezegd. Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Spanje hebben alle besloten om groen staal te gaan subsidiëren. In Nederland ligt dit besluit op het moment van schrijven nog niet vast, maar de intentie is wel om de plannen voor groen staal via maatwerkafspraken financieel te steunen.

Samenvattend zijn de maatschappelijke belangen rondom de productie van staal verstrekkend en complex. Het belang van autonomie op het gebied van maakindustrie leidt wereldwijd tot overproductie, sterke concurrentie, handelsoorlogen en druk op de marges. Tegelijkertijd is de impact van staal op klimaat en milieu zo groot dat investeringen in een schonere productie niet langer uit kunnen blijven.

Groen staal maken is niet enkel een kwestie van techniek. Natuurlijk speelt technologie een centrale rol in de transitie van de zware industrie. Hierbij bepalen de nu gemaakte keuzes voor technologie vanwege de lange investeringscycli nog decennia lang welke mogelijkheden en beperkingen er zijn in de productie van groen staal.

Maar naast technologie zit de uitdaging ook in het balanceren van alle belangen die de staalsector omgeven: historische machtsverhoudingen, geopolitiek, nationalisme, publieke opinie, klimaat en milieu, circulaire economie, politiek, leefomgeving en gezondheid, een verstoorde mondiale markt en economische belangen van lokale en regionale omvang. Al deze zaken spelen hun rol in de weg naar groen staal. Er staat veel op het spel en Europa zal alle belangen tegen elkaar moeten afwegen. Hoewel er nog veel ingewikkelde besluiten moeten worden genomen om de weg naar groen staal af te leggen, is het overduidelijk dat niets doen niet langer een optie is.