Investeringen moeten prominenter op de politieke agenda

De aandacht van de Nederlandse politiek voor ons ondernemings- en vestigingsklimaat is de afgelopen jaren fors afgenomen. Concreet leidt dit ertoe dat investeringen in het langetermijngroeipotentieel van de Nederlandse economie onder grote druk staan. In dit rapport laten we zien waarom deze investeringen belangrijk zijn en wat de gevolgen zijn wanneer enkele bestaande initiatieven (zoals het Nationaal Groeifonds) het onderspit delven tijdens de kabinetsformatie. Tot slot doen we voorstellen voor wat er volgens ons dan wél moet gebeuren.

Recent wordt steeds vaker de noodklok geluid over de kwaliteit van het Nederlandse ondernemings- en vestigingsklimaat (hierna: ondernemingsklimaat). Vanuit de politiek ontbreekt hierop momenteel een coherente visie. Voor het bedrijfsleven is het problematisch dat de focus sterk is verschoven naar beleid op de korte termijn, zoals de koopkracht van volgend jaar. Er is óók behoefte aan houvast voor de middellange en lange termijn.

Een goed voorbeeld hiervan is het plan om de verhoging van de benzine- en dieselaccijnzen in 2024 niet door te laten gaan (zie motie Hermans c.s.), wat vooral ten goede komt aan hogere inkomensgroepen. Mocht de financiële dekking vanuit incidentele en structurele middelen ontoereikend zijn, dan is het voorstel om het plan te bekostigen uit het Nationaal Groeifonds. Dit geld is echter bestemd om innovatie te stimuleren en het Nederlandse verdienvermogen op de langere termijn te versterken. Ook is het tekenend dat het ondernemingsklimaat in de afgelopen verkiezingscampagne geen enkele rol van betekenis heeft gespeeld.

Een goed ondernemingsklimaat is voor de brede welvaart van Nederland van groot belang. Hiermee worden hoogproductieve, goedbetaalde banen gecreëerd, die op hun beurt weer essentieel zijn om een sterk sociaal vangnet en kwalitatief hoogwaardige collectieve voorzieningen (bijvoorbeeld gezondheidszorg en onderwijs) te financieren.

Dat brengt ons bij een belangrijk gevolg van een verslechterend ondernemingsklimaat: de arbeidsproductiviteitsgroei zakt al lange tijd weg. Waar de productiviteitsgroei in de periode 1990-2000 nog 1,5 procent per jaar bedroeg, is deze gezakt naar 0,5 procent in de periode 2010-2022 (zie figuur 1).

Deze daling valt in twee delen uiteen. Ten eerste daalde, gemiddeld genomen, de productiviteitsgroei binnen sectoren sterk (de zogenoemde intrasectorale productiviteitsgroei). Hierdoor daalde ook de productiviteitsgroei op macroniveau. Ten tweede verschoof de werkgelegenheid de afgelopen decennia van hoogproductieve sectoren naar laagproductieve sectoren. Zo daalde het afgelopen decennium in Nederland het aandeel van telecommunicatie, chemische industrie, groothandel en de financiële dienstverlening, terwijl dat van de horeca, de zorgsector (cure), kunst, cultuur en recreatie en de overige zakelijke dienstverlening steeg. Deze verschuivingen drukten in Nederland de productiviteitsgroei met 0,4 procentpunt per jaar omlaag.

Door arbeidsbesparende technologische vooruitgang is het onvermijdelijk dat in een welvarend land het werkgelegenheidsaandeel van dienstensectoren (zoals de zorg) sterk stijgt. Een belangrijk verschil tussen Nederland en de OECD-landen die in het afgelopen decennium de hoogste productiviteitsgroei hebben gerealiseerd – namelijk Denemarken, Zweden en Duitsland – is echter dat deze landen elders in de economie óók hoogproductieve banen hebben weten te creëren (zie figuur 2).

Investeringen blijven achter

Hoewel een eenduidige oorzaak achter de sterke daling van Nederlandse productiviteitsgroei niet direct valt aan te wijzen (zie Erken, te verschijnen), speelt het matige Nederlandse investeringsniveau waarschijnlijk een rol (zie ook Lee, 2020). Hieronder vallen diverse typen investeringen, waaronder investeringen in fysieke kapitaalgoederen (gebouwen, infrastructuur, transportmiddelen, machines), publieke en private R&D-investeringen en onderwijsinvesteringen.

Ondanks een forse stijging van de R&D-investeringen van bedrijven in het afgelopen decennium is Nederland in internationaal perspectief nog steeds niet veel meer dan een matige middenmoter (zie figuur 3). Datzelfde geldt voor de groei van de totale kapitaalgoederenvoorraad (zie figuur 4) en de publieke onderwijsuitgaven (zie figuur 5).

Behalve de onderwijsuitgaven is ook de kwaliteit van het onderwijs van groot belang. Zo blijkt uit recente PISA-scores waarin de vaardigheden van scholieren worden gemeten dat de leesvaardigheid sterk achteruit is gegaan; sterker dan in andere landen.

Het huidige kabinet had een duidelijke ambitie om meer te investeren in het groeivermogen van de Nederlandse economie. Daarvoor riep het onder andere het Nationaal Groeifonds (NGF) en het Fonds Onderzoek en Wetenschap (FOW) in het leven. We zijn eerder gematigd positief geweest over die fondsen (zie Boonstra et al., 2022): meer investeren is goed, maar de vormgeving via tijdelijke fondsen niet. Voor een permanent hogere welvaart zijn permanent hogere investeringen nodig (zie ook de paragraaf Conclusies en aanbevelingen in dit rapport).

In de volgende paragrafen laten we zien hoe groot het groeipotentieel is op basis van het huidige staande beleid. Ook laten we zien wat de economische gevolgen zijn wanneer de diverse fondsen in een volgend coalitieakkoord zouden worden ontmanteld.

Drie bronnen bepalen de omvang van een economie (zie figuur 6): de inzet van arbeid (totaal aantal gewerkte uren), de beschikbare hoeveelheid kapitaal per eenheid arbeid en de stand van de technologie. De twee laatstgenoemde vormen samen de arbeidsproductiviteit.

Figuur 7 laat onze structurele economische groeiverwachting voor de Nederlandse economie tot en met 2040 zien.[1] We verwachten dat de groei de komende jaren kan toenemen tot iets boven de 1,5 procent in 2027, waarbij alle drie positief bijdragen. Na 2027 zakt de groei naar verwachting geleidelijk terug naar gemiddeld iets minder dan 1 procent per jaar. Hieronder lichten we per component onze verwachtingen toe.

[1] Merk op dat de structurele groei in 2023 en 2024 een stuk hoger ligt dan onze officiële ramingen van de economische groei (wij verwachten 0,1 procent voor 2023 en 0,5 procent voor 2024), vanwege conjuncturele factoren.

De groeibijdrage van de factor arbeid was de afgelopen jaren een stuk gunstiger dan die van de productiviteit (zie figuur 1). De bijdrage van de arbeidsinzet aan de economische groei is op korte termijn volgens onze berekeningen positief: in 2023, 2024 en 2025 kan deze gemiddeld 0,9 procentpunt per jaar bedragen (zie figuur 8). Deze positieve bijdrage is vooral het gevolg van bevolkingsgroei, herstel van het aantal gewerkte uren bij zelfstandigen tot pre-coronaniveaus, en een verdere stijging van de arbeidsparticipatie van vooral 60-plussers. Op de middellange termijn loopt de bijdrage van arbeid aan de structurele economische groei echter steeds verder terug om vanaf 2030 naar verwachting zelfs negatief te worden.

Voor de prognoses van de demografische opbouw van de bevolking en de bevolkingsomvang maken we gebruik van de prognoses van het CBS. De andere componenten ramen we op basis van ons eigen instrumentarium (zie Erken en Džambo, 2024).

[2] NiGEM staat voor National institute Global Econometric Model. Dit model is ontwikkeld en wordt onderhouden door NIESR. RaboResearch en diverse private en publieke partijen gebruiken dit model voor economische ramingen en scenario-analyses.

De laatste factor die bijdraagt aan de omvang van een economie is de zogenoemde totale factorproductiviteit (TFP). Deze factor meet de toegevoegde waarde die niet direct kan worden toegeschreven aan de inzet van de productiefactoren arbeid en kapitaal. Daarmee kan de TFP worden gezien als een maatstaf voor technologie (in de meest brede zin van het woord), omdat het de efficiëntie van het productieproces meet. Op basis van een empirisch geschat endogene groeimodel hebben we het verband tussen (publieke en private) R&D-uitgaven geschat. Hoewel deze geschatte verbanden niet noodzakelijkerwijs causale (oorzaak-gevolg) relaties vertegenwoordigen, maken ze het mogelijk om een ruwe indruk te geven van het effect van investeringsfondsen op de ontwikkeling van de TFP. Zie de technische bijlage voor meer toelichting op het groeimodel van RaboResearch.

We verwachten tot en met 2030 een gemiddelde jaarlijkse bbp-groeibijdrage van de TFP van 0,6 procentpunt. In de periode 2031-2040 daalt de gemiddelde bijdrage van de TFP naar 0,4 procentpunt (zie figuur 7). Deze vertraging komt hoofdzakelijk doordat de impulsen uit de twee eerder genoemde fondsen tijdelijk zijn. De extra investeringen die het gevolg zijn van deze fondsen, en een positieve impact hebben op de TFP-groei, lopen na 2027 sterk terug en stoppen volledig na 2034. Dit terwijl voorgaande investeringen wel stapsgewijs worden afgeschreven. Hierdoor daalt de groei van R&D-kapitaal na 2035, waardoor – met vertraging – ook de TFP-groei daalt.

Zoals gezegd probeert de overheid momenteel via twee tijdelijke fondsen de Nederlandse productiviteit te verhogen: het Nationaal Groeifonds en het Fonds Onderzoek en Wetenschap. We laten hieronder zien wat de impact op de productiviteit is wanneer deze fondsen zouden worden geschrapt.[3] Gezien de huidige coalitieonderhandelingen is dit een reëel scenario.

Selectie van projecten

Om de economische effecten van de fondsen met ons endogene groeimodel door te rekenen, hebben we naar eigen inschatting per huidig project (inclusief voorwaardelijke toekenningen) binnen de fondsen bepaald of dit invloed heeft op de Nederlandse productiviteit, en zo ja, via welk kanaal (publieke R&D, private R&D, onderwijs).[4] Daarbij viel op dat diverse projecten op geen van deze drie kanalen aansluiten. Zo financiert het Nationaal Groeifonds een project dat zich richt op meer gewerkte uren en financiert het FOW een project om kennisveiligheid en sociale veiligheid te verbeteren.

Zo zijn er nog meer projecten die weliswaar belangrijk kunnen zijn voor de Nederlandse samenleving, maar niet aantoonbaar bijdragen aan een hogere productiviteit. Ook is er nog veel geld niet uitgegeven of gereserveerd en is er in de loop der tijd beknibbeld op het Nationaal Groeifonds om andere maatregelen te financieren. We gaan er in onze berekeningen van uit dat het grootste deel van het nog beschikbare geld voor de komende jaren op eenzelfde manier wordt besteed als tot nu toe is gebeurd. Dit betekent dus dat de impact van de fondsen op de productiviteit kleiner is dan we hebben ingeschat toen de fondsen nog niet concreet waren (zie Boonstra et al., 2022).

Overige restricties

Ook zetten we nog enkele andere restricties op onze berekeningen. Ten eerste wordt vanwege de functionele vorm van ons endogene groeimodel uitgegaan van afnemende meeropbrengsten van R&D- of onderwijsinvesteringen. Dit betekent concreet dat een lineaire toename van deze investeringen zorgt voor een steeds kleiner effect op het bbp-niveau. Ook zijn we in onze modelschattingen uitgegaan van conservatieve elasticiteiten die we empirisch hebben geschat. Voor bijvoorbeeld de impact van publiek R&D-kapitaal hebben we de ondergrens genomen van de schattingsbandbreedte van de effecten. Tot slot gaan we ervan uit dat er sprake is van een significante hoeveelheid crowding out bij private R&D-investeringen. Dit betekent dat de R&D-subsidies vanuit de fondsen deels worden ingezet om private R&D-projecten te financieren die bedrijven ook zonder de overheidssteun zouden hebben uitgevoerd. We gaan ervan uit dat iedere beleidseuro aan stimulus vanuit de fondsen leidt tot 50 cent extra private R&D-uitgaven (Europese Commissie, 2014 en Thomson, 2017). Dit is een zeer conservatieve inschatting, aangezien er ook studies zijn die laten zien dat bedrijven in het geval van R&D-steun zelf 40 cent extra bijleggen (OECD, 2020).[5]

Impact fondsen op economie

Uit onze berekeningen volgt dat de investeringen uit fondsen via een hogere productiviteitsgroei zorgen voor extra bbp-winst tot en met 2035 en 2040 (in reële termen) van cumulatief respectievelijk 70 miljard en 90 miljard. Het duurt dus lang voordat de volledige welvaartseffecten zijn gerealiseerd. Omgerekend zorgen de investeringen uit de fondsen per Nederlander voor een cumulatief extra welvaartseffect van bijna 5.000 euro (zie figuur 10), ten opzichte van een situatie zonder fondsinvesteringen. De welvaartswinst piekt in 2032, omdat de investeringsimpuls van de fondsen na verloop van tijd daalt en na 2035 zelfs helemaal stopt. Een permanent effect op het bbp per Nederlander kan alleen worden bewerkstelligd met structurele investeringen.

[3] We zijn er gemakshalve vanuit gegaan dat alle middelen uit de investeringsfondsen worden stopgezet. Dit is een wat simplistische aanname, omdat er reeds middelen definitief zijn toegekend en de eerste euro’s uit de fondsen ook al zijn uitgegeven. Tegelijkertijd is een aanzienlijk deel van de fondsen nog niet aan projecten gekoppeld en is veel projectfinanciering voorwaardelijk toegekend (zie ook dit artikel). Een nieuwe coalitie kan zich deze middelen toe-eigenen. Daarnaast is het de vraag in hoeverre reeds geïnvesteerde beleidseuro’s uit de fondsen überhaupt zorgen voor economisch rendement wanneer projecten voortijdig worden beëindigd.

[4] Deze beoordeling is gebaseerd op de beschrijvingen op de website van het Nationaal Groeifonds of, wanneer dit niet beschikbaar was, de benaming van de projecten.

[5] Overigens komt ook uit de OECD-studie naar voren dat de zogenoemde additionaliteit van iedere beleidseuro aan R&D-steun bij grote bedrijven leidt tot slechts 40 cent aan extra R&D-investeringen door die bedrijven.

De omgerekende rendementen van de fondsinvesteringen zijn aanzienlijk. De beleidsimpuls vanuit de investeringsfondsen in reële termen bedraagt namelijk 15,3 miljard euro. Tot 2035 is het rendement van iedere investeringseuro uit de fondsen dus 4,6 euro. Dit is in lijn met maatschappelijke rendementen van R&D die Lucking, Bloom en Van Reenen (2019) vinden. En tot 2040 loopt het rendement zelfs op tot 5,8 euro. Gezien de forse restricties die we hebben toegepast op onze berekeningen zien we deze rendementen als een conservatieve inschatting.

Het ondernemingsklimaat moet weer een belangrijk onderwerp worden op de politieke agenda. De afgelopen decennia heeft de focus te veel gelegen op problemen op de korte termijn. Dit heeft ertoe bijgedragen dat het groeipotentieel van de Nederlandse economie onder druk is komen te staan, wat vooral zichtbaar is geworden in een sterke daling van de productiviteitsgroei. Het belang van voldoende verdienvermogen van de Nederlands economie is groot: het vergroot de inkomens van huishoudens, biedt ruimte om publieke voorzieningen (zoals gezondheidszorg, onderwijs, inkomensondersteuning) te verbeteren en draagt bij aan brede welvaart.

In dit rapport hebben we laten zien dat investeringen in productiviteit hierin een belangrijke schakel zijn. Een nieuw kabinet doet er verstandig aan hierover een duidelijke langetermijnvisie neer te leggen met bijbehorende middelen. Het was echter geen onderwerp in de afgelopen verkiezingscampagne. Ook wordt er her en der al op de fondsen beknibbeld om kortetermijnproblemen op te lossen en staan de meeste partijen in de coalitieonderhandelingen nu ronduit negatief tegenover de huidige fondsen.

Daarbij helpt het niet dat in beleidsanalyses van het Centraal Planbureau (CPB) productiviteitsverhogende investeringen enkel als kostenpost worden gezien (zie Boonstra et al., 2022). Het CPB beschouwt de ontwikkeling van TFP als een exogene factor die niet wordt beïnvloed door overheidsbeleid en investeringen in het algemeen. Dit geeft politici een prikkel om uitgaven te verschuiven in de richting van zaken die wel effect hebben in de CPB-modellen, zoals kortetermijnarmoedebeleid en belastingkortingen voor werkenden (zie Erken en Van Es, 2023). Wij laten in dit rapport zien dat de aanname van het CPB niet terecht is en dat investeringen in R&D, onderwijs en ondernemerschap voor de economische groei wel degelijk uitmaken.

Hoger ambitieniveau?

Er is nog veel ruimte om een ambitieuzer beleid te voeren op het terrein van productiviteitsverhogende investeringen. Zoals we eerder hebben laten zien in dit rapport is Nederland momenteel een matige middenmoter. En op het gebied van R&D zorgen de fondsen naar verwachting voor een verhoging van de R&D-intensiteit naar ‘slechts’ 2,5 procent van het bbp (zie figuur 11). Dit is nog ver verwijderd van de Europese 3-procentsdoelstelling. Uiteindelijk zou echter niet deze doelstelling leidend moeten zijn voor de beleidsinspanning, maar het maatschappelijk rendement op investeringen in onderwijs, R&D en ondernemerschap (zie ook Jacobs, 2020). Dat vergt ook een andere houding van de politiek en het CPB over de baten van deze investeringen.

Bijkomend voordeel van hogere investeringen in kennis is dat deze positieve gevolgen hebben voor de kennisintensiteit van de sectorstructuur van de Nederlandse economie (zie Erken, Van Es en Van Harn, 2021). Hiermee kunnen kennisinvesteringen ook dienen als antwoord op de werkgelegenheidsverschuivingen van hoogproductieve naar laagproductieve sectoren die zich in Nederland al decennialang manifesteren en die de productiviteitsgroei de afgelopen decennia hebben gedrukt.

Vormgeving fondsen tegen het licht

Hoewel de huidige tijdelijke fondsen op zichzelf een goed initiatief zijn, kennen ze belangrijke nadelen: ze zijn tijdelijk en de beschikbare gelden worden niet altijd besteed aan projecten die passen bij het oorspronkelijke doel.

Daarom pleiten wij ten eerste voor structurele gelden. Voor een permanent hogere productiviteit en welvaart zijn immers permanent hogere investeringen nodig. De uitvoering daarvan kan op verschillende manieren, bijvoorbeeld via een structureel fonds.

Dit verdient wel een andere governance dan het Nationaal Groeifonds. Er zijn voldoende internationale voorbeelden waar we van kunnen leren, zoals het Noorse Global Pension fund, het Franse Caisse des dépôts et consignations en het Singaporese Temasek. Maar ook een niet-Westers land als China heeft een fonds dat grote langetermijninvesteringen doet die private partijen als te risicovol zien. In tegenstelling tot de huidige fondsen verstrekken deze buitenlandse fondsen geen subsidies, maar participeren ze ­– risicodragend – zelf. Andere grote gemene deler van dergelijke fondsen is dat, hoewel de overheid er eigenaar van is, het bestuur op afstand staat en dus binnen de gestelde kaders zelfstandig investeringen doet. Ook kunnen deze fondsen de opbrengsten van de risicovolle investeringen (deels) gebruiken om nieuwe investeringen te doen. Deze aanbeveling sluit aan bij de conclusies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). De WRR stelt bijvoorbeeld voor InvestNL en het Nationaal Groeifonds op te laten gaan in een publiek-private investeringsbank.

Een alternatief voor een structureel fonds is om structurele investeringen in R&D, maar ook bijvoorbeeld voor onderwijsuitgaven, stimulering van private R&D en mogelijk zelfs ondernemerschap wettelijk vast te leggen. Uitgaven kunnen dan via de reguliere begroting lopen. Het is wel belangrijk om vooral het bedrijfsleven hier sterk bij te betrekken, zodat de investeringen wel aansluiten bij de (toekomstige) behoeftes van de economie.

Het is belangrijk te beseffen dat de effecten van investeringen zich pas na enige jaren (of soms decennia) doen gelden. Het is daarom, net als bij bijvoorbeeld de energietransitie, belangrijk om zo snel mogelijk te beginnen. Het nieuwe kabinet weet wat het te doen staat.

Boonstra, W.W., H.P.G. Erken, F. van Es en E.-J. van Harn (2022). Financiering staatsschuld is helemaal geen probleem. MeJudice.

Erken, H.P.G. en F. van Es (2023), Centraal Planbureau miskent de baten van R&D, Het Financieele Dagblad.

Erken, H.P.G., F. van Es en E.-J. van Harn (2021). De transitie naar een kenniseconomie vergt politieke keuzes. MeJudice.

Europese Commissie (2014). A study on R&D tax incentives. Taxation Papers: working paper no. 52, Brussel.

Jacobs, B. (2020). Rondetafelgesprek – Nationaal Groeifonds.

Lee, D. (2020). The role of R&D and input trade in productivity growth: Innovation and technology spillovers. The Journal of Technology Transfer, 45(3), 908-928.

Lucking, B., N. Bloom en J. Van Reenen, J. (2019). Have R&D spillovers declined in the 21st century?. Fiscal Studies, 40(4), 561-590.

OECD (2020), How effective are R&D tax incentives? New evidence from the OECD microBeRD project. STI Policy Note, Parijs.

Thomson, R. (2017). The effectiveness of R&D tax credits. Review of Economics and Statistics, 99(3), 544-549.

Zie ook de bijlage: Technische bijlage endogene groeimodel