Help de woningmarkt met meer flexwoningen

Eind 2021 berichtten we over de grote bijdrage die flexwoningen konden leveren aan het verkleinen van het toen al grote woningtekort. Flexwoningen kunnen niet alleen sneller en goedkoper worden neergezet dan reguliere woningen, maar zijn ook kwalitatief hoogwaardig en duurzaam. We noemden toen al als bijkomend voordeel dat ze in de toekomst, als ze op een bepaalde plek niet meer nodig mochten zijn, relatief eenvoudig verplaatst kunnen worden.

Inmiddels zijn we ruim twee jaar verder. De wooncrisis is alleen maar groter geworden. Het woningtekort is opgelopen van ca. 300.000 naar 390.000. Ondanks veel initiatieven van marktpartijen, gemeentes en het Rijk, blijft de plaatsing van flexwoningen nog erg beperkt. Hoe komt dat? Waarom is dat schadelijk voor de woningmarkt? En wat kunnen we eraan doen om flexwoningen de volwaardige plek in het Nederlandse woonlandschap te geven die ze verdienen?

Het Rijk zet al zeker sinds 2019 in op de realisatie van meer flexwoningen. Doel van de Stimuleringsaanpak Flexwonen uit 2019 was om het te laten doorgroeien tot een volwaardig segment op de woningmarkt. Jaarlijks moesten er 15.000 flexwoningen gerealiseerd worden. Het Rijk wilde dat vergemakkelijken door de wetgeving aan te passen. Zo werden sommige juridische procedures verkort en werden corporaties voor de bouw van tijdelijke woningen al vrijgesteld van de verhuurdersheffing (die inmiddels helemaal is afgeschaft). Ook werd de mogelijke exploitatietermijn voor tijdelijke woningen verlengd naar 30 jaar.

Daarnaast is de Taskforce Versnelling Tijdelijke Huisvesting opgericht. Dat leidde onder meer tot bestuurlijke afspraken met diverse gemeenten over het realiseren van flexwoningen en een stimuleringsregeling die €400 miljoen beschikbaar stelde voor de bouw van flex- en transformatiewoningen. Ook kwamen er afspraken over herplaatsingsgaranties voor tijdelijke woningen, als die na zoveel jaar van hun oorspronkelijke locatie moeten verdwijnen. Bovendien zijn er via innovatieve aanbestedingen en inkooptrajecten duizenden flexwoningen ingekocht. Het Rijksvastgoedbedrijf (RVB) kocht eind 2022 in één keer 2.000 flexwoningen bij verschillende producenten van prefabwoningen. Los daarvan sloot Aedes, de branchevereniging voor woningcorporaties, zogenaamde mantelovereenkomsten voor de aanschaf van bijna 30.000 woningen in de jaren 2023, 2024 en 2025.

Hebben de plannen, afspraken en acties van de overheid effect in de praktijk? Aan de ene kant wel, want het aantal plannen voor tijdelijke woningen is duidelijk toegenomen. Veel producenten van prefabwoningen en modules konden ook hun fabrieken laten draaien en duizenden flexwoningen van de band laten rollen dankzij de aanbestedingen van de RVB en de overeenkomsten met Aedes. Maar als je kijkt naar de feitelijke oplevering of plaatsing van tijdelijke woningen dan vallen de effecten zwaar tegen bij de doelstelling van 15.000 woningen per jaar (zie figuur 1). In 2022 werden volgens minister De Jonge 3.400 flexwoningen opgeleverd. In het eerste halfjaar van 2023 2.100. Hoewel de minister daarbij hoopvol noemde dat er plannen waren voor wel 12.000 woningen in heel 2023, gaf hij daarbij ook al aan dat veel van die plannen mogelijk pas in 2024 of later gerealiseerd zouden worden. De plancapaciteit voor 2024 zelf lag toen al op 16.000. Conclusie: aan plannen geen gebrek. Maar in de woorden van De Jonge: ‘Deze groei stemt positief, maar moet nog daadwerkelijk leiden tot de realisatie van flexwoningen voor diegenen die het nodig hebben.’

Het Expertisecentrum Flexwonen hanteert iets andere cijfers, maar komt tot een vergelijkbare conclusie. Er zijn in 2023 wel meer flexwoningen opgeleverd dan in 2022, maar ook zij komen bij lange na niet bij de 15.000.

Er is duidelijk beweging en versnelling zichtbaar als het gaat om flexwoningen. Toch is het in praktijk duidelijk niet eenvoudig om flexwoningen ergens geplaatst te krijgen. We signaleren verschillende bottlenecks, waaronder de financiële rekensom.

In theorie is de realisatie van flexwoningen goedkoper dan van permanente woningen. Ze worden namelijk grotendeels in fabrieken gemaakt. Zeker als ze daar op grote schaal gemaakt worden, zijn er kostenvoordelen. Ook zijn er doorgaans minder investeringen nodig om locaties voor tijdelijke woningen bouw- en woonrijp te maken dan voor permanente woningen. Bijvoorbeeld omdat bestaande infrastructuur gebruikt wordt of omdat er minder zwaar geheid of gefundeerd hoeft te worden. In de praktijk blijken deze kostenvoordelen nu nog lang niet overal zichtbaar. Naarmate er meer opgeschaald wordt, verwachten wij dat de bouwkosten zullen dalen.

Naast kosten speelt ook financiering een rol. Flexwoningen staan in principe tijdelijk op een plek. We zien dat veel gemeenten in eerste instantie kiezen voor maximaal 15 jaar. Omdat niet op voorhand duidelijk is of en waar de woningen na die 15 jaar kunnen staan, wordt voor financiering en aflossing van tijdelijke woningen vaak uitgegaan van de duur van de exploitatie. Dat wil zeggen: de investering moet geheel worden afgelost in de termijn van de exploitatievergunning. Dat blijkt in praktijk vaak niet mogelijk te zijn.

Om aan dit bezwaar tegemoet te komen is de exploitatietermijn voor flexwoningen verruimd naar 30 jaar. Toch overwegen nog maar weinig gemeenten deze mogelijkheid. We wezen ook al op herplaatsingsgaranties. Kort gezegd komt dit erop neer dat het Rijk garandeert dat flexwoningen in het sociale segment, die na een aantal jaar van een bepaalde locatie moeten verdwijnen elders herplaatst kunnen worden. Als deze fysieke herplaatsingsgarantie toch niet lukt, ontvangt de eigenaar van de woningen een financiële compensatie (de ‘financiële herplaatsingsgarantie’). In praktijk blijken deze regelingen ingewikkeld en ook duur, want de eigenaar moet er een hoge premie voor betalen. Bovendien betreft het alleen woningen in het sociale segment. De kans dat er op korte termijn ook voor middenhuurwoningen een (overheids)garantie komt is klein, hoewel er wel gesprekken hierover plaatsvinden.

Omdat het onduidelijk is wat er bijvoorbeeld na 15 jaar moet gebeuren met flexwoningen, is het lastig om de waarde van deze woningen te bepalen. Dat verklaart mede waarom veel financiers de lening geheel binnen die eerste exploitatieperiode afgelost willen zien. Maar dat het op voorhand niet duidelijk is waar een woning herplaatst kan worden, wil niet zeggen dat zo’n woning daarmee opeens waardeloos is.

Vooral doordat flexwoningen per definitie verplaatsbaar zijn, houden ze een restwaarde. Een duurzaam gebouwde, normaal gebruikte en regulier onderhouden flexwoning vertegenwoordigt na 15 jaar nog een relatief hoge waarde. Deze restwaarde of toekomstwaarde wordt tot op heden niet of nauwelijks toegepast door financiers.

Een al wel toegepast instrument om deze toekomstwaarde te benutten is de terugnamegarantie of terugkoopverklaring, die wordt afgegeven door de producent van de flexwoning. Die producent zegt dan op voorhand: “Wij kopen de woning na de eerste exploitatieperiode van u terug voor bedrag Y”. Dat bedrag Y is dan dus het bedrag waarvoor de producent het product weer wil innemen, en zal lager liggen dan de feitelijke restwaarde die hij aan het product toekent. Maar ook met zo’n terugkoopverklaring is het financiële plaatje vaak nog niet rond. Het bedrag is vaak (te) laag en de status van de garantie is onzeker. Wat als de bewuste producent in de tussenliggende periode ophoudt te bestaan? Financiers wegen deze garantie slechts beperkt mee in hun financieringsbeslissing. En als ze dat al doen, dan alleen bij financieel sterk geachte producenten.

Zeker ook vanuit de groeiende aandacht voor circulair bouwen is het wenselijk meerwaarde toe te kennen aan de toekomstwaarde van flexwoningen. Want deze woningen zijn veel meer waard dan je in eerste instantie denkt. Als een flexwoning namelijk niet meer als woning kan worden gebruikt, bestaat hij nog uit materialen die herbruikbaar zijn en die een waarde vertegenwoordigen. Zeker in een tijd dat veel materialen schaars worden en circulair bouwen de norm wordt.

Naast financiële uitdagingen zijn er nog andere redenen waarom de realisatie van flexwoningen in de praktijk achterblijft bij de ambitieuze plannen van de overheid. Procedures duren lang en net zoals voor permanente woningen moeten er voor flexwoningen onderzoeken worden verricht naar bijvoorbeeld bodem, flora en fauna en hindercirkels. Bovendien moet rekening gehouden worden met zaken als duurzaamheid, beeldkwaliteit en omgevingsparticipatie. Hoewel de regels voor flexwoningen op papier soepeler zijn dan voor reguliere woningbouw, zien we dat sommige gemeenten in de praktijk geen gebruikmaken van deze mogelijkheden en ook geen onderscheid maken tussen flexwoningen en reguliere woningen.

De woningbouw in Nederland heeft er in de afgelopen jaren nieuwe uitdagingen bijgekregen. Dat geldt voor woningbouw in het algemeen, maar ook voor flexwoningen. Denk aan hoge bouwkosten, capaciteitstekort bij gemeenten én lange wachttijden voor nutsaansluitingen. En waar veel reguliere woningbouwprojecten vertraging oplopen door bezwaren van omwonenden, lijkt dat voor projecten met flexwoningen nog meer te gelden. Vaak worden flexwoonprojecten geassocieerd met lage ruimtelijke of bouwkundige kwaliteit, en bezwaarmakers maken hier graag gebruik van. Ook het verwachte type bewoners leidt soms tot bezwaar, zoals vermeende overlast, concentratie van probleemgroepen, gebrek aan eigenaarschap of lokale binding etc.

Begin 2023 kondigde minister De Jonge aan mogelijkheden voor beroepsprocedures tegen bouwplannen te zullen beperken om de ‘not-in-my-backyard-houding’ te doorbreken. ‘De stem van de mensen die dingen niet willen wordt nu zoveel beter gehoord dan de stem van de woningzoekende’, aldus de minister. Vooralsnog is dit voornemen nog niet tot uitwerking gekomen.

Aanvankelijk kreeg flexwonen vooral aandacht voor het op korte termijn wegwerken van het woningtekort. Recent komt een ander aspect van flexwonen nadrukkelijker in beeld; verplaatsbaarheid. Dit heeft alles te maken met de toegenomen aandacht voor klimaatadaptatie. Door klimaatverandering krijgen we in ons land vaker te maken met wateroverschotten. Rivieren die buiten hun oevers treden, bodemwater dat nergens naar toe kan en - op langere termijn - ook de gevolgen van zeespiegelstijging, waardoor het steeds moeilijker wordt overtollig water naar zee af te voeren. Periodes van overschot zullen gepaard gaan met periodes van tekort. Daarvoor is waterbuffering gewenst. Ook speelt bij tekorten het dreigende probleem van paalrot.

Er moeten veel woningen bij komen, maar de vraag is waar we die kunnen bouwen. Kunnen we weilanden blijven volbouwen? Kunnen we buitendijks bouwen? Nu al leveren deze vragen in veel gemeenten tot verhitte discussies. Wellicht dat sommige plekken die nu geschikt lijken voor woningbouw in de toekomst toch gebruikt moeten worden voor waterberging. Flexwoningen hebben als voordeel dat ze relatief eenvoudig verplaatst kunnen worden. Op plekken waar een hoog risico is op overstroming, kunnen flexwoningen een uitkomst bieden. Daarmee zouden ze een hogere toekomstwaarde moeten krijgen dan reguliere woningen. Onlangs stelde de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050: “Als er in laaggelegen gebieden gebouwd moet worden, zouden verplaatsbare woningen de beste oplossing kunnen zijn.” Gezien de zeespiegelstijging is het volgens deze commissie “niet ondenkbaar dat met een steeds heftigere en meer zichtbaar wordende klimaatverandering in de komende decennia het sentiment omslaat. Daardoor kunnen de woonvoorkeuren omslaan en bijvoorbeeld juist de hoger gelegen gebieden in Nederland als meer aantrekkelijke woongebieden worden gezien.” Ook dit kan de urgentie van de realisatie van meer flexwoningen versterken.

We zien dus dat de urgentie om flexwoningen te realiseren alleen maar toeneemt, gezien de steeds groter wordende wooncrisis en het toenemende woningtekort in Nederland. Hoewel de overheid stimulerende maatregelen heeft genomen, zoals het aanpassen van wetgeving en het beschikbaar stellen van financiële middelen, blijft de plaatsing van flexwoningen achter bij de doelstellingen. Dit komt mede door de financiële uitdagingen. Toch blijven we benadrukken dat flexwoningen meerdere voordelen biedt. Zo zijn flexwoningen verplaatsbaar, wat een voordeel is in tijden van klimaatverandering en waterberging. Ook hebben flexwoningen in verhouding een hoge restwaarde omdat materialen hergebruikt kunnen worden. Dit samen moet de urgentie voor de realisatie van flexwoningen versterken.