De salderingsregeling helpt de energietransitie niet meer en terugleverkosten zijn eerlijk en logisch

De salderingsregeling houdt in dat de elektriciteit die kleinverbruikers1 zelf opwekken en invoeden op het elektriciteitsnet (en die dus niet direct wordt geconsumeerd) in mindering wordt gebracht op de elektriciteit die van het net wordt afgenomen. Dit is gunstig omdat op deze manier geen variabele leveringskosten, energiebelasting en btw worden betaald over de afgenomen elektriciteit die wordt verrekend met de ingevoede elektriciteit.

Het was de bedoeling om deze regeling tussen 2025 en 2031 af te bouwen, waarbij zonnepaneeleigenaren elk jaar iets minder zouden kunnen salderen. In plaats daarvan zouden ze een vaste terugleververgoeding ontvangen, die lager ligt dan de afnameprijs van een kWh elektriciteit.

[1] Klanten met een elektriciteitsaansluiting van maximaal 3x80 ampère. Grootverbruikers kunnen geen gebruik maken van de salderingsregeling. Wel kunnen zij onder voorwaarden aanspraak maken op SDE++-subsidie.

De salderingsregeling is in 2004 in het leven geroepen om de terugverdientijd van de investering in zonnepanelen voor kleinverbruikers aanvaardbaar te maken.2 Voor invoering van de regeling lag die namelijk rond de veertien jaar, wat voor de meeste mensen te lang is om over te gaan tot investeren. Onderzoek van PwC toont aan dat huishoudens in de regel bereid zijn te investeren in zonnepanelen als de terugverdientijd maximaal negen jaar is. Door invoering van de salderingsregeling kwam de terugverdientijd – mede door dalende prijzen van zonnepanelen – uit op ongeveer zeven jaar. Dit leidde tot een sterke stijging van het opgestelde vermogen van zonnepanelen bij huishoudens: van ongeveer 41 MWp in 2004 naar ruim 8 GWp in 2022, bijna 200 keer zoveel. Ongeveer 2,6 miljoen woningen hadden eind 2023 zonnepanelen, waardoor Nederland ondertussen wereldwijd koploper is wat betreft zonnepanelen op daken.

Omdat de kosten van zonnepanelen de afgelopen jaren verder zijn gedaald (en naar verwachting blijven dalen), ligt de terugverdientijd voor een gemiddelde installatie op dit moment volgens onderzoek van TNO en Milieu Centraal ongeveer tussen de 6 en 7,5 jaar, zonder salderingsregeling. Dat is dus korter dan negen jaar. Daarmee is de salderingsregeling overbodig geworden en niet meer doelmatig.

[2] En omdat bijna iedereen op dat moment nog een analoge ‘terugdraaimeter’ had, waardoor er automatisch werd gesaldeerd. Hier was op dat moment alleen nog geen wettelijk grondslag voor. Terugdraaimeters zijn nu niet meer toegestaan voor huishoudens en bedrijven met zonnepanelen.

Al in het regeerakkoord van Rutte III uit 2017 staat dat de overheid de salderingsregeling wil afbouwen omdat “de verwachting is dat de kosten van zonnestroom zullen dalen en met dezelfde middelen meer duurzaamheidswinst geboekt kan worden.” In een kamerbrief uit 2019 van de toenmalige minister van Economische Zaken en Klimaat staat verder dat afbouw van de salderingsregeling overstimulering voorkomt. “Zo pakt de energietransitie voor de belastingbetaler niet duurder uit dan nodig.” Door het behouden van de salderingsregeling loopt de overheid naar schatting 2,8 miljard euro mis in de periode tussen 2025 en 2031 en vanaf 2031 structureel 717 miljoen euro per jaar. Kortom, afbouw van de salderingsregeling is wenselijk omdat de regeling niet meer doelmatig is, de overheid veel geld kost en dit geld beter kan worden ingezet om andere manieren van verduurzaming te stimuleren.

Op dit moment maken voornamelijk huishoudens met een hoger gemiddeld besteedbaar inkomen gebruik van de salderingsregeling. Voor huishoudens met een lager besteedbaar inkomen is het immers lastiger om de benodigde investering te kunnen doen. Vermogende huishoudens hebben deze regeling echter helemaal niet meer nodig. Zoals zojuist al benoemd, is de terugverdientijd van nieuwe zonnepanelen ondertussen kort genoeg en zorgt de voorgestelde geleidelijke afbouw van de regeling er voor dat ook huishoudens die de afgelopen jaren in panelen hebben geïnvesteerd deze investering nog ruimschoots kunnen terugverdienen. Instandhouding van de salderingsregeling leidt dus tot oversubsidiëring van een groep mensen die dat juist niet nodig heeft. Elke belastingbetaler betaalt mee aan een regeling waar vooral rijkere mensen profijt van hebben. Om de energietransitie in het algemeen en zonnepanelen in het bijzonder toegankelijk te maken voor iedereen, is de salderingsregeling dus niet de juiste beleidsmaatregel.

Daarnaast leidt de salderingsregeling tot duurdere vaste en variabele elektriciteitscontracten. Dat zit zo: de prijs van elektriciteit op de groothandelsmarkt (waar energieleveranciers elektriciteit inkopen) is niet constant, maar wisselt per uur. Elektriciteit is duur bij een hoge vraag en een laag aanbod en goedkoop bij een lage vraag en veel aanbod. Nu is het probleem dat zonnepanelen meestal allemaal tegelijk elektriciteit produceren en ook nog eens op momenten waarop de vraag naar elektriciteit relatief laag is. Dat zorgt ervoor dat de waarde van ingevoede zonnestroom op zeer zonnige momenten laag (en soms zelfs negatief) is. Energieleveranciers worden door de salderingsregeling echter gedwongen om eigenaren van zonnepanelen de vastgestelde prijs uit het elektriciteitscontract te geven voor de ingevoede stroom, ook bij een lage of negatieve elektriciteitsprijs op de groothandelsmarkt.3 4 Volgens de Autoriteit Consument en Markt (ACM) leidt dit tot honderden euro’s per jaar aan extra kosten voor energieleveranciers. Ze moeten immers de contractprijs (van op dit moment ongeveer 26 cent per kWh inclusief energiebelastingen en btw bij een eenjarig vast contract) betalen aan de klant terwijl de stroom die ze daarvoor terugkrijgen minder waard is. Om daarvoor5 te compenseren, stijgt de gemiddelde afnameprijs van een kWh elektriciteit. Mensen zonder zonnepanelen betalen dus via hun energieleverancier voor de overwinst van mensen met zonnepanelen. Dit gaat volgens ACM al snel over tientallen euro’s extra per maand. Voor meer uitleg over de kosten die energieleveranciers maken voor klanten met zonnepanelen, zie dit YouTube-filmpje.

Ten slotte veroorzaken eigenaren van zonnepanelen vaker hoge belastingpieken op het elektriciteitsnet. Op zonnige, niet te warme dagen produceren zonnepanelen immers veel elektriciteit die vaak massaal wordt ingevoed op het net. Dit veroorzaakt soms spanningsproblemen en invoedcongestie. Om dit tegen te gaan (maar ook om afnamecongestie veroorzaakt door onder meer laadpalen en warmtepompen te verhelpen), doen netbeheerders miljardeninvesteringen in het elektriciteitsnet. Deze kosten worden verdeeld over alle aangeslotenen, dus ook over huishoudens en bedrijven zonder zonnepanelen.

Het probleem van de salderingsregeling is dus dat iedereen opdraait voor de kosten terwijl voornamelijk de meer vermogende huishoudens van de regeling gebruik maken en profiteren.

[3] Behalve wanneer een huishouden netto meer invoedt dan afneemt. In dat geval keert de energieleverancier voor het overschot een leveringsvergoeding uit, die doorgaans aanzienlijk lager ligt dan de afnameprijs van een kWh elektriciteit.

[4] Dit geldt niet voor dynamische contracten.

[5] Daarnaast zorgen klanten met zonnepanelen vaak ook voor hogere onbalanskosten voor energieleveranciers. Ook daarvoor moet worden gecompenseerd.

Zojuist is al genoemd dat de salderingsregeling in veel gevallen niet meer bijdraagt aan het over de streep trekken van huishoudens om in (extra) zonnepanelen te investeren en dat het benodigde belastinggeld doelmatiger ingezet kan worden om de energietransitie op een andere manier te ondersteunen. Daarnaast ontneemt de salderingsregeling consumenten de prikkel om zoveel mogelijk gebruik te maken van zonnestroom op het moment van opwek. Je kunt de stroom immers toch salderen. Dit leidt tot hoge invoedpieken op het laagspanningsnet, waardoor omvormers regelmatig afslaan en er zonnestroom verloren gaat. Dat is zonde, omdat er op andere momenten vaak gas- of kolencentrales aangezet moeten worden om het elektriciteitsverbruik af te dekken. Verschuiving van elektriciteitsverbruik van bijvoorbeeld de avond naar de middag is dus verschuiving van consumptie van grijze naar groene energie. Dat wordt nu niet gestimuleerd.

Niet alleen energie-experts maar ook verschillende brancheverenigingen (waaronder Holland Solar, de branchevereniging van de zonne-energiesector) zien dat de salderingsregeling niet meer het juiste instrument is om de energietransitie te stimuleren. Eind januari riepen zij daarom in een gezamenlijke brief de Eerste kamer op om de salderingsregeling af te bouwen.

Tijdens het debat in de Eerste Kamer over het afbouwen van de salderingsregeling kwamen twee argumenten regelmatig naar voren. Het eerste argument was dat netbeheerders eerst de congestieproblemen moeten oplossen voordat de salderingsregeling mag worden hervormd. Dat is een vreemd argument, aangezien de salderingsregeling juist bijdraagt aan de netcongestieproblematiek. Het tweede argument was dat zonnepanelen eindelijk zo goedkoop zijn geworden dat ‘de gemiddelde man’ deze nu kan betalen, maar dat het oneerlijk is als de gemiddelde man vervolgens niet van de salderingsregeling kan profiteren. Ook dit argument snijdt mijns inziens geen hout, aangezien de salderingsregeling ooit is ingesteld om de hoge kosten van zonnepanelen te compenseren. Deze kosten zijn ondertussen dusdanig gedaald, dat dit niet meer nodig is. Voor huishoudens die de kosten van zonnepanelen toch als een belemmering ervaren voor investering, zijn ook andere oplossingen mogelijk.

Om de aanschaf van zonnepanelen bereikbaar te maken voor huishoudens met een kleinere portemonnee kan de overheid overwegen om een aanschafsubsidie op zonnepanelen in te voeren. Hiermee wordt de investeringsdrempel lager, zijn de panelen sneller terugverdiend en hebben consumenten toch een prikkel om hun eigen geproduceerde zonnestroom zo nuttig mogelijk te gebruiken. Overigens is het voor particulieren al mogelijk om via het Nationaal Warmtefonds een lening af te sluiten voor de aanschaf van zonnepanelen. In sommige gevallen kan dat zelfs tegen nul procent rente. Daarnaast kunnen panelen bij huurders worden gestimuleerd door vanuit de overheid meer geld beschikbaar te stellen aan woningcorporaties. De overheid heeft al 100 miljoen euro toegezegd voor de stimulering van zonnepanelen op daken van sociale huurwoningen. Tijdens het debat in de Eerste Kamer over de hervorming van de salderingsregeling deed demissionair minister Jetten de toezegging om dit bedrag in overleg met corporaties te verhogen, mits het wetsvoorstel het zou halen. Dit aanbod lijkt nu echter van tafel.

Zoals eerder in deze column al toegelicht, kosten klanten met zonnepanelen energieleveranciers geld. Dit komt zowel door de salderingsregeling als door hogere zogenaamde onbalanskosten. Onbalans van het elektriciteitssysteem kan ontstaan wanneer de daadwerkelijke vraag naar of het aanbod van elektriciteit afwijkt van voorspellingen. Zodra dit gebeurt, moeten er maatregelen worden genomen om het elektriciteitsnet weer in balans te krijgen, anders kunnen er uiteindelijk stroomstoringen ontstaan. Deze maatregelen kosten geld. Klanten met zonnepanelen veroorzaken vaker onbalanskosten dan klanten zonder zonnepanelen, omdat het weer (en dus de hoeveelheid opgewekte zonnestroom) niet altijd exact te voorspellen is. Om deze kosten niet te hoeven uitsmeren over alle klanten – inclusief de klanten zonder zonnepanelen – brengen steeds meer leveranciers terugleverkosten in rekening. Er zijn verschillende manieren om dit te doen, bijvoorbeeld met een vast bedrag of met een bedrag dat afhankelijk is van de hoeveelheid ingevoede elektriciteit. Deze laatste methode stimuleert klanten met zonnepanelen om hun elektriciteitsverbruik zo veel mogelijk te verschuiven naar de momenten waarop hun panelen stroom opwekken, bijvoorbeeld door midden op de dag de wasmachine aan te zetten. Op deze manier profiteren ze optimaal van hun eigen zonnestroom en leveren ze minder elektriciteit terug aan het net, waardoor ze minder terugleverkosten betalen. Bovendien verbruiken ze hierdoor meer groene en minder grijze elektriciteit.

Veelzeggend is dat ook verschillende energiecoöperaties (die geen winstoogmerk hebben) terugleverkosten in rekening brengen. Zij hebben bovengemiddeld veel klanten met eigen zonnepanelen die ze graag willen behouden. Toch voelen ook zij zich genoodzaakt om terugleverkosten bij zonnepaneelbezitters in rekening te brengen omdat zij nu eenmaal voor extra kosten zorgen. Bovendien worden paneelhouders door de invoering van invoedafhankelijke terugleverkosten gestimuleerd om zoveel mogelijk groene energie te gebruiken; dit sluit aan bij de missie van veel energiecoöperaties.

Terugleverkosten zijn dus rechtvaardig, ook bij afschaffing van de salderingsregeling, vanwege de extra onbalanskosten die zonnepaneeleigenaren veroorzaken. Terugleverkosten zorgen ervoor dat dat degenen die extra kosten veroorzaken ook degenen zijn die daarvoor betalen. Daarnaast is het nuttig omdat invoering van invoedafhankelijke kosten huishoudens stimuleert meer eigen opgewekte groene elektriciteit en minder grijze elektriciteit te verbruiken. Veel huishoudens en kleine bedrijven kunnen echter maar beperkt schuiven met hun verbruik. Zelf kom ik op jaarbasis bijvoorbeeld niet boven 20 procent eigen verbruik van mijn zonnestroom uit, ook al probeer ik zoveel mogelijk ’s middags te wassen.6 Deze groep consumenten zal dus sowieso te maken krijgen met terugleverkosten voor zonnestroom. Toch zullen hun zonnepanelen nog steeds voldoende geld opleveren om de gemaakte investeringen binnen een aanvaardbare periode terug te verdienen.

Uit de eerdergenoemde onderzoeken van zowel TNO als Milieu Centraal blijkt dat zonnepanelen ook zonder de salderingsregeling binnen 6 tot 7,5 jaar zijn terug te verdienen. Zonnepanelen blijven dus een interessante investering. De afgelopen maanden zag de zonne-energiebranche echter een flinke afname van aanvragen voor zonnepanelen. Blijkbaar zijn veel consumenten toch bang dat zonnepanelen niet rendabel zijn zonder de salderingsregeling, of wachtten ze op meer duidelijkheid. Als de overheid ooit alsnog besluit om de salderingsregeling af te bouwen, zou ik daarom aanbevelen een informatiecampagne te starten waarin het grote publiek onder meer wordt geïnformeerd over de noodzaak van het afschaffen van de regeling en de impact op de terugverdientijd.

Het lijkt mij sowieso een goed idee om (toekomstige) eigenaren van zonnepanelen beter uit te leggen dat hun panelen op sommige momenten stroom produceren terwijl zowel de eigenaren als het energiesysteem daar weinig aan hebben (bijvoorbeeld midden op een mooie zomerse dag terwijl de bewoners niet thuis zijn). Het invoeden van die elektriciteit zal op die momenten minder geld opleveren. Dit hoort bij de energietransitie. We schakelen immers over van een systeem waarbij het grootste deel van onze elektriciteit geleverd gaat worden door weersafhankelijke energiebronnen. Dit betekent nu eenmaal dat we soms een overschot hebben aan groene elektriciteit. Dat is niet erg, want er blijven genoeg momenten over waarop de geproduceerde zonnestroom wel nuttig en waardevol is. Daarmee blijven zonnepanelen hun investering ruimschoots waard.

Dit artikel is eerder gepubliceerd op energiepodium.nl.