Structureel regionaal-economisch beleid nodig

In Nederland zakt de arbeidsproductiviteitsgroei al lange tijd weg. Terwijl de productiviteitsgroei[1] in de periode 1990-2000 nog 1,5 procent per jaar bedroeg, is deze gedaald naar 0,5 procent in de periode 2010-2022 (Erken, 2024). Het is essentieel dat de productiviteit in Nederland stijgt. Enerzijds omdat de bevolking vergrijst, waardoor er relatief steeds minder werkenden ten opzichte van niet-werkenden zijn (waardoor het verdienvermogen onder druk komt te staan). En anderzijds om onze goede internationale concurrentiepositie te waarborgen. De productiviteitsgroei is daarmee fundamenteel verbonden met hoe de Nederlandse economie in internationaal opzicht functioneert, met innovatie en bedrijvendynamiek en met de economische welvaart van mensen.

Tussen landen zijn er grote verschillen in productiviteit, maar binnen landen zijn deze verschillen vaak nog groter (OECD, 2018). En dat terwijl regio’s juist relatief weinig aandacht krijgen in het beleidsdebat over productiviteit, het verdienvermogen en in het verlengde daarvan de kwaliteit van het ondernemingsklimaat voor bedrijven.

In deze studie kijken we naar de productiviteit van veertig Nederlandse regio’s. Hoe groot zijn de verschillen tussen deze regio’s? Hoe verloopt de productiviteit door de tijd? En wat verklaart de productiviteitsverschillen tussen regio’s? Tot slot bespreken we wat bedrijven en (regionale) overheden kunnen doen om de productiviteit te stimuleren.

[1] Met productiviteit bedoelen we in deze studie arbeidsproductiviteit (zie box 1).

Tussen de Nederlandse regio's bestaan grote verschillen in productiviteit (zie figuur 1). Groot-Amsterdam is de regio met de hoogste productiviteit. Zuidwest-Friesland is de regio met de laagste productiviteit. Het verschil tussen beide is aanzienlijk: de gemiddelde productiviteit in Groot-Amsterdam ligt 80 procent hoger (zie figuur 6 in de bijlage). Ook in Utrecht, Groot-Rijnmond, Delfzijl en omgeving, Zuidoost-Noord-Brabant (Brainport Eindhoven), Het Gooi en Vechtstreek, en Zuid-Limburg is de productiviteit fors hoger dan elders. In de meeste van deze regio’s is de industrie of de ICT-sector er relatief groot. Beide sectoren staan bekend als relatief productieve sectoren (Erken, 2024).

De productiviteitsverschillen betekenen dus niet per se dat werkenden in vergelijkbare beroepen in de ene regio productiever zijn dan in de andere. Om daar beter zicht op te krijgen, corrigeren we de productiviteitscijfers voor de sectorstructuur van regio’s; voor deze correctie berekenen we wat de regionale productiviteit zou zijn als elke regio dezelfde (nationale) sectorstructuur zou hebben.

We beperken ons hier tot de hoofdsectoren. Hierdoor missen we nog wel de nuance binnen sectoren. Zo zijn er veel deelsectoren in de industrie die sterk van elkaar verschillen. De chemische industrie is bijvoorbeeld een zeer kapitaalintensieve sector met ook een hoge arbeidsproductiviteit (dit verklaart ook de hoge productiviteit in Zeeuws-Vlaanderen en Delfzijl en omgeving). Terwijl andere deelsectoren in de industrie juist minder kapitaalintensief zijn en meer leunen op kenniskapitaal, zoals de hightech maakindustrie in Brainport Eindhoven.

Door deze correctie zien we dat de verschillen afnemen, maar ze blijven aanzienlijk (zie figuur 2). Het productiviteitsverschil tussen de regio’s met de hoogste en laagste productiviteit neemt af van 80 procent naar 56 procent (zie figuur 7 in de bijlage). Het zijn vooral regio’s in het oosten en noorden van Nederland waar de productiviteit achterblijft, met uitzondering van Delfzijl en omgeving (een regio met een groot industrieel en logistiek cluster) en Overig Groningen (het Groninger gasveld ligt grotendeels in deze regio). In het westen van het land is de productiviteit hoger, in het bijzonder in Groot-Amsterdam, Groot-Rijnmond en Utrecht. Buiten de Randstad vallen ook Brainport Eindhoven (Zuidoost-Noord-Brabant) en Zuid-Limburg in positieve zin op.

De regionale verschillen zijn dus aanzienlijk, en zeker de meer perifeer gelegen regio’s kunnen nog een inhaalslag maken. Dit zou niet alleen goed zijn voor de desbetreffende regio’s, maar ook voor de Nederlandse economie als geheel: als alle regio’s die momenteel onder het nationaal gemiddelde presteren de productiviteitskloof met het landelijke gemiddelde voor de helft weten te dichten, dan groeit de Nederlandse economie met 6 procent.

De Nederlandse productiviteitsgroei staat al jaren onder druk. In de jaren negentig bedroeg deze groei gemiddeld nog 1,5 procent per jaar, maar sinds 2010 is ze teruggelopen tot 0,5 procent per jaar. Dat de Nederlandse economie sindsdien toch nog fors groeide, kwam dus voornamelijk door de extra inzet van arbeid – meer mensen zijn (meer uren) gaan werken – en niet zozeer doordat we meer toegevoegde waarde per uur genereerden (oftewel productiever werden).

Als we kijken naar de productiviteitsgroei van de Nederlandse regio’s zien we over het algemeen eenzelfde patroon (zie tabel 1). Toch zijn er ook aanzienlijke verschillen tussen regio’s. In sommige regio’s is de productiviteit in de afgelopen 25 jaar zelfs afgenomen, zoals in IJmond en Overig Groningen. Voor Overig Groningen is dit toe te schrijven aan het dichtdraaien van de gaskraan.[2] Maar ook in Agglomeratie Den Haag, Leiden en Bollenstreek, Zuidoost-Drenthe, Noord-Drenthe, Agglomeratie Haarlem, Noord-Friesland, Kop van Noord-Holland en Arnhem/Nijmegen lag de productiviteitsgroei in de afgelopen decennia onder de 1 procent per jaar.

De productiviteit in andere regio’s daarentegen is juist bovengemiddeld hard gestegen (ook na 2010), zoals in Midden-Limburg (omgeving Weert en Roermond), Zuid-Limburg (omgeving Maastricht en Heerlen), Delfzijl en omgeving, Zuidoost-Noord-Brabant (Brainport Eindhoven), Twente, Zuidwest-Gelderland, Achterhoek en Groot-Amsterdam. Na 2010 valt vooral Brainport Eindhoven op. Deze regio had in 2010 al een forse economische omvang én een relatief hoge productiviteit, maar wist alsnog een aanzienlijke productiviteitsgroei te realiseren in het afgelopen decennium.

[2] De sector waaronder de gaswinning valt (delfstoffenwinning) is een zeer productieve sector. Overig Groningen was in het verleden ook de productiefste regio van Nederland (en zelfs een van de productiefste regio’s in Europa).

Toch zeggen groeicijfers alleen niet alles. Regio’s die decennia geleden laagproductief waren, konden makkelijker hun productiviteit verhogen dan regio’s die destijds al productief waren. Daarom delen we de regio’s op in drie groepen: inlopende regio’s, gelijke tred-regio’s en achterblijvende regio’s (zie OECD, 2016; Raspe et al., 2017). Dit is een typologie van regio’s die kijkt in hoeverre de productiviteitsgroei van een regio afwijkt van de productiviteitsgroei van de koploperregio: de leidende regio in termen van productiviteit aan het begin van de periode (1995 in onze studie). De leidende ‘regio’ in Nederland is een gewogen gemiddelde van IJmond en Groot-Amsterdam (zie bijlage voor een verdere toelichting).

Inlopende regio’s zijn regio’s waar de productiviteit harder is gestegen dan die van de koploper (oftewel: ze maken een inhaalslag). In gelijke tred-regio’s groeit de productiviteit ongeveer even hard als die van de koploper. In achterblijvende regio’s is de productiviteit minder hard gegroeid dan die van de koploper. Zij raken dus (steeds verder) achterop. Figuur 3 toont deze typologie van regio’s op de kaart, waarbij we nog een extra nuance weergeven binnen de inlopende en achterblijvende regio’s, namelijk ‘sterk inlopend’ en ‘sterk achterblijvend’.

Regio’s die een productiviteitsinhaalslag hebben gemaakt in de afgelopen decennia zijn Midden- en Zuid-Limburg, Brainport Eindhoven, Delfzijl en omgeving en Twente (zie figuur 3). Hun productiviteit is aanzienlijk harder gegroeid (procentueel) dan die van de koploper. Maar er zijn ook regio’s die (steeds verder) achterop raken, zoals Agglomeratie Haarlem, Leiden en Bollenstreek, Agglomeratie Den Haag, Noord- en Zuidoost-Drenthe, Noord-Friesland, Kop van Noord-Holland en Arnhem/Nijmegen. De groep regio’s die achteropraakt is aanzienlijk groter dan de groep regio’s die een inhaalslag hebben gemaakt. Dit komt vooral door Groot-Amsterdam. Deze regio had in het begin van de periode al een zeer hoge productiviteit en wist in de afgelopen decennia alsnog de productiviteit fors verder te verhogen.

We meten de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit door de ontwikkeling van de toegevoegde waarde en die van de werkgelegenheid met elkaar te vergelijken. Figuur 4 toont dat Groot-Amsterdam en Brainport Eindhoven (Zuidoost-Noord-Brabant) een hoge productiviteitsgroei hebben weten te combineren met een hoge groei in werkgelegenheid. Dit geldt ook voor Flevoland, Zuidwest-Gelderland (Betuwe) en Zuidwest-Friesland, maar deze regio’s zijn in economische omvang relatief klein en het initiële productiviteitsniveau (in 1995) was laag. Hierdoor kon de productiviteit in deze regio’s makkelijker groeien.

Delfzijl en omgeving, Zeeuws-Vlaanderen en Zuid-Limburg – alledrie regio’s met een grote chemische sector – zijn ook aanzienlijk productiever geworden, maar daar is de werkgelegenheid nauwelijks gegroeid of zelfs afgenomen. De levenscyclus van sectoren speelt hierbij een rol (Weterings & Van Oort, 2014). De chemische industrie is een volwassen sector die erg efficiënt is in het creëren van toegevoegde waarde met steeds minder werknemers. In Groot-Amsterdam zijn de ICT-sector en zakelijke dienstverlening relatief groot, terwijl in Brainport de hightech maakindustrie floreert. Dit zijn juist sectoren die (nog) in een vroegere fase van hun levenscyclus zitten, wanneer er nog veel banen in de sector bijkomen.

De groei van de productiviteit loopt sterk terug vanaf 2010 (zie tabel 1). Om te achterhalen wat hierachter zit, splitsen we de productiviteitsgroei van regio’s uit naar groei binnen sectoren (productiviteitsgroei die binnen sectoren wordt gerealiseerd, los van sectorale werkgelegenheidsverschuivingen) en naar verschuivingen tussen sectoren (de algehele productiviteit stijgt/daalt door werkgelegenheidsverschuivingen tussen sectoren). Dit doen we met behulp van een shift-share analyse. Zie Erken (2024) voor een nadere uitleg.

Figuur 5 toont de uitkomsten van de analyse en laat zien dat de productiviteitsgroei in Nederlandse regio’s voornamelijk wordt gedreven door de stijgende productiviteit binnen sectoren (deze is in bijna alle regio’s positief, behalve in Noord-Friesland, IJmond en de agglomeraties Leiden en Bollenstreek, en Den Haag). De productiviteitsgroei in 38 van de 40 regio’s wordt daarentegen getemperd door werkgelegenheidsverschuivingen van hoog- naar laagproductieve sectoren. Dit effect ontstaat doordat er werkgelegenheid is verschoven naar relatief minder productieve sectoren. Zo is de zorgsector is in de meeste regio’s aanzienlijk gegroeid,[3] terwijl deze sector over het algemeen minder productief is dan bijvoorbeeld de industrie of de ICT-sector.

Vooral in Zuidwest- en Noord-Drenthe, Zuidwest-Friesland, Oost-Groningen, Zuidoost-Zuid-Holland (Drechtsteden), Flevoland en Midden-Noord-Brabant (omgeving Tilburg) is dit laatste effect sterk negatief en drukt het zwaar op de productiviteitsontwikkeling. In deze regio’s is het werkgelegenheidsaandeel fors gegroeid in de overige zakelijke dienstverlening (hieronder vallen onder andere uitzendbureaus, beveiliging en schoonmaak) en/of in de zorg, beide relatief laagproductieve sectoren. Het werkgelegenheidsaandeel in de industrie (een hoogproductieve sector) is in veel van deze regio’s juist aanzienlijk gekrompen. De waarden voor Overig Groningen en Zuidoost-Drenthe zijn ook sterk negatief, maar in deze regio’s vertekent de delfstoffenwinning de cijfers.

[3] Door arbeidsbesparende technologische vooruitgang is het onvermijdelijk dat in een welvarend land het werkgelegenheidsaandeel van dienstensectoren (zoals de zorg) sterk stijgt. Verschuivingen naar bijvoorbeeld de zorgsector of het onderwijs kunnen dus wel maatschappelijk gewenst zijn.

Omgekeerd zorgen werkgelegenheidsverschuivingen van laagproductieve sectoren naar relatief productievere sectoren voor een positief effect op de productiviteitsgroei van een regio. Dit is in Nederland alleen het geval in Brainport Eindhoven en Groot-Amsterdam. Voor de Brainport geldt dat de werkgelegenheid aanzienlijk is gegroeid in de industrie en in de specialistische zakelijke dienstverlening, beide hoogproductieve sectoren. Bij Groot-Amsterdam zien we werkgelegenheidsgroei in de specialistische zakelijke diensten en ICT-sector, eveneens hoogproductieve sectoren.

De groei van de productiviteit, en daarmee van het verdienvermogen van de Nederlandse economie, staat onder druk. Beleid dat gericht is op het verbeteren van de productiviteit is daarom van belang. En dat beleid kan niet heen om het belang van regio’s. Een te generieke (nationale) blik gaat voorbij aan de grote verschillen in productiviteit tussen Nederlandse regio’s, de verschillende groeipaden die de regio’s hebben én de opgaven die per regio relevant zijn. Elke regio telt daarbij.

We laten zien dat er verschillende typen regio’s zijn: regio’s die in productiviteitsgroei inlopen of gelijke tred houden, maar ook achterblijvende regio’s. Bovendien zijn sommige regio’s in staat om de groei van de toegevoegde waarde samen op te laten lopen met de groei van de werkgelegenheid, terwijl in andere regio’s de groeiende productiviteit voornamelijk samengaat met een afnemend arbeidsvolume. Juist al deze nuances en mechanismen achter de ontwikkelingen zijn relevant om goed gebiedsspecifiek beleid te voeren. Landelijk beleid gericht op het Nederlandse ondernemingsklimaat kan (effectief) niet zonder gericht regionaal beleid.

Onlangs heeft het kabinet een plan op poten gezet om (eenmalig) fors te investeren in Brainport Eindhoven, een van de economische groeimotoren van Nederland. In onze studie komt deze regio als een bijzondere groeiregio naar voren. We laten echter ook zien dat er behoefte is aan structureel regionaal-economisch beleid.

Syversson (2011) maakt een onderverdeling in twee typen factoren die productiviteit beïnvloeden: externe en interne bedrijfsfactoren.[4] Externe factoren gaan vooral over de omgeving (regio) waarin bedrijven zich bevinden en de marktomstandigheden waarmee bedrijven te maken hebben (nationaal). In brede zin gaat het om het ondernemerschapsklimaat voor bedrijven. Bedrijven floreren door deze (harde en zachte) regionale kwaliteiten en dragen daar ook zelf aan bij via deze factoren (zie box 2): Het zijn deze regionale omstandigheden die de laatste decennia steeds belangrijker zijn geworden voor bedrijven om succesvol en toekomstbestendig te kunnen ondernemen (Raspe, 2019). Voor (regionale) overheden geldt dat zij vooral op deze acht factoren kunnen sturen. En dat beleid is regiospecifiek omdat alle regio’s hun eigen uitdagingen hebben op de deze acht factoren.

In de context van regio’s spelen ook agglomeratievoordelen een grote rol. In sterk stedelijke omgevingen kan eenvoudiger kennis en ervaring uitgewisseld worden; men spreekt dan over ‘knowledge spillovers’ (Duranton & Puga, 2004). Daarnaast bieden stedelijke omgevingen een groot en passend aanbod van gekwalificeerd personeel voor bedrijven. Daar is een betere matching mogelijk tussen bedrijven en arbeidskrachten dan in meer landelijke regio’s. De clustering van bedrijvigheid zorgt ook voor een grotere en meer gespecialiseerde markt van toeleveranciers. Door deze elementen zijn stedelijke omgevingen over het algemeen productiever dan niet-stedelijke omgevingen. Figuur 8 in de bijlage toont het verband tussen dichtheid van banen en productiviteit. Een verdubbeling van de banendichtheid gaat gepaard met een productiviteitsstijging van 5 procent.[5]

Bovendien zijn er nationale trends die productiviteit beïnvloeden. Zo stipt Erken (2024) aan dat de Nederlandse investeringen in research and development (R&D) aanzienlijk achterblijven bij die van andere landen (zowel publiek als privaat) terwijl investeringen in R&D de productiviteit op de lange termijn juist fors kunnen verhogen.

[4] Interne en externe factoren overlappen soms; bovendien is er interactie tussen interne en externe factoren (ook wel absorptive capacity genoemd).

[5] Deze bevinding is vergelijkbaar met eerder onderzoek van Broersma & Oosterhaven (2005).

Interne factoren spelen zich vooral af binnen de muren van het bedrijf zelf. Zo zijn goede managementpraktijken een belangrijke driver van productiviteit (Dieteren et al., 2018). Betere managementpraktijken hangen samen met een hogere omzet en winst. Als het Nederlandse bedrijfsleven de gemiddelde managementkwaliteit naar het niveau brengt van Zweden of Duitsland (landen met gemiddeld betere managementpraktijken dan Nederland) gaat dat samen met een 4 procent hogere omzet en een 7 procent hogere winst per werknemer.

Ook de digitalisering en robotisering van het bedrijfsleven houden sterk verband met productiviteitsgroei. Slechts 40 procent van het Nederlandse bedrijfsleven geeft aan in grote tot zeer grote mate in te zetten op digitalisering. Hier is nog altijd een wereld te winnen. Bedrijven die nadrukkelijk inzetten op digitalisering besteden meer aandacht aan training en opleiding van werknemers dan bedrijven die dat niet doen. Ook investeren in R&D op bedrijfsniveau hangt samen met productiviteitsgroei (Syversson, 2011).

Broersma, L., & Oosterhaven, J. (2005). Regional Labour Productivity in The Netherlands-Diversification and Agglomeration Economies.

Creemers, S., Polder, M., Rooyakkers, J., & Rud, I. (2022). De productiviteitsparadox vanuit Nederlands perspectief.

Dieteren, J., Groenewegen, J., Hardeman, S., Garretsen, H., Stoker, J., & de Haan, L. (2018). Managementkwaliteit in Nederland gemeten. Economische Statistische Berichten.

Duranton, G., & Puga, D. (2004). Micro-foundations of urban agglomeration economies. In Handbook of regional and urban economics (Vol. 4, pp. 2063-2117). Elsevier.

Erken, H. (2024). Lage groei productiviteit mede door ongunstige structuur economie. Economische Statistische Berichten.

Malmquist, S. (1953), Index Numbers and Indifference Surfaces, Trabajos de Estatistica 4: 209-242.

OECD (2016), OECD Regional Outlook 2016; productive regions for inclusive societies; Paris: OECD Publishing

OECD (2018), Productivity and Jobs in a Globalised World: (How) Can All Regions Benefit?, OECD Regional Development Studies, OECD Publishing, Paris.

Raspe, O. (2019). De regio als spin in het web van innovatie en groei.

Raspe, O., M. van den Berge en T. de Graaff (2017) Stedelijke regio’s als motoren van economische groei. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Syverson, C. (2011). What determines productivity?. Journal of Economic literature, 49(2), 326-365.

Weterings, A. & F. van Oort (2014), Diversifiëring economie vergroot veerkracht regio Rijnmond. Economische Verkenningen Rotterdam: 12-16.

Het CBS publiceert jaarlijks data over het arbeidsvolume en de toegevoegde waarde voor sectoren in Nederlandse COROP-regio’s. De toegevoegde waarde wordt uitgedrukt in de bruto toegevoegde waarde in werkelijke prijzen en het arbeidsvolume in arbeidsjaren.

In deze studie rekenen wij de toegevoegde waarde in werkelijke prijzen om naar de toegevoegde waarde in constante prijzen (prijsniveau 2015). Dit doen we met behulp van een deflator op hoofdsectorniveau, eveneens berekend op basis van data van het CBS. We doen de aanname dat de deflator op sectorniveau voor alle regio’s gelijk is, wat niet per se het geval is. Desondanks passen wij deze deflatorcorrectie toe. Dat doen we enerzijds omdat de toegevoegde waarde in werkelijke prijzen een vertekend beeld geeft van arbeidsproductiviteit door de tijd (zeker in jaren van hoge inflatie) en anderzijds omdat de inflatie sterk kan verschillen per sector (denk bijvoorbeeld aan de hoge energieprijzen sinds het begin van 2022).

Verder rekenen wij arbeidsjaren om naar arbeidsuren. Het CBS publiceert nationale cijfers over arbeidsjaren en arbeidsuren, waarmee we kunnen berekenen hoeveel arbeidsuren er in een arbeidsjaar zitten (per sector, per jaar). Ook hier doen we de aanname dat het aantal arbeidsuren per sector voor elke regio gelijk is, terwijl dit niet per se het geval is. Toch berekenen wij productiviteit in arbeidsuren in plaats van arbeidsjaren, omdat het aantal arbeidsuren per arbeidsjaar de afgelopen decennia is afgenomen. Hiervoor willen wij corrigeren.

De analyse achter de typologieën van regio’s (zie figuur 3) is gebaseerd op de zogeheten Malmquist-index (Malmquist, 1953). Deze index komt er in het kort op neer dat een waarde van de index boven de 1 betekent dat een regio relatief productiever is geworden (is ingelopen) ten opzichte van de koploperregio. Een waarde van de index onder de 1 betekent dat een regio dan juist relatief minder productief is geworden ten opzichte van de koploper (is achtergebleven). Tabel 2 toont de Malmquist-index corresponderend met het type regio (figuur 3). Zie OECD (2016) voor een uitgebreide uitleg van de Malmquist-index inclusief achterliggende formule.

Volgens de OECD moet de koploperregio substantieel van omvang zijn. Als regio’s te klein zijn wordt het gewogen gemiddelde van meerdere regio’s genomen. Als regel wordt de omvang van de koploper op 10 procent van de werkgelegenheid in het land gesteld. In deze studie nemen we daarom een gewogen gemiddelde van de regio’s IJmond en Groot-Amsterdam, de productiefste regio’s aan het begin van de periode en samen goed voor meer dan 10 procent van de werkgelegenheid in Nederland.