Chinees onderzoek naar dumping varkensvlees kan EU-markt verstoren

China moet zich voor het onderzoek houden aan de procedures van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Volgens de WTO-regels moet het onderzoek binnen een jaar na opening worden afgerond en mag het niet langer duren dan 18 maanden, gerekend vanaf het begin van het onderzoek.

De uitkomst van het onderzoek is nog onzeker. Als China bewijs van dumping vindt, stelt het land naar alle waarschijnlijkheid antidumpingrechten in op de invoer van varkensvlees uit de EU. Maar China kan ook voordat het onderzoek is afgerond al voorlopige maatregelen opleggen bij de import van Europees varkensvlees. "Als na een voorlopig onderzoek wordt vastgesteld dat dumping heeft plaatsgevonden en schade heeft veroorzaakt aan de binnenlandse industrie, kunnen voorlopige antidumpingmaatregelen worden genomen,” verklaarde He Yadong, een woordvoerder van het Chinese ministerie van Handel in een reactie aan verslaggevers. Als het onderzoek ongunstig uitpakt voor de EU, kan de EU nog in beroep gaan tegen China’s beslissing.

Toen China zich geleidelijk herstelde van de gevolgen van de Afrikaanse varkenspest, daalde de importvraag naar varkensvlees (zie figuur 1). Sinds 2020 is de EU een stuk minder afhankelijk van China als exportmarkt voor varkensvlees. Het aandeel van China in de totale EU-uitvoer van varkensvlees is gedaald van 55 procent in 2020 tot 30 procent in 2023 (zie figuur 2). We verwachten dat de export naar China dit jaar nog verder afneemt. De export van varkensvlees uit de EU-27 naar China is in de periode tussen januari en april 2024 weliswaar met 19 procent op jaarbasis gedaald, toch blijft China de grootste markt voor varkensvlees uit de EU. Daarom zouden handelsbeperkingen, zoals een hogere invoerheffing, een ongunstig effect hebben op de Europese varkensvleesmarkt.

Afhankelijk van hoe hoog ze zijn, zouden invoertarieven gevolgen hebben voor het concurrentievermogen van varkensvlees uit de EU ten opzichte van andere spelers op de wereldmarkt, zoals de VS, Brazilië en Canada. Hoewel de export van de EU naar China niet volledig zal verdwijnen, is het waarschijnlijk dat deze afneemt en dat er deels op alternatieve markten moet worden ingezet. Een dergelijke verschuiving van de handelsstromen duurt even en zou kunnen leiden tot een tijdelijk overaanbod op de Europese markt. Daardoor kunnen de prijzen en marges in de toeleveringsketen van varkensvlees onder druk komen te staan.

Spanje, Nederland, Denemarken en Frankrijk zouden het hardst getroffen worden, aangezien deze landen 90 procent van de export van varkensvlees naar China voor hun rekening nemen. Maar antidumpingmaatregelen kunnen hun weerslag hebben op de hele EU-markt als grote exporteurs worden beperkt, bijvoorbeeld door overaanbod en prijsdalingen.

De EU exporteerde in 2023 ongeveer 1,2 miljoen ton varkensvlees en bijproducten naar China. Ongeveer de helft daarvan bestond uit spiervlees en de andere helft uit bijproducten.

Hoewel voor spiervlees mogelijk alternatieve afzetmarkten kunnen worden gevonden, is de prijs daar waarschijnlijk lager (zie figuur 3). De EU exporteert al aanzienlijke hoeveelheden varkensvlees naar de meeste van deze importmarkten. Om de afzet op die markten te vergroten, moeten andere leveranciers minder gaan exporteren. Sommige markten, zoals Mexico, worden gedomineerd door de VS, waardoor het voor de EU moeilijk is om daar voet aan de grond te krijgen.

Voor bijproducten zou het voor de EU lastiger zijn om alternatieve markten te vinden. Vooral omdat andere Aziatische importeurs van bijproducten veel kleiner zijn dan China (zie figuur 4). De EU zou eventueel meer producten kwijt kunnen op Afrikaanse markten, maar die bieden doorgaans lagere prijzen dan China.

Hoewel ongeveer 50 procent van China's totale varkensvleesimport afkomstig is uit de EU (zie figuur 5), vertegenwoordigt deze invoer slechts 5 procent van de Chinese varkensvleesconsumptie. China's afhankelijkheid van de EU is dus beperkt.

China kan ook extra varkensvlees kopen van andere leveranciers, zoals Brazilië en, in mindere mate, de VS, Canada en Argentinië. Maar dat heeft waarschijnlijk gevolgen voor de bestaande handelsstromen van andere markten, aangezien het totale aanbod van varkensvlees op korte termijn vast is. Bijproducten van andere leveranciers kopen wordt lastiger voor China, aangezien de EU wereldwijd verantwoordelijk is voor bijna 60 procent van de levering van bijproducten (zie figuur 6). In theorie zou China bijproducten uit Noord- en Zuid-Amerika kunnen importeren, maar dat zal waarschijnlijk leiden tot aanzienlijke verschuivingen in de handelsstromen. De relatie tussen China en de VS kan daarbij een uitdaging zijn, net als de komende verkiezingen. China kan ook de handelsafspraken met Brazilië aanpassen, zodat meer Braziliaanse fabrieken toestemming krijgen bijproducten naar China te exporteren. Rusland heeft tot nu toe geen grote rol gespeeld in de wereldwijde export van varkensvlees en bijproducten, maar dat zou kunnen veranderen nu de samenwerking tussen China en Rusland hechter wordt.

Mogelijk komt er helemaal geen vervangende leverancier voor een deel van het varkensvlees dat China momenteel importeert. Aangezien de vraag naar producten mogelijk niet volledig aansluit bij de beschikbaarheid daarvan bij een verschuiving van handelsstromen. Hoewel sommige landen garen kunnen spinnen bij handelsbeperkingen, is het ook goed mogelijk dat de handel verloren gaat. In dat geval zou de EU er waarschijnlijk de meeste schade van ondervinden.

Ook vermeldenswaard is dat China de binnenlandse productie van varkensvlees aanzienlijk heeft opgeschroefd en dat de binnenlandse prijzen al meer dan een jaar onder druk staan door overaanbod. Hoewel de varkensvleesprijzen eind mei begonnen aan te trekken, zouden de regering en de sector de prijzen graag hoger zien, om de aanzienlijke verliezen in 2023 en Q1 2024 te compenseren. Hoewel mogelijke antidumpingmaatregelen op varkensvlees uit de EU kunnen leiden tot een tijdelijk tekort aan bijproducten, zou de algehele impact beperkt zijn.

Andere importeurs, zoals Japan, Zuid-Korea, het VK en de Filipijnen, kunnen profiteren van een grotere beschikbaarheid en lagere prijzen als de EU minder toegang heeft tot de Chinese markt. Anderzijds kan het concurrentievermogen van Brazilië op de Aziatische markten verslechteren als de prijzen in de EU dalen.

Wij denken dat er eerder sprake is van een politieke vergeldingsactie van China in reactie op de invoering van importrechten op Chinese elektrische voertuigen dan van daadwerkelijke bezorgdheid over dumping van varkensvlees. Of de tactiek van China gaat werken is maar de vraag en hangt af van de bereidheid van de nieuwe Europese Commissie en het Europees Parlement om de invoerrechten op Chinese elektrische voertuigen te verlagen in ruil voor blijvende toegang tot de Chinese markt voor varkensvlees.