ETS2: wat is het en welke impact heeft het op huishoudens en bedrijven?

Sinds 2005 moeten energie-intensieve bedrijven en elektriciteitsproducenten in de Europese Unie (EU) emissierechten bezitten om CO₂[1] uit te mogen stoten. In eerste instantie worden deze rechten weggegeven[2] of geveild, daarna kunnen ze onderling worden verhandeld. De rechten zijn een bepaalde periode geldig, vervolgens begint het proces opnieuw. Ook de luchtvaart binnen de EU en delen van de internationale scheepvaart vallen tegenwoordig onder het emissiehandelssysteem, oftewel ETS (naar het Engelse Emissions Trading System). Dit systeem is een belangrijk instrument om de uitstoot van broeikasgassen in Europa te verminderen. De EU bepaalt hoeveel emissierechten er in omloop zijn. Deze hoeveelheid neemt jaarlijks met een vooraf vastgesteld percentage af. Hoe minder rechten er zijn, des te minder uitstoot er kan plaatsvinden.[3] Als het bestaande afbouwpad voor de beschikbaarheid van ETS-rechten wordt doorgetrokken, zijn er vanaf 2040 geen ETS-rechten meer te verkrijgen en moeten de sectoren die onder dit systeem vallen dus netto nul uitstoot hebben. Ongeveer 40% van de totale Europese broeikasuitstoot valt onder ETS. De uitstoot van de zware industrie en de elektriciteitssector is tussen 2005 en 2023 met bijna de helft gedaald, mede dankzij ETS.

[1] In sommige gevallen hebben bedrijven ook rechten nodig om lachgas (N₂0) en fluorkoolstoffen uit te mogen stoten. Vanaf 2026 valt methaan (CH₄) voor sommige sectoren ook onder het ETS.

[2] De gratis rechten worden de komende jaren afgebouwd (in het Engels).

[3] Meer informatie over hoe het ETS werkt (in het Engels).

Het belang van ETS2

In de sectoren die niet onder ETS vallen – zoals de gebouwde omgeving (huizen, kantoren, scholen et cetera), wegvervoer en de kleine industrie – is de uitstoot de afgelopen jaren minder hard teruggelopen dan in de sectoren die er wel onder vallen. Om het Europese doel van klimaatneutraliteit [4] in 2050 te behalen, is het van belang dat ook die uitstoot sneller zakt. Een nieuw emissiehandelssysteem moet hierbij helpen. ETS2 is dus een aanvulling op ETS(1). Zodra ETS2 is ingevoerd, valt ongeveer driekwart van de Europese emissies onder een ETS.

Hoe werkt ETS2?

Organisaties die onder ETS1 vallen, moeten zelf hun emissies monitoren en de benodigde emissierechten inkopen en inleveren.[5] Om te voorkomen dat alle Europese huishoudens en (kleine) bedrijven dat ook moeten gaan doen, werkt ETS2 anders. In dit geval zijn het de energie- en brandstofleveranciers die de verplichting hebben emissies te monitoren en de benodigde rechten in te inkopen en in te leveren. Dit geldt bijvoorbeeld voor energieleveranciers die aardgas verkopen aan huishoudens en bedrijven en voor oliemaatschappijen die benzine en diesel verkopen via tankstations. Zij moeten gaan bijhouden welke brandstoffen zij leveren aan welk type klant. Als zij brandstoffen leveren die onder ETS2 vallen aan partijen die onder ETS2 vallen, moeten ze daar voldoende emissierechten voor inkopen en inleveren. De kosten die ze daarvoor maken, zullen ze waarschijnlijk volledig doorberekenen aan de eindklanten, zie figuur 1. In eerste instantie worden alle beschikbare rechten geveild; daarna zijn ze vrij verhandelbaar. Er worden geen gratis rechten verstrekt.

[4] Klimaatneutraliteit wordt gedefinieerd als netto geen uitstoot van broeikasgassen.

[5] Het betreft scope-1-emissies, oftewel emissies die direct voortkomen uit de activiteiten van een organisatie.

Wanneer gaat ETS2 in?

In 2025 en 2026 moeten energie- en brandstofleveranciers emissieverslagen aanleveren over de voorgaande jaren (2024 en 2025) aan de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Er hoeven nog geen rechten te worden gekocht of ingeleverd. Waarschijnlijk start in januari 2027 de eerste veiling van ETS2-rechten. Vervolgens moeten de genoemde partijen in 2028 voor het eerst emissierechten inleveren bij de NEa voor de CO₂-uitstoot van het voorgaande jaar. Figuur 2 geeft een overzicht van de verwachte tijdlijn voor de implementatie van ETS2. Als de gasprijs de komende jaren sterk stijgt, dan is er nog een kans dat de veiling van de rechten en de plicht om rechten in te leveren met een jaar worden uitgesteld.

Welke sectoren vallen onder ETS2?

De Europese Unie heeft bepaald dat in ieder geval de gebouwde omgeving, het wegtransport[6] en industriële bedrijven die niet onder ETS1 vallen, onder ETS2 vallen. De individuele lidstaten mogen daarnaast zelf zogenaamde opt-ins toepassen, oftewel ze mogen de ETS2-plicht uitbreiden naar andere (sub)sectoren die niet onder ETS1 vallen. Nederland kiest ervoor om in principe zoveel mogelijk (sub)sectoren mee te nemen in de opt-in, omdat dit de uitvoering van de wet vergemakkelijkt. Hoe meer uitzonderingen er zijn, hoe groter de administratieve last om de levering van brandstoffen aan de uitgezonderde (sub)sectoren apart in kaart te brengen namelijk is. Ook zijn uitzonderingen fraudegevoelig. De emissies van de verbranding van brandstoffen door spoorvervoer, binnenvaart en recreatievaart gaan daarom in Nederland sowieso meetellen. Ook de emissies van landbouwwerktuigen, stallen en defensie[7] vallen in Nederland (deels) onder ETS2. De visserijsector wordt hier echter buiten gelaten omdat deze sector volgens de regering onvoldoende handelingsperspectief heeft om te verduurzamen. Ook zou een opt-in voor de visserijsector leiden tot een ongelijk speelveld ten opzichte van andere landen. In het voorjaar van 2025 besluit het kabinet of de glastuinbouw wel of niet onder ETS2 komt. Deze subsector kent al veel regelingen en prikkels om te verduurzamen waardoor men bang is voor overprikkeling. Tegelijkertijd zitten er zoals eerder genoemd ook nadelen aan om uitzonderingen te maken. Voor (sub)sectoren die niet onder ETS2 vallen, moet de brandstoflevering wel worden gemonitord, alleen hoeven er geen rechten te worden ingeleverd. Tabel 1 geeft een overzicht van (sub)sectoren en onder welk emissiehandelssysteem ze vallen.

[6] Behalve landbouwvoertuigen die op verharde wegen rijden.

[7] Met uitzondering van brandstoffen die worden gebruikt in nationale, bilaterale of multilaterale operaties of samenwerkingen.

Welke brandstoffen vallen onder het ETS2?

Aardgas, benzine, gasolie (diesel), kolen en cokes, zware stookolie, LPG en kerosine vallen allemaal onder ETS2, mits geleverd aan de (sub)sectoren die onder ETS2 vallen. Dit geldt ook voor deze brandstoffen als ze een biologische oorsprong hebben zoals biodiesel en biokerosine. Indien de biobrandstoffen voldoen aan de Europese criteria voor hernieuwbare energie, kunnen deze worden gerapporteerd met een emissiefactor van nul en zijn hier dus geen emissierechten voor nodig.[8]

Wat gaat een ETS2-recht kosten?

De prijs van ETS1- en ETS2-rechten komt apart tot stand. In principe is de prijs van ETS2-rechten afhankelijk van vraag en aanbod, net zoals bij ETS1-rechten, maar er is politieke druk om de prijs van ETS2-rechten niet te veel te laten oplopen om te voorkomen dat huishoudens en bedrijven met sterk stijgende kosten te maken krijgen. Daarom zijn er prijsbeschermingsmechanismen ingebouwd die in ieder geval tot en met 2029 aansturen op een prijs van maximaal 45 euro per ton CO₂ (prijsniveau 2020).[9] Deze grens is zacht, oftewel het is niet uitgesloten dat de ETS2-prijs tijdelijk de grens van 45 euro per ton CO₂ overschrijdt, alleen zal de EU vervolgens extra rechten op de markt brengen zodat de prijs weer zakt.[10]

Op dit moment is het nog niet duidelijk of de EU het prijsbeschermingsmechanisme na 2029 in stand houdt en zo ja, op welk prijsniveau. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) doet in de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV) de aanname dat de ETS2-prijs tot 2030 op of rond het maximum zal liggen, dat geïndexeerd uitkomt op 55 euro per ton CO₂ (prijsniveau 2023). Vanaf 2030 rekent PBL met een bandbreedte van 55 tot 110 euro per ton CO₂ (prijsniveau 2023).[11]

Waar gaan de opbrengsten van de emissierechten naartoe?

Bedrijven die emissierechten nodig hebben, kunnen deze kopen op openbare veilingen of van andere bedrijven die emissierechten over hebben.[12] In Nederland verlopen de veilingen via NEa. Deze organisatie biedt de Nederlandse rechten aan, ontvangt de opbrengsten en brengt verslag uit over de veilingen. De opbrengsten van de ETS1-veilingen worden door de NEa overgedragen aan het ministerie van Financiën en vloeien naar de schatkist.

Vanaf 2026 moet een deel van de opbrengsten van de ETS1-veilingen worden afgedragen aan het zogenaamde Sociaal Klimaatfonds (SCF). Vanaf 2027 geldt dat ook voor een deel van de ETS2-veilingopbrengsten. Dit Europese fonds is bedoeld om kwetsbare huishoudens en kleine bedrijven te ondersteunen bij de overgang naar een koolstofarme economie. Op die manier moet de energietransitie voor iedereen haalbaar worden. De bedoeling is dat het Sociaal Klimaatfonds ongeveer 87 miljard euro gaat bevatten voor de periode 2026 tot 2032. De Europese Unie gaat het fonds beheren maar de lidstaten moeten zogenaamde sociale klimaatplannen indienen waarin maatregelen en investeringen worden beschreven om de impact van koolstofbeprijzing op kwetsbare huishoudens en bedrijven te verzachten. Zo mogen lidstaten het geld uit het SCF gebruiken voor de renovatie van gebouwen of om schoon vervoer te stimuleren. Ook mag een deel van het geld worden gebruikt voor rechtstreekse inkomenssteun aan kwetsbare groepen. De lidstaten moeten uiterlijk in juni 2025 hun eerste plannen indienen bij de Europese Commissie, die deze plannen vervolgens zal beoordelen en het geld van het fonds zal verdelen.[13] Nederland kan aanspraak maken op 720 miljoen euro voor de periode 2026 tot 2032.[14]

[8] Bron: Nederlandse Emissieautoriteit.

[9] Bron: CL2003L0087EN0160010.0001_cp 1..2.

[10] Meer informatie over hoe het prijsbeschermingsmechanisme precies werkt.

[11] PBL, TNO, CBS en RIVM (2024). Klimaat- en Energieverkenning 2024.

[12] In het geval van ETS1 kunnen sommige bedrijven nog gratis rechten krijgen. Bij ETS2 worden geen gratis rechten toegewezen.

[13] Bron: Social Climate Fund - European Commission.

[14] Bron: Internetconsultatie start voor voorstellen Social Climate Fund | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl.

Hogere prijzen aardgas, benzine en diesel

Het belangrijkste gevolg van ETS2 voor huishoudens en bedrijven is van financiële aard. Het is namelijk de verwachting dat energie- en brandstofleveranciers de kosten die ze gaan maken om de benodigde emissierechten in te kopen (volledig) doorberekenen aan de eindklant. Tabel 2[15] slaat de door PBL gehanteerde verwachte kosten voor ETS2-rechten om naar kosten per kubieke meter aardgas, liter benzine en diesel (prijsniveau 2023). Deze kosten zijn nog exclusief de kosten die energie- en brandstofleveranciers maken voor het voeren van de benodigde administratie.

[15] Op basis van de volgende Tank-to-Wheel emissiefactoren: aardgas 1,779 kg/m³, benzine (E10) 2,176 kg/l, diesel (B7) 2,468 kg/l en uitgaande van de door PBL gehanteerde ETS2-prijzen (prijsniveau 2023).

Onderstaande tabel laat vervolgens zien wat de verwachte jaarlijkse ETS2-kosten zijn voor een gemiddeld huishouden.[16]

[16] Uitgaande van gemiddeld gasverbruik van 1000 m³, 11.100 gereden kilometers voor benzineauto’s en 18.500 gereden kilometers voor dieselauto’s, een gemiddeld verbruik van 1 op 15 voor benzineauto’s en 1 op 21 voor dieselauto’s.

Of aardgas, benzine en diesel vanaf 2027 inderdaad met de hierboven genoemde bedragen duurder gaan worden, hangt van veel dingen af. Om te beginnen natuurlijk van de prijs van de ETS2-rechten. Ook spelen uiteraard de prijzen van aardgas en aardolie op de wereldmarkten een rol voor de uiteindelijke consumententarieven van gas, diesel en benzine. Daarnaast zal de bijmengverplichting[17] van groen gas in het aardgasnet volgens de overheid waarschijnlijk zorgen voor 12 tot 17 cent extra per m³ aardgas.[18] Tot slot heeft de overheid op verschillende manieren invloed op de tarieven die consumenten betalen. Gaat de overheid bijvoorbeeld aanpassingen doen aan de hoeveelheid energiebelasting die op aardgas wordt gerekend en de hoeveelheid accijns die op benzine en diesel wordt gerekend? En gaat de overheid via het Sociaal Klimaatfonds directe inkomenssteun verlenen aan kwetsbare huishoudens en bedrijven en zo ja, in welke vorm? Op dit moment heeft de Nederlandse overheid nog geen definitieve plannen bekend gemaakt over hoe ze het geld uit het Sociaal Klimaatfonds wil inzetten. Mede hierdoor is het momenteel lastig inschatten wat de exacte financiële impact is van ETS2 op de consumententarieven voor aardgas, benzine en diesel. Huishoudens en bedrijven die minder kwetsbaar willen zijn voor eventuele prijsstijgingen van deze brandstoffen, doen er goed aan hun vraag naar deze fossiele producten af te bouwen.

Mogelijk hogere administratieve lasten voor partijen die NIET onder ETS2 vallen

Zoals eerder benoemd, gaan niet alle (sub)sectoren die niet onder ETS1 vallen (volledig) onder ETS2 vallen. Zo lijkt het er op dit moment bijvoorbeeld op dat landbouwwerktuigen wél onder ETS2 vallen en landbouwvoertuigen die op verharde wegen rijden níet.[19] Energie- en brandstofleveranciers moeten daarom in hun administratie onderscheid gaan maken tussen de levering van brandstoffen aan klanten die wel en niet onder ETS2 vallen. Dat is echter niet altijd haalbaar. Zo weet een leverancier van benzine en diesel bijvoorbeeld niet precies wie deze brandstoffen tankt of voor welk doeleinde de brandstoffen worden gebruikt. Het kan daarom voorkomen dat bepaalde eindgebruikers onterecht voor ETS2-rechten betalen. In dat geval hebben ze recht op een teruggave van de overheid. Daartoe zal een teruggaveverzoek moeten worden ingediend inclusief bewijsvoering. Hoe deze teruggaveregeling er precies uit komt te zien, wordt later bekendgemaakt,[20] maar het is dus mogelijk dat bedrijven die niet (volledig) onder ETS2 vallen met extra administratieve lasten te maken krijgen. Uiteraard kunnen deze bedrijven er ook voor kiezen om de meerkosten te betalen.

[17] Vanaf 2026 moeten energieleveranciers een oplopend percentage groen gas toevoegen aan het reguliere aardgas dat zij leveren aan afnemers die onder ETS2 vallen. Meer informatie over de Nederlandse ambities voor het opschalen van de productie van groen gas.

[18] Bron: Kamerbrief aanpassingen bijmengverplichting groen gas | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.

[19] Bron: Nederlandse Emissieautoriteit.

[20] Bron: Kamerbrief Uitvoering van het ETS2, 17-09-2024.