Hoe kan Europa strategisch autonomer worden?

De positie van Europa in de wereld is al lange tijd voer voor discussie. In de afgelopen jaren hebben diverse gebeurtenissen de structurele zwakheden van Europa blootgelegd. Denk aan de impact van de pandemie op de toeleveringsketens, de afhankelijkheid van militaire steun van de VS en de gevolgen van de oorlog in Oekraïne voor onze energiezekerheid. Europese leiders zijn zich meer en meer bewust geworden van de noodzaak om meer zelfvoorzienend te zijn en robuustere voorraadketens te hebben. Zij hebben strategische autonomie tot prioriteit gemaakt. We vroegen RaboResearch-economen Maartje Wijffelaars en Bas van Geffen welke uitdagingen dit met zich meebrengt.

Strategische autonomie is de mogelijkheid van een staat om zijn eigen nationale belangen na te streven, en buitenlandbeleid uit te voeren, zonder enorm afhankelijk te zijn van andere staten, legt Bas van Geffen uit. “De afhankelijkheden die Europa heeft - bijvoorbeeld van China voor de aanvoer van grondstoffen en van de VS voor defensie - zijn duidelijk een struikelblok, omdat de betreffende staat dit tegen de EU kan gebruiken. China heeft bijvoorbeeld de export van een aantal zeldzame grondstoffen al aan banden gelegd nadat de VS en Europa de export van verschillende chipmachines hadden verboden.”

Europa zal dus een sterke eigen industrie moeten behouden of herbouwen, en de aanvoer van grondstoffen moeten diversifiëren, gaat de econoom verder. “Maar dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Grondstoffendelving op eigen bodem is erg vervuilend, wat moeilijk te verenigen is met de groene ambities van de EU. Dus kijkt Europa naar buiten, maar China heeft ook buiten de eigen landsgrenzen veel invloed in grondstoffendelving en -verwerking. Daarbij komt dat de aanvoer van grondstoffen van buiten de EU doorlopend moet worden veiliggesteld. De recente aanvallen op schepen in de Rode Zee onderstrepen dit. Met andere woorden: strategische autonomie vraagt ook een zekere militaire slagvaardigheid. Het probleem is dat deze drie vereisten met elkaar samenhangen. Grondstoffen en energie zijn nodig voor de industrie. Een sterke industrie is noodzakelijk om het militaire complex vlot draaiend te houden, en militaire macht is nodig om grondstoffen te beschermen terwijl deze over de wereldzeeën worden verscheept. Het ontbreekt Europa aan alle drie. En alle drie vereisen enorme investeringen.”

Maar er is onvoldoende geld voor deze investeringen, zegt Maartje Wijffelaars. “Wij schatten dat de kosten hiervoor jarenlang op 2 tot 5 procent van het bbp liggen. Binnen de huidige Europese begrotingsregels is deze ruimte er in de meeste gevallen niet. Maar ook als je de regels danig zou oprekken, ben je er nog niet. Het probleem is dat Europese lidstaten over het algemeen hoge staatsschulden hebben. Extra uitgaven van dergelijke omvang leiden vermoedelijk tot zorgen om de schuldhoudbaarheid. Zeker in landen waar toch al niet zoveel begrotingsruimte is. Bovendien zijn deze extra uitgaven door de hoge rente enorm duur.”

Maar alles overlaten aan de private markt is volgens de econoom geen zaligmakende oplossing. “Dan worden de uitdagingen ook niet zomaar aangepakt. De markt zal uit zichzelf namelijk niet voldoende kapitaal investeren in strategische sectoren. Dat deed ze niet toen de rente laag was en zal ze dus ook niet doen nu de rente hoog is. Zo is de bouw van tal van windmolenparken uitgesteld of afgeblazen door de gestegen financieringskosten en zijn investeringen in waterstoffabrieken vooralsnog onrendabel. Ook het verdwijnen van Europese producenten van zonnepanelen vanwege de goedkopere panelen uit China laat zien dat potentieel strategische productie niet uit zichzelf in Europa blijft.”

En zou het geld er wel zijn, dan nog zorgen deze grootschalige extra uitgaven voor de nodige uitdagingen. Wijffelaars: “Ze zouden de inflatie opdrijven door tekorten aan arbeidskrachten en materialen. Dit leidt vervolgens tot ontwrichting van de sociale cohesie, omdat sterk oplopende prijzen een deel van de bevolking nu eenmaal hard raken. En als de ECB besluit om in te grijpen tegen deze hoge inflatie, dan leiden de hogere rentes tot minder investeringen, óók in deze kritieke sectoren. De centrale bank zou dus het beoogde doel in de weg zitten.”

Toch denken de twee RaboResearch-economen dat Europa strategisch autonomer kan worden. Dus meer zekerheid van de beschikbaarheid van grondstoffen en energie, een concurrerende industrie en minder afhankelijkheid van het buitenland voor essentiële producten, en een sterkere militaire macht. En dat zonder dat de inflatie te hard oploopt, terwijl de staatsschuld houdbaar en de sociale cohesie intact blijft. Wijffelaars: “Maar dit vereist een nieuw soort denken en vraagt om beleidscombinaties die nog niet eerder zijn geprobeerd. En er zullen lastige keuzes moeten worden gemaakt. Het staat in ieder geval vast dat neoliberaal beleid niet al deze wensen tegelijk kan vervullen.”

Om te beginnen moet de EU ervoor zorgen dat er voldoende financiering is voor investeringen in strategische sectoren, vervolgt zij. “Dit kun je op verschillende manieren bereiken. Zo kun je de private markt met regulering in de richting van de juiste sectoren bewegen. Je kunt als overheid zodanig veel orders plaatsen dat de productie wordt uitgebreid, maar je kunt ook denken aan subsidies en aan directe publieke investeringen. Daar waar individuele lidstaten ruimte hebben in de begroting zouden regels zulke stimuli niet in de weg moeten zitten. Maar om te voorkomen dat enkel rijke en grote landen dit kunnen, terwijl kleine of armere lidstaten achterblijven, en je de interne markt dus om zeep helpt, moet je ook kijken naar mogelijkheden om dit op EU-niveau te financieren. Zeker als het gaat om investeringen waarvan het nut direct grensoverstijgend is. Zoals het op elkaar laten aansluiten van nationale elektriciteitsnetten of in de toekomst leidingen voor het transport van waterstof.”

De econoom plaatst wel een kanttekening. “Belangrijk hierbij is dat het geld wordt uitgegeven aan noodzakelijke goederen en dat producenten ín de EU hiervan profiteren en niet die van buiten Europa. Zoals nu het geval is met subsidies voor elektrische auto’s of zonnepanelen. Dus iets van selectief protectionisme is wel nodig om de Europese industrieën op te tuigen of te beschermen. Ongeveer zoals de Amerikaanse Inflation Reduction Act.”

Volgens Van Geffen is het de Europese Centrale Bank (ECB) die hierbij wellicht de lastigste puzzel moet leggen. “De inflatoire effecten van het overheidsbeleid vragen om krapper monetair beleid en hogere rentes, maar daarmee zou de centrale bank ook de nodige investeringen in de weg zitten. Om deze twee doelstellingen te verenigen, moet de ECB dus op zoek naar beleid dat in feite gerichte renteverhogingen geeft. Of, anders gezegd, beleid waarbij strategisch belangrijke sectoren of projecten effectief worden uitgezonderd van deze renteverhogingen. Een goed voorbeeld hiervan zijn de zogeheten TLTRO’s (gerichte langer lopende herfinancieringstransacties; een instrument van de ECB om gericht te zorgen voor gunstige financieringscondities, red.). De ECB heeft in het verleden langlopende leningen aan banken verstrekt, waarbij de voorwaarden gunstiger werden als zij deze leningen aanwendden voor bepaalde doeleinden. Het is natuurlijk de vraag of zoiets in het mandaat van de centrale bank past. Aan de andere kant: de ECB heeft zichzelf ook een klimaat-mandaat aangerekend, en dat is evenmin onomstreden gebleven. De beleidsmakers hebben zich toen verdedigd door te zeggen dat ‘als je de natuur vernietigt, je ook de economie om zeep helpt’. Dit kun je ook over veel andere dingen zeggen, waaronder de strategische autonomie van Europa.”

Als alternatieve oplossingsrichting noemt Van Geffen een Europees instituut met een specifiek mandaat om te investeren in deze strategische sectoren. “Dat vereist een flinke politieke stap, maar biedt wel een structureel betere oplossing. Want hiermee worden de noodzakelijke investeringen deels bij de overheidsbudgetten weggehaald en gelijkgetrokken over de hele EU. En dan kan de ECB een deel financieren zonder zich zorgen te hoeven maken over de definitie van ‘strategisch belangrijk’.”

Wijffelaars benadrukt dat de oplossing die Van Geffen en zij aandragen niet de énige juiste aanpak is. “Maar het is cruciaal dat Europa een beleidspakket samenstelt dat al deze uitdagingen tegelijkertijd het hoofd biedt. Daarvoor moet vooral ook het denkkader in Europa op zijn kop. Het is geen wetmatigheid dat je alleen kunt floreren als je strategisch autonoom bent. Dat heeft Europa de afgelopen decennia laten zien. Maar het punt is dat je zonder strategische autonomie jouw eigen succes overlaat aan de gunfactor van anderen. En die gunfactor lijkt nu langzaamaan te verdwijnen, dus het is nu aan de EU om ervoor te zorgen dat zij haar eigen boontjes kan doppen.”

Meer weten? Lees de longread over dit onderwerp op onze Engelstalige website.