Realistische verwachtingen voor de woningbouwproductie

De woningmarkt piept en kraakt. Betaalbare huur- en koopwoningen zijn schaars en prijzen stijgen hard. ABF Research becijfert het huidige woningtekort op zo’n 279.000 stuks en dat aantal zal eerder oplopen dan afnemen. Het kabinet Rutte IV besteedt in het nieuwe regeerakkoord begrijpelijkerwijs veel aandacht aan de woningmarkt. Er worden veel maatregelen voorgesteld om de druk op de woningmarkt te verlichten. Zo moeten er 100.000 woningen per jaar toegevoegd worden, waarvan tenminste twee derde in het ‘betaalbare’ segment.

Om deze woningbouwambities te realiseren is er weer een minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) aangesteld. Hugo de Jonge moet onder andere voor meer regie vanuit het Rijk zorgen. Daaronder vallen prestatieafspraken met gemeenten en provincies en hen ondersteunen bij het bepalen van woningbouwlocaties. In de Nationale Woon- en Bouwagenda komen afspraken te staan over het aantal te bouwen woningen en randvoorwaarden om dat mogelijk te maken, zoals capaciteit voor vergunningverlening en voldoende bouwpersoneel. Ook komt er meer geld beschikbaar, bijvoorbeeld door verlenging van de Woningbouwimpuls. Met deze bijdrage kunnen financiële tekorten in grondexploitaties worden aangevuld. Daarnaast gaat er de komende 10 jaar 7,5 miljard euro extra naar het Mobiliteitsfonds, zodat nieuwe woongebieden goed ontsloten kunnen worden.

De plannen van de regering zijn ambitieus, maar niet realistisch. Een woningbouwproductie van 100.000 stuks per jaar hebben we al 30 jaar niet meer gerealiseerd (zie figuur 1). De nieuwbouwproductie schommelt de afgelopen 2,5 jaar rond de 70.000 eenheden (zie figuur 2) en komt op de korte termijn niet in de buurt van 100.000.

Woningbouw kost veel tijd. Niet alleen het bouwen zelf, maar vooral ook de voorbereidende trajecten. Denk aan planologisch-juridische trajecten, onderzoeken en procedures voor inspraak en bezwaar. Woningen die de komende jaren worden opgeleverd moeten in het recente verleden al vergund zijn. En hoewel we de afgelopen jaren de vergunningverlening wel voorzichtig zien stijgen, ligt die nu op circa 75.000 woningen per jaar (zie figuur 2). Dat lijkt daarmee grofweg ook het plafond voor de jaarlijkse nieuwe toevoegingen de komende jaren.

Naast nieuwbouw worden ook door transformatie woningen aan de voorraad toegevoegd. Uit transformaties van kantoren, winkels en maatschappelijk vastgoed ontstaan volgens het CBS jaarlijks zo’n 10.000 tot 12.500 woningen. Als we dat optellen bij de jaarlijkse nieuwbouw, neemt de voorraad jaarlijks met ongeveer 85.000 woningen toe. Ook met inbegrip van transformaties komen we dus nog niet bij die magische 100.000-grens.

We bouwen dus te weinig en te langzaam. Daar zijn verschillende oorzaken voor aan te wijzen, die vaak onderling samenhangen. Als eerste het gebrek aan bouwlocaties. Op zich is er ruimte genoeg, maar die kunnen we niet allemaal aanwenden voor woningbouw. Ook andere functies en voorzieningen vragen ruimte, zoals infrastructuur, landbouw, natuur, bedrijvigheid, energie en water. Een goede ruimtelijke ordening vereist een zorgvuldige afweging tussen al die ruimteclaims. Dat die afweging lastig is, zien we bijvoorbeeld in het Programma Aanpak Stikstof-dossier, waarbij stikstofuitstoot van verschillende functies moet worden afgewogen tegen een gezond leefklimaat in een woonomgeving.

Ook kiezen we vaker voor binnenstedelijk bouwen. Dat dient vele maatschappelijke doelen, maar is vaak complex, duur en tijdrovend met een kleinere gemiddelde omvang. Tegelijkertijd moeten woningen en ontwikkeltrajecten aan steeds meer regels en voorschriften voldoen. Denk aan duurzaamheidseisen en allerlei onderzoeken, maar ook inspraak- en bezwaarmogelijkheden. En die regels veranderen ook nog eens snel, waardoor mensen minder kunnen terugvallen op routine en ervaring. Zie bijvoorbeeld het recente Didam-arrest, dat een streep door veel gemeentelijke grondverkopen lijkt te zetten. Zeker in een tijd waarin niet alleen bouwbedrijven maar ook gemeenten kampen met structureel capaciteitstekort is die toegenomen complexiteit funest. In elk geval voor wat betreft het bouwtempo.

Hebben we het te ingewikkeld gemaakt en moeten we stoppen met ‘stapelen van ambities’? Misschien wel, maar goede ruimtelijke ordening en gebiedsontwikkeling kost nu eenmaal tijd. Dit proces versnellen mag niet ten koste gaan van kwaliteit. De gemiddelde tijd die de voorbereiding van een nieuwbouwproject hierdoor kost, is gestegen: in de jaren ‘70 duurde het nog 3 jaar, tegenwoordig bijna 10 jaar. Dus zelfs áls we vandaag zouden besluiten om op meer plekken te gaan bouwen, dan nog levert dat de komende 5 jaar niet de 100.000 woningen die jaarlijks nodig zijn. En daarmee is ook het idee van 1 miljoen nieuwe huizen in 10 jaar niet reëel.

Dat de ambities uit het regeerakkoord ons niet realistisch voorkomen wil niet zeggen dat we niet maximaal moeten inzetten op verhoging van de nieuwbouwproductie en het wegwerken van het woningtekort. Dat kan alleen als we bereid zijn om dingen anders te doen en door soms nieuwe wegen in te slaan. Zo is er bij nieuwbouw nog veel te winnen op het gebied van industrialisatie en prefabricage en kan tijdelijke woningbouw enige verlichting bieden. Daarnaast kunnen we creatiever omgaan met de bestaande gebouwde omgeving. Niet alleen kunnen we doorgaan met het transformeren van winkels en kantoren naar woningen, ook in de bestaande woningvoorraad kunnen we meer huishoudens huisvesten.

Het nieuwe kabinet zet in op circulair bouwen. Onderdeel daarvan is het verhogen van de prefab-woningproductie. In een eerdere bouwupdate zijn we uitgebreid ingegaan op de opkomst van woningfabrieken in Nederland en de vele voordelen die prefabricage biedt. Veel van die voordelen hebben te maken met sneller en/of meer woningen bouwen. Zo is de totale bouwtijd van prefabwoningen veel korter dan bij reguliere woningbouw. De woningen hoeven immers op de bouwplaats alleen nog gemonteerd te worden. Ook kent prefab veel minder bouwfouten en faalkosten. Als het ontwerp eenmaal getest en geoptimaliseerd is, kunnen de faalkosten bijna tot nul dalen. Dat scheelt niet alleen geld, maar ook veel tijd.

Als we kijken naar de huidige praktijk, zien we dat deze voordelen nog te weinig worden benut omdat de fabrieken niet op volle capaciteit draaien. De locaties om op grote schaal prefabwoningen neer te zetten ontbreken. Dat komt niet zozeer door gebrek aan grond, maar vooral door vooroordelen tegen seriematige productie. Waar geprefabriceerde woningen vroeger vaak een uniforme uitstraling hadden en gericht waren op de goedkoopste marktsegmenten, laten huidige voorbeelden zien dat een schaalbaar product ook mooi en gevarieerd kan zijn. Meer prefabwoningen dragen in potentie snel bij aan het inlopen van het woningtekort, maar dan moeten bouwers letterlijk en figuurlijk wel meer ruimte krijgen om dat in de praktijk waar te maken. Snel bouwen op locatie is dus mogelijk, maar dat lost het probleem van lange ruimtelijke procedures niet op.

Een oplossing die wel relatief snel kan bijdragen aan het inlopen van het woningtekort is tijdelijke woningbouw. Tijdelijke woningen kennen we vooral van snelle huisvesting van bijzondere doelgroepen zoals studenten of asielzoekers. Het gaat meestal om relatief eenvoudige appartementen met een korte levensduur. Maar dat hoeft niet. Tijdelijke woningen kunnen ook kwalitatieve en grote woningen zijn, die lang mee kunnen. Volwaardige woningen die in niets onderdoen voor ‘permanente’ woningen. Waarom zou je ze dan toch tijdelijk bouwen? Vanwege de snelheid.

Voor tijdelijke woningen gelden minder ingewikkelde en tijdrovende procedures, waardoor ze er veel sneller kunnen staan dan reguliere woningen. Zo is een woonbestemming niet noodzakelijk en hoeven woningen niet altijd aan het bouwbesluit te voldoen. Ook is de bouwtijd voor tijdelijke woningen een stuk korter. Het gaat immers vaak om modulaire prefabwoningen die te verplaatsen zijn. De ‘tijdelijke route’ biedt dus veel wettelijke mogelijkheden om veel sneller meer woningen te bouwen. Volwaardige woningen, die een leven lang meegaan, maar die misschien wel 1 of 2 keer van locatie zullen veranderen.

In het regeerakkoord is veel aandacht voor tijdelijke woningbouw. Jaarlijks moeten er 15.000 tijdelijke woningen gerealiseerd worden. Dat is aanzienlijk meer dan de bijna 3.000 tijdelijke woningen die de afgelopen jaren steeds werden gerealiseerd. Anders dan bij reguliere woningen zou dit aantal wel snel opgehoogd kunnen worden. Althans, in theorie. In de praktijk zien we dat er – net als bij prefab – veel vooroordelen en tegenkrachten bestaan. Hierdoor worden bestaande mogelijkheden niet ten volle benut en blijven kansen om het woningtekort in te lopen liggen.

Lees in onze eerdere bouwupdate waarom Rabobank tijdelijke woningbouw als een oplossing ziet voor de woningmarkt.

In de bestaande voorraad van gebouwen liggen ook kansen om het woningtekort te verkleinen. Het kabinet wil het aantal woningen uit transformatie verhogen tot 15.000. Dat is ambitieus maar niet onmogelijk. De meest voor de hand liggende panden zijn misschien al getransformeerd, maar er blijven jaarlijks nieuwe transformatiemogelijkheden bij komen. Zoals vijf Rabobankkantoren waarin middenhuurwoningen gerealiseerd worden. In onze Transformatieatlas Retail becijferden we eerder dat leegstaande winkels nog ruimte bieden voor 10.000 tot 20.000 extra woningen.

Maar laten we ook kijken naar de bestaande woningvoorraad. Gemiddeld wonen we in Nederland heel ruim. Vooral veel 55-plussers wonen met 1 of 2 personen in een huis dat voor veel meer mensen geschikt is. Omdat veel van hen liever niet verhuizen, of geen geschikt alternatief kunnen vinden, houden zij grote woningen bezet. Waar woningsplitsing en verkamering vaak worden geassocieerd met op geld beluste huisjesmelkers, kan woningsplitsing in dit geval dus ook bijdragen aan een eerlijkere verdeling van woonruimte. Als bijkomend voordeel zouden veel senioren er baat bij kunnen hebben, bijvoorbeeld financieel of qua aanspraak of mantelzorg.

Naast deze ‘gebouwde’ oplossingen, zijn er ook fiscaal en juridisch kansen om de bestaande voorraad beter te benutten. Wanneer we stimuleren dat meer mensen gaan samenwonen, zijn er minder woningen nodig voor hetzelfde aantal mensen. Fiscaal wordt samenwonen echter vaak ontmoedigd. Zo worden alleenstaande 65-plussers gekort op hun AOW wanneer ze gaan samenwonen. Een kosten-batenanalyse lijkt op zijn plaats. De overheid kan meer geld kwijt zijn aan AOW, uitkeringen of huurtoeslag, maar aan de andere kant wordt de bestaande woningmarkt beter benut. Hierdoor is wellicht minder nieuwbouw noodzakelijk en hoeft de overheid hieraan minder geld bij te dragen.

De ambitieuze woningbouwplannen van het nieuwe kabinet zijn dan niet realistisch, alsnog is het goed dat de lat hoog wordt gelegd. Om in de buurt van die lat te komen, zullen we dingen anders moeten doen dan in het verleden. De herintroductie van een minister voor Volkshuisvesting is een goed begin. Deze minister kan regie nemen en prestatieafspraken maken over regionale woningbouwplannen en deze prioriteren. Extra geld kan hopelijk bijdragen aan het versnellen van ruimtelijke procedures, bijvoorbeeld door te investeren in (tijdelijke) capaciteit van gespecialiseerde medewerkers op gemeentelijk of provinciaal niveau (flexpool) en door het aanvullen van onrendabele toppen.

Deze en andere maatregelen leiden op termijn vast tot meer nieuwe woningen, maar de streefcijfers zullen vermoedelijk niet gehaald worden. Meer aandacht voor prefabricage, transformatie en tijdelijke woningen is nodig om de woningproductie op korte termijn verder op te voeren. Die aandacht lijkt er bij het kabinet gelukkig ook te zijn. Waar in onze optiek meer aandacht voor zou moeten zijn, is de bestaande voorraad en hoe we daar slimmer mee om kunnen gaan. Meer mensen laten wonen in de woningen die er al staan, betekent dat de nieuwbouwbehoefte lager wordt. Dan halen we misschien de ‘100.000’ of ‘1 miljoen’ niet, maar dat blijkt dan ook helemaal niet nodig.