Verhandelbare stikstofemissierechten: een goed idee?

Secretaris Generaal Gaastra van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat pleitte in januari 2024 voor de introductie van verhandelbare stikstofemissierechten. Hij vindt het een goed idee om ondernemers stikstofemissierechten te geven op basis van hun huidige emissie. Ook moeten de stikstofemissierechten volgens hem verhandelbaar worden, zodat ze naar die activiteiten gaan die het meeste opleveren per eenheid emissie.

Gaastra beargumenteert dat bedrijven en de maatschappij zo een prikkel krijgen om de schaarse milieuruimte (in dit geval die van stikstof) zo efficiënt mogelijk in te zetten. Daarnaast is een belangrijk voordeel dat een dergelijk systeem de economische dynamiek faciliteert. Daartegenover staat het nadeel dat de transactiekosten hoog kunnen zijn, vooral voor activiteiten met minimale stikstofuitstoot. Ook zijn er risico’s voor de uitvoerbaarheid, juridische houdbaarheid, buitenlandse emissies en (sociaal-economische) gevolgen voor het landelijke gebied. Hij plaatst ook vraagtekens bij vrije verhandelbaarheid. Wegens het lokale karakter van de stikstofproblematiek is het van groot belang om rekening te houden met de locatie van de stikstofemissies.

Een systeem van nationaal verhandelbare emissierechten biedt de overheid een instrument om emissies direct te sturen en/of te verminderen. Dit kan door de emissierechten te verminderen of door het toegestane benuttingspercentage van emissierechten te verlagen. De overheid kan de reducties per gebied aanpassen en gefaseerd in de tijd laten verlopen (bijvoorbeeld x procent per jaar). De overheid krijgt daarmee grip op de hoeveelheid emissie per gebied.

In dit artikel bouwen we voort op de beschouwing van Gaastra en verkennen we hoe een systeem van landelijk verhandelbare stikstofrechten eruit kan zien. Ook bekijken we de voor- en nadelen van een dergelijk systeem ten opzichte van de huidige praktijk.

Het stikstofprobleem komt er in het kort op neer dat er te veel stikstofoxiden (NO_x) en ammoniak (NH₃) neerkomen in natuurgebieden, waardoor de natuurkwaliteit onder druk staat. Praktisch heel het land heeft hiermee te maken: meer dan 95 procent van Nederland ligt op minder dan 25 kilometer afstand van een Natura 2000-gebied waar de zogenoemde kritische depositiewaarde (KDW) wordt overschreden. De uitstoot van stikstof moet daarom in vrijwel heel Nederland omlaag. Als dat is gelukt, rest de vraag wie daarna nog wel stikstof mag uitstoten en hoe er ruimte kan komen voor nieuwe activiteiten om economische dynamiek mogelijk te maken. Simpelweg op één plek de uitstoot verlagen om ruimte te maken voor nieuwe uitstoot op een andere plek werkt lang niet altijd bij stikstof.

Een eventuele toename van emissies dichtbij een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied zal sneuvelen bij toetsing door de rechter, omdat daarmee de kritische depositiewaarde op dat natuurgebied verder wordt overschreden, ook al staat er een daling tegenover van emissies verder weg. Met andere woorden: de emissie op één plek heeft een ander effect op de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied dan dezelfde emissie op een andere plek. In een systeem met landelijk verhandelbare stikstofemissierechten moet dus een mechanisme zitten om te voorkomen dat de totale emissies dichtbij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden stijgen.

Op basis van bovenstaande twee uitgangspunten zijn twee modellen denkbaar:

1. Regionale plafonds voor het aantal stikstofrechten. Met als voorwaarde dat er geen handel mogelijk is naar gebieden waar het plafond al is bereikt.
2. Ongelimiteerde landelijke verhandelbaarheid, maar met variërende regionale benuttingspercentages van stikstofrechten. Jaarlijks wordt bepaald hoeveel stikstofrechten in een gebied mogen worden benut, afhankelijk van de regionale ruimte voor emissies. Deze ruimte hangt af van de kritische depositiewaarden van nabijgelegen Natura 2000-gebieden en van het aantal emissierechten in dat gebied.

1. Regionale plafonds

Een systeem met regionale plafonds voor het aantal stikstofrechten sluit nationale verhandelbaarheid vrijwel volledig uit als de handel naar gebieden waar emissies boven het plafond uitkomen niet is toegestaan. Daardoor komt de gewenste economische dynamiek niet sneller op gang dan in de huidige praktijk van extern salderen (zie onder ‘Huidige praktijk: beperkte verhandelbaarheid’). Dit komt doordat in vrijwel heel Nederland de emissie al boven het plafond zit. In de praktijk komt dit systeem daarom overeen met de huidige praktijk van extern salderen. Daarom hebben we het niet verder verkend.

2. Verschillende benuttingspercentages

Een alternatief is een systeem van emissierechten waarbij de toegestane benuttingspercentages ervan per gebied verschillen. Deze percentages moeten jaarlijks worden bepaald aan de hand van de regionaal aanwezige emissierechten en de emissieruimte in het betreffende gebied. Zo zou het toegestane benuttingspercentage van emissierechten in de Gelderse Vallei 50 procent kunnen zijn, en in Oost-Groningen 100 procent (dit zijn fictieve percentages). Dit betekent dat één eenheid emissie in de Gelderse Vallei kan worden omgeruild voor twee eenheden emissie in Oost-Groningen. Omgekeerd kunnen twee eenheden in Oost-Groningen worden omgeruild voor één eenheid in de Gelderse Vallei. Het benuttingspercentage van emissierechten moet in dit systeem van jaar tot jaar worden aangepast, afhankelijk van de aan- en verkoop van emissierechten door ondernemers in dat gebied.

De verhandelbaarheid van stikstofrechten is niet nieuw. In het bestaande systeem van extern salderen zijn emissierechten ook te verhandelen door de overdracht van stikstofruimte die besloten ligt in Natuurbeheer-vergunningen (NB-vergunningen). Een ondernemer mag dan meer stikstof uitstoten als een stikstofemissie-veroorzakende activiteit op een andere locatie – maar wel in de buurt – stopt. Bij elke overdracht vind een toets plaats of er geen sprake is van een toename van depositie op nabijgelegen stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. De Minister van Natuur en Stikstof heeft in juli 2023 aangegeven dat de mogelijkheden om extern te salderen beperkt zijn zolang de natuur onder druk staat. In lijn daarmee hebben verschillende provincies besloten om extern salderen voorlopig niet of nauwelijks toe te staan. Kortom, op dit moment zijn stikstofrechten slechts zeer beperkt verhandelbaar. Waar het wel is toegestaan om extern te salderen, leidt dit tot verhandelbaarheid op lokale schaal.

Het huidige systeem van extern salderen biedt de overheid slechts beperkte mogelijkheden om de emissies te verlagen. Bij verhandeling van emissierechten wordt 30 procent afgeroomd, waardoor de emissie in het betreffende gebied daalt bij overdracht van stikstofruimte. Daarnaast wordt de vergunning ingetrokken bij vrijwillige opkoop van bedrijven. Andere mogelijkheden die de overheid heeft om de emissies te verlagen zijn:

1. verplichten van verdergaande emissie-reducerende technieken
2. onteigenen van bedrijven
3. verminderen van de veestapel via verlagen van fosfaatrechten (melkvee) en/of dierrechten (varkens, pluimvee)
4. maatwerkafspraken met uitstoters in de industrie

De meeste van deze instrumenten geven een onzeker resultaat en zijn niet of slechts beperkt gebiedspecifiek in te zetten.

Wij zien de volgende voordelen van een landelijk systeem om stikstofrechten te verhandelen:

1. Stikstofemissierechten met een (regionaal) benuttingspercentage geven de Rijksoverheid een middel om stikstofemissies te verminderen. Met gebiedspecifieke benuttingspercentages zou de overheid de gewenste verlaging gericht kunnen realiseren.
2. Ondernemers die willen stoppen, kunnen emissierechten aan aanzienlijk meer potentiële partijen verkopen dan in de huidige praktijk van extern salderen (en omgekeerd zijn er meer potentiële partijen van wie men emissierechten kan kopen). Dit kan helpen om de dynamiek in de economie weer op gang te brengen.
3. De ondernemers die de meeste toegevoegde waarde weten te realiseren tegen de laagste emissie kunnen emissierechten kopen. Daarnaast zal het verschil in benuttingspercentages een beweging bevorderen van concentratiegebieden naar elders in Nederland. Daarmee komt de agrarische sector er als geheel sterker voor te staan.
4. Ondernemers die hun stikstofemissies verlagen, worden meer beloond. Of ze krijgen ruimte om te groeien, of ze kunnen hun emissierechten verkopen. Dit stimuleert innovatie en ondernemerschap.

Wij zien echter ook een aantal nadelen die niet allemaal te ondervangen zijn:

1. Een landelijk systeem is even complex als of misschien wel complexer dan het systeem van intern en extern salderen. Jaarlijks moet de depositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden worden bepaald aan de hand van de aanwezige emissierechten in een gebied en de depositie afkomstig uit de stikstofdeken. De overheid moet dat vervolgens vertalen in toegestane benuttingspercentages van emissierechten voor dat gebied. Om dit te kunnen doen zijn duidelijke gebiedsgrenzen nodig.
2. Als een individuele ondernemer emissierechten bijkoopt uit een ander gebied en deze benut, neemt de uitstoot toe. De negatieve gevolgen daarvan komen op het bord van alle ondernemers in het gebied van de kopende ondernemer. Omdat het gebied een emissieplafond heeft, gaat het benuttingspercentage in dat gebied dan omlaag. Een bedrijf dat geen rechten heeft gekocht, kan daardoor gedwongen worden om nieuwe emissierechten bij te kopen om dezelfde hoeveelheid stikstof te kunnen blijven uitstoten als voorheen.
3. In geval van forse reducties van uitstootrechten is te verwachten dat de economische schade voor ondernemers groot is. In dat geval zijn compensaties nodig, net zoals nu bij vrijwillige opkoop en onteigening. Een geleidelijke verlaging van rechten of van benuttingspercentages, die ondernemers de tijd en mogelijkheid geeft om hun emissies te verlagen bij gelijkblijvende omvang van het bedrijf, zou dit (deels) kunnen ondervangen.
4. Ondernemers die al veel aan emissiereductie hebben gedaan worden benadeeld, omdat ze relatief weinig emissierechten krijgen op basis van hun huidige uitstoot. Dit nadeel is te ondervangen door emissierechten in de veehouderij te baseren op bijvoorbeeld het historisch aantal aanwezige dieren en het aantal hectare in plaats van historische emissies.
5. In de landbouw is de toegevoegde waarde per eenheid uitstoot lager dan in veel andere sectoren van de economie. Vrije verhandelbaarheid zou neerkomen op eenrichtingsverkeer van rechten van landbouw naar niet-landbouwsectoren. Landbouwers kunnen naar verwachting niet concurreren met kopers uit de niet-landbouw, waardoor bedrijfsontwikkeling in de veehouderij vrijwel onmogelijk wordt. Schotten tussen sectoren, die de verhandelbaarheid tussen sectoren beperken, zouden aan dit bezwaar tegemoet kunnen komen.
6. Ondernemers met latente, ongebruikte vergunde stikstofruimte zullen proberen emissierechten te claimen voor deze latente ruimte. In de aanloop naar een landelijk systeem zullen ze hun stallen vol zetten om maximaal emissierechten te kunnen claimen (voor zover de dier- en fosfaatrechten dit toestaan). Hierdoor kunnen emissies op korte termijn toenemen. Daarnaast zullen bepaalde categorieën ondernemers knel komen te zitten door het nieuwe systeem, bijvoorbeeld ondernemers die in de referentieperiode minder activiteit hadden.
7. Het systeem van NB-vergunningen – dat de momenteel toegestane stikstofemissies reguleert – zou moeten worden afgeschaft. Immers, anders ontstaan er twee regimes voor hetzelfde vraagstuk: de uitstoot van stikstof. Het is de vraag of gedupeerden van een dergelijke wijziging recht hebben op een schadevergoeding, waardoor de overheid voor onverwachte kosten komt te staan. Het gaat dan bijvoorbeeld om ondernemers met een NB-vergunning die in het nieuwe systeem te maken krijgen met een lager benuttingspercentage van emissierechten.

Of het invoeren van een systeem van verhandelbare emissierechten een goed idee is, is afhankelijk van de vraag welk belang voorop staat. Als het gaat om effectief de gewenste daling van stikstofuitstoot te realiseren, waarbij economische efficiëntie voorop staat en toch rekening kan worden gehouden met regionale verschillen, dan is het antwoord ‘ja’.

Als we geen verslechtering willen van de positie van sectoren die relatief weinig verdienen per eenheid uitstoot, geen extra complexiteit willen en geen verschuiving van de verantwoordelijkheid voor het maken van ruimte voor groei willen, is het antwoord ‘nee’.