Landbouwtransitie: de krimpende milieugebruiksruimte vraagt verdere aanpassingen

Inhoudsopgave

In het kort

De emissies naar het milieu zijn de afgelopen decennia fors gedaald, mede onder invloed van het gevoerde milieubeleid. De daling bedroeg rond de 20 procent voor broeikasgassen en het grovere fijnstof terwijl de uitstoot van stikstof uit mest met circa 40-50 procent is gereduceerd. Voor de risico’s van pesticiden geldt een vergelijkbare reductie. Voor fosfaat uit mest, stikstofverbindingen naar de lucht en het fijnere fijnstof bedraagt de daling 60-70 procent.

Daarnaast is natuurinclusieve landbouw bezig aan een opmars.

Toekomstige beleidsnormen vereisen verdere reducties van emissies met rond de 20-40 procent in de komende vijf tot tien jaar. Het is onzeker of deze doelen worden gehaald.

Om deze doelen te halen, werd in het regeerakkoord en het conceptlandbouwakkoord ingezet op innovatie, extensivering en uitbreiding van natuurinclusieve landbouw, maar ook op een krimp van de veestapel met 25-30 procent. In de plantaardige sectoren zullen innovaties en extensivering van het bouwplan nodig zijn. In de glastuinbouw voert de inzet van technologie naar verwachting de boventoon en is krimp van de productie minder aan de orde.

Milieugebruiksruimte is een breed begrip

De milieugebruiksruimte is de ruimte voor activiteiten binnen de grenzen van het milieu. Land- en tuinbouwactiviteiten onderscheiden zich van andere economische activiteiten, omdat ze gebruik maken van veel grond en water, grotendeels in de buitenlucht plaatsvinden en in hoge mate het landschap in het landelijk gebied vormgeven. Daarmee legt de sector logischerwijs een relatief groot beslag op de milieugebruiksruimte. Deze kunnen we onderverdelen in bodem, water, lucht en biodiversiteit. De land- en tuinbouw heeft een relatie met alle vier de onderdelen.

De relatie met lucht (en klimaat) bestaat uit de uitstoot van broeikasgassen, stikstofverbindingen en fijnstof. De relatie met water bestaat uit de belasting van het grond- en oppervlaktewater met verliezen van stikstof, fosfaat en residuen van pesticiden en uit onttrekkingen van grond- en oppervlaktewater voor irrigatie. Dezelfde uitstoot, verliezen en onttrekkingen hebben eveneens invloed op de chemische, fysische en biologische toestand van de bodem. Tot slot hebben de belasting van lucht, water en bodem direct en indirect effect op de biodiversiteit. Zo hebben de uitstoot van stikstofverbindingen, het gebruik van pesticiden en wateronttrekkingen invloed op de natuurkwaliteit. Tegelijkertijd kan het agrarisch landschap bijdragen aan biodiversiteit door ruimte te geven aan de natuur via groenblauwe dooradering van het landschap, net als bufferstroken en landschapselementen op landbouwgrond (zie figuur 1).

Figuur 1: De verschillende onderdelen van de milieugebruiksruimte

De verschillende processen in de landbouw die leiden tot een beslag op de milieugebruiksruimte zijn:

Nutriënten uit mest: vee uit de veehouderij produceert mest waarin stikstof (N) en fosfaat (P2O5) zitten die bij aanwending op het land invloed hebben op de waterkwaliteit en de bodem.

Stikstofverbindingen: in de stal, tijdens de opslag en bij aanwending op het land komt ammoniak (NH3) uit mest vrij. Bij verbrandingsprocessen komen stikstofverbindingen in de vorm van NOx vrij.

Broeikasgassen: herkauwers (rundvee, schapen en geiten) en in minder mate andere dieren stoten methaan uit. Mest stoot methaan (CH4) en lachgas (N2O) uit. Bij aanwending van kunstmest in het land komt lachgas vrij. Bij verbranding van fossiele brandstoffen komt kooldioxide (CO2) vrij. Veenweidegebieden stoten kooldioxide uit bij verlaagde waterstanden.

Pesticiden: bij de teelt van gewassen in de grondgebonden veehouderij, akkerbouw en tuinbouw gebruikt men pesticiden met effecten op organismen op zowel de bespoten landbouwgrond als daarbuiten; resten blijven in het milieu achter (bijvoorbeeld in de bodem en/of het oppervlaktewater).

Fijnstof: in de veehouderij en bij de verbranding van fossiele brandstoffen komt fijnstof vrij.

Daarnaast hebben de intensiteit van het grondgebruik door de landbouw, de aanwezigheid van waterlopen, bufferstroken en landschapselementen impact op de bodem en de biodiversiteit in brede zin. Hetzelfde geldt voor onttrekkingen van water voor irrigatie van gewassen.

De ene sector is de andere niet

De processen die een beslag leggen op de milieugebruiksruimte en de daaraan verbonden emissies verschillen per agrarische activiteit (zie figuur 2).

De grondgebonden veehouderij draagt relatief veel bij aan de productie van nutriënten, uitstoot van stikstofverbindingen en broeikasgassen, met een aandeel van 51 tot 62 procent afhankelijk van de stof.

De intensieve veehouderij heeft een aandeel van 24 procent in de uitstoot van stikstofverbindingen en 37 tot 44 procent in de productie van nutriënten uit mest. Daarnaast heeft de intensieve veehouderij een aandeel van 32 tot 75 procent in de uitstoot van fijnstof. Dit komt met name voort uit de pluimveehouderij. Het aandeel van de intensieve veehouderij in de uitstoot van broeikasgassen is 11 procent.

De akkerbouw heeft een aandeel van 65 procent in het gebruik van pesticiden. Daarnaast heeft deze sector een aandeel van 17 procent in de uitstoot van stikstofverbindingen, met name voortkomend uit de aanwending van dierlijke mest op het land.

De tuinbouw, met een aandeel van 6 procent in het grondgebruik, heeft een relatief groot aandeel van 32 procent in het gebruik van pesticiden, dat met name samenhangt met de bollenteelt. Daarnaast heeft de tuinbouw een aandeel van 26 procent in de uitstoot van broeikasgassen, die met name samenhangt met de verbranding van aardgas voor verwarming van kassen, vaak in combinatie met de opwekking van elektriciteit.

Het relatief grote aandeel van 15 tot 38 procent van de overige sectoren in de uitstoot van fijnstof hangt grotendeels samen met de inzet van mobiele landbouwmachines (zoals tractoren), die lastig zijn toe te wijzen aan de afzonderlijke subsectoren.

Figuur 2: Beslag op milieugebruiksruimte per subsector van de land- en tuinbouw

Sectoren kunnen niet geheel los van elkaar worden beschouwd. Ze zijn onderling afhankelijk. Het eindproduct van de ene sector is de grondstof voor de andere sector. Bijvoorbeeld tarwe als grondstof voor veevoer en nutriënten uit mest als input voor de akkerbouw.

Beslag op milieugebruiksruimte is fors gedaald maar moet nog verder omlaag

De toegestane druk op de milieugebruiksruimte is al geruime tijd gereguleerd. Zo dateert de natuurbeschermingswet uit 1967. In de jaren zestig van de vorige eeuw werd eveneens de eerste bestrijdingsmiddelenwet van kracht. Het mest- en ammoniakbeleid begon in de jaren tachtig, net als de regelgeving voor emissies van verzurende stoffen waaronder stikstofverbindingen. Sinds de eeuwwisseling kennen we wetgeving voor fijnstof en sinds 2019 kent Nederland een klimaatakkoord.

Deze wet- en regelgeving heeft ertoe geleid dat de uitstoot van stoffen naar het milieu door de land- en tuinbouw – of in andere woorden het beslag op de milieugebruiksruimte – daalt. Ondanks de verlaging van het beslag op de milieugebruiksruimte is de druk op het milieu in veel gevallen nog altijd hoger dan de gewenste toekomstige situatie (zie figuur 3).

Figuur 3: Beslag van de landbouw op de milieugebruiksruimte in de loop der tijd

Voor de gewenste toekomstige situatie streeft de overheid naar kringlooplandbouw. Dit houdt het volgende in:

Zo goed mogelijk sluiten van de nutriëntenkringloop;
Beperken van emissies van schadelijke stoffen;
Minimaliseren van gebruik van eindige grondstoffen.

Daartoe is het milieubeleid verder aangescherpt. Omdat de land- en tuinbouw grotendeels in de open lucht plaatsvindt en onderhevig is aan weersinvloeden, zijn niet alle emissies en/of verliezen te vermijden. In onderstaande alinea’s gaan we in op de behaalde reducties in uitstoot en bekende en nog te verwachten aanscherpingen van het beleid.

Nutriënten uit mest

De aanwending van stikstof uit mest op het land is sinds 1990 met 44 procent afgenomen, en die van fosfaat met 68 procent.

De afschaffing van de derogatie en het zevende actieprogramma nitraatrichtlijn verlagen de plaatsingsruimte voor stikstof en fosfaat ten opzichte van de huidige aanwending op landbouwgrond de komende jaren met zo’n 12 respectievelijk 4 procent ten opzichte van 2022.

Het zevende actieprogramma nitraatrichtlijn vereist op zandgrond een extensivering van het bouwplan naar minimaal eens per vier jaar een rustgewas op een perceel vanaf 2023 en eens per drie jaar vanaf 2027 en stelt eisen met betrekking tot bufferstroken.

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur verwacht dat Nederland met het huidige beleid niet gaat voldoen aan de waternormen voor 2027 uit de Europese Kaderrichtlijn Water. Zo is er volgens de Raad onder meer sprake van een te hoge belasting met de meststoffen stikstof en fosfaat. Dit kan de plaatsingsruimte voor stikstof en fosfaat verder onder druk zetten.

Stikstofverbindingen

De uitstoot van stikstofverbindingen naar de lucht is sinds 1990 met 65 procent afgenomen.

De stikstofwet vereist een reductie met 50 procent van de Nederlandse stikstofuitstoot in 2035 ten opzichte van 2019. Dit komt voor de landbouw neer op een daling van zo’n 38 procent ten opzichte van 2022, volgens de brief van de minister van Stikstof aan de Tweede Kamer.

De stikstofwet streeft naar een zodanige verlaging van de stikstofdepositie dat deze in 74 procent van de stikstofgevoelige Natura2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde komt. Na 2035 zal de stikstofdepositie verder moeten dalen omdat de kwaliteit van de natuur in alle Natura2000-gebieden uiteindelijk niet meer mag verslechteren.

Broeikasgassen

De uitstoot van broeikasgassen in de land- en tuinbouw is sinds 1990 gedaald met 21 procent.

De uitstoot van broeikasgassen moet verder omlaag om uitvoering te geven aan de afspraken in het klimaatakkoord van Parijs en de daarvan afgeleide Europese klimaatwetgeving. In het conceptlandbouwakkoord en het regeerakkoord is uitgegaan van een reductie in de land- en tuinbouw met 33 procent in 2030 ten opzichte van 2022.

Uiteindelijk moet de EU in 2050 klimaatneutraal zijn. Dit betekent dat de uitstoot van broeikasgassen na 2030 verder moet dalen.

Pesticiden

Het gebruik van pesticiden is de laatste jaren stabiel, uitgedrukt in kilogram actieve stof, maar met 47 procent gedaald sinds 2011, uitgedrukt in risico’s voor het milieu.

In Brussel wordt onderhandeld over nieuwe wetgeving die het gebruik en de risico’s van het gebruik van pesticiden met gemiddeld 50 procent moeten verminderen ten opzichte van 2015-2017.

Fijnstof

De uitstoot van het grovere fijnstof daalde sinds 1990 met 20 procent en de uitstoot van het fijnere fijnstof met 58 procent.

In het schone luchtakkoord zijn doelstellingen opgenomen voor vermindering van de fijnstofuitstoot die neerkomen op 18 en 19 procent daling voor respectievelijk het grove en het fijne fijnstof ten opzichte van 2022.

Biodiversiteit en overig

Ruim 11.000 boeren deden in 2022 aan een vorm van agrarisch natuurbeheer. Zij onderhouden 3.775 hectare landschapselementen. In totaal heeft momenteel op 6,5 procent van de agrarische grond agrarisch natuur- en landschapsbeheer plaats.

In het Ontwikkeldocument Nationaal Programma Landelijk Gebied is als doel opgenomen dat in 2030 minimaal 5 procent van het landelijke gebied is ingericht voor groene en blauwe landschapselementen. In 2050 is dat 10 procent van het landelijke gebied.

Klimaatverandering leidt naar verwachting tot drogere zomers, waardoor er meer onttrekkingsverboden zullen komen van grond- en oppervlaktewater voor landbouwactiviteiten.

In de brief ‘Water en bodem sturend’ zet de minister van Infrastructuur en waterstaat in op verhogen van waterstanden in veenweidegebieden tot 20-40 centimeter onder het maaiveld, realiseren van bufferstroken rond beekdalen en verminderen van belasting van grondwater met nutriënten en pesticiden Dit zal tot een extensivering van het grondgebruik leiden.

Bovengenoemde dalingen van emissies sinds 1990 zijn tot stand gekomen terwijl de voor inflatie gecorrigeerde waarde van de agrarische productie in dezelfde periode meer dan verdubbeld is. Dit betekent dat de emissies per eenheid product met meer dan het dubbele van de hierboven genoemde percentages zijn afgenomen.

De dalingen zoals hierboven genoemd zijn in de meeste gevallen groter dan in de ons omringende landen. De emissies per eenheid product zijn daardoor in Nederland vaak lager dan elders in de wereld. Maar vanwege de hoge intensiteit van de productie in de vorm van veel vee per hectare en relatief weinig rustgewassen in het bouwplan van akkerbouwers en tuinders behoren de Nederlandse emissies nog steeds tot de hoogste in Europa, uitgedrukt in absolute emissie per hectare. Zie dit voorbeeld van de situatie bij de uitstoot van stikstofverbindingen.

Bij het streven naar kringlooplandbouw neemt de onderlinge afhankelijkheid tussen sectoren verder toe. Het sluiten van voer-mestkringlopen vergt bijvoorbeeld een afstemming van de omvang van de veehouderij op lokaal beschikbare veevoergrondstoffen. In de akkerbouw en vollegrondstuinbouw moet de keuze van opeenvolgende gewassen meer op elkaar worden afgestemd omdat de mogelijkheden afnemen om bij te sturen met chemie. Uitruil van grond tussen de grondgebonden veehouderij en akkerbouw en vollegrondstuinbouw neemt toe.

Een belangrijk deel van de beleidsdoelen is nog niet vertaald naar het individuele bedrijfsniveau. Hierdoor weten ondernemers niet wat de milieugebruiksruimte is voor hun bedrijf. Deze onzekerheid leidt op meer fronten tot een stagnatie in verschillende subsectoren.

Conclusie

Land- en tuinbouwactiviteiten zijn onlosmakelijk verbonden met grond, water, lucht, natuur en landschap, tezamen de milieugebruiksruimte. De impact op de verschillende milieuthema’s is daardoor relatief groot en niet altijd te vermijden. De impact verschilt sterk tussen subsectoren, die vaak onderling van elkaar afhankelijk zijn. Ondanks dat de land- en tuinbouw de milieubelasting sinds 1990 aanzienlijk heeft verminderd, moet ze de milieubelasting naar de toekomst toe verder terugbrengen, met rond 20 tot 40 procent in de komende vijf tot tien jaar in de meeste dossiers. In de jaren daarna is een verdere daling van de milieubelasting nodig, omdat langetermijndoelstellingen op (nog) hogere ambitieniveaus liggen.

Voor wat betreft de korte termijn (tot 2035) zijn de doelen voor de sector als geheel grotendeels bekend. Men zet in om deze te halen met een mix van innovatie en extensivering. Maar het is nog onzeker of dit gaat lukken. Een vertaling naar bedrijfsniveau is nog lang niet overal gemaakt, de effecten van de beoogde maatregelen zijn niet altijd bekend en voor een deel van de doelstellingen moet de technologie om aan de doelstellingen te voldoen nog worden ontwikkeld.

Voor de veehouderij leggen het conceptlandbouwakkoord en het regeerakkoord de focus op nieuwe, emissiearme stalsystemen én een krimp van de veestapel. Van beide sporen wordt een vergelijkbare emissiereductie verwacht. Het conceptlandbouwakkoord noemt een verwachte krimp van de veestapel met 25-30 procent. In de akkerbouw, vollegrondsgroenten- en bollenteelt leiden maatregelen tot extensivering van het bouwplan (bijvoorbeeld verplichten van een groter aandeel rustgewassen en bufferstroken), maar wordt ook gekeken naar innovatieve oplossingen (zoals precisietechnieken, biologische gewasbescherming, robuustere rassen). Voor de glastuinbouw is de verwachting dat inzet van technologie (bijvoorbeeld verwarming met geothermie) de emissies voldoende kan terugdringen en dat krimp van de productie in mindere mate aan de orde zal zijn.

Met bovenstaande aanpassingen wordt een beweging ingezet naar een ander, regeneratief landbouwmodel. Zie ook: De vijftig tinten groen van regeneratieve landbouw.

Over de serie Landbouwtransitie

De Nederlandse land- en tuinbouw staat voor de opgave om het beslag op het milieu fors verder te verlagen. Diverse maatregelen in zowel nationaal als EU-beleid maken deze concreet. De opgave roept meerdere vragen op voor agrarisch ondernemers. Welke ruimte is er bijvoorbeeld nog voor land- en tuinbouw in Nederland? Welke bedrijfstypen passen bij welke gebieden? Hoe zit het met het verdienvermogen nu en in de toekomst? Wat voor beleid draagt bij aan het realiseren van milieu-ambities én geeft perspectief aan ondernemers? Wie betaalt de extra kosten van de ondernemer? Wat mag verwacht worden van de consument?

Het conceptlandbouwakkoord en het regeerakkoord van het demissionaire kabinet schetsen – ondanks dat beide geen formele status meer hebben – de denkrichtingen van politici en de sector voor antwoorden op deze vragen. In een reeks artikelen verkennen we deze richtingen. De artikelen dienen als input voor vormgeving van toekomstig beleid. Dit is het vierde artikel uit de reeks.

Eerder verschenen:

Landbouwtransitie: doelenbeleid nog niet binnen bereik

Landbouwtransitie: niet eenvoudig om consument te laten meebetalen aan verduurzaming

Landbouwtransitie: de bijdrage van neveninkomsten

Onderzoek