Nederland vooral kwetsbaar bij invoer van cruciale grondstoffen en materialen uit China

De Nederlandse economie is via internationale handel sterk verbonden met het buitenland. Dat deze verregaande integratie niet alleen maar voordelen, maar ook kwetsbaarheden met zich meebrengt, werd pijnlijk duidelijk tijdens de coronapandemie. Ook het verslechterde geopolitieke klimaat dwingt ons om inzicht te krijgen in de kritieke punten van de toeleveringsketens. Waar nodig moeten we actie ondernemen om toelevering van belangrijke grondstoffen, halffabricaten en eindproducten te garanderen. Niet voor niks nam het Europees Parlement begin december 2023 de Critical Raw Materials Act aan. De European Chips Act dateert van iets eerder, maar is een soortgelijke Europese inspanning om toegang te blijven houden tot belangrijke grondstoffen en halffabricaten die nodig zijn om cruciale onderdelen van de Europese en Nederlandse economie draaiende te houden. En dat is belangrijk want de spanningen tussen de EU, de VS en China rondom technologie zijn de afgelopen tijd steeds verder opgelopen.

Al eerder onderzochten we hoe Europa strategisch autonomer kan worden. In de huidige studie onderzoeken we de Nederlandse kwetsbaarheden als het gaat om geïmporteerde grondstoffen en producten. Immers, hoe beter je de kwetsbaarheden in kaart hebt, hoe beter je in staat bent om gericht actie te ondernemen om toeleveringszekerheid te borgen, of dat nu via alternatieve aanbieders is, of door eigen delving- en productieactiviteiten op te starten of op te schalen.

Sinds de oorlog in Oekraïne de Europese energie-afhankelijkheid bloot legde, staan strategische onafhankelijkheid en importkwetsbaarheid steeds meer in de belangstelling. De Europese Commissie[1] en het CBS[2] brachten verschillende studies hierover uit. Wij vullen de inzichten uit deze analyses aan door specifiek een (geo)politieke indicator toe te voegen en passen de methode zo aan dat deze geschikt is voor toepassing op andere landen binnen en buiten de EU. Hierbij kijken we niet alleen naar de importkwetsbaarheid van grondstoffen, maar ook naar producten in het algemeen.

In een recente studie waarin we de kwetsbaarheden in de waardeketen van halfgeleiders in kaart hebben gebracht, bleek dat deze zich niet alleen voordoen in de toelevering van ruwe grondstoffen. Ook de levering van specifieke halffabricaten of eindproducten kan kwetsbaar zijn. Niet de grondstoffen die worden gebruikt voor de productie zijn dan kritiek, maar het verwerken of het produceren van het product of halffabricaat, omdat de productie is gebaseerd op zeer specialistische kennis en grootschalige kapitaalinvesteringen. De productie is dan zeer locatiegebonden en kan niet eenvoudig ergens anders plaats vinden of worden vervangen door alternatieve producten.

Een kanttekening bij dit onderzoek is dat we wel kunnen aangeven waar de kwetsbaarheden liggen in de handel, maar niet of een bepaald product kan worden vervangen door een ander soort product.

[1] Arjona et al. (2023).

[2]Lemmers et al. (2023) en Bohn et al. (2023).

Om de Nederlandse kwetsbaarheid in kaart te brengen, maken we een kwetsbaarheidsindex per product. We beschouwen de import van een grondstof, halffabricaat of eindproduct als kwetsbaar wanneer:

1. Er sprake is van sterke marktconcentratie;
   a. We gaan na hoeveel landen de grondstof, het halffabricaat of het eindproduct exporteren.
   b. We kijken hoeveel importpartners Nederland heeft voor de grondstof, het halffabricaat of het eindproduct.
2. Er weinig substitutiemogelijkheden zijn binnen de EU.
3. De grondstof, het halffabricaat of het eindproduct schaars is binnen de EU.
4. De import voornamelijk uit een land komt dat slecht scoort op de index voor bestuurlijke en institutionele kwaliteit (World Governance Indicator) van de Wereldbank.

Voor meer informatie over de berekeningswijze en methode verwijzen we naar bijlage 1. De beperkingen van onze methode staan in bijlage 2. Omdat we met bovenstaande methode niet specifiek rekening houden met eventuele wederuitvoer van een grondstof of product, bekijken we per item hoe groot de importwaarde is in verhouding tot de totale handel in dit product (dus de Nederlandse invoer en uitvoer samen). Dit geeft een extra kwetsbaarheidsindicatie aan: hoe hoger deze ratio is, hoe meer we van dit product importeren ten opzichte van wat we exporteren, dus hoe kwetsbaarder het product.

Op basis van onze berekeningen lichten we hieronder een aantal productcategorieën uit die volgens ons cruciaal zijn voor de Nederlandse economie. Zo zijn deze productgroepen onder andere belangrijk voor de transitie naar een groenere economie zoals opgesteld door de OESO (2023). Het gaat om metalen, mineralen en chemicaliën. Bovendien belichten we ook een categorie ‘overig’ waarin onder andere de waardeketen van halfgeleiders aan bod komt. Importkwetsbaarheden op het terrein van landbouwproducten behandelen we in een aparte publicatie.

Importkwetsbaarheid metalen

Tabel 1 geeft een overzicht van de importkwetsbaarheid van de Nederlandse economie op het gebied van metalen. Veel van deze kwetsbare metalen zijn belangrijk voor de energietransitie. Voor sommige kwetsbare metalen zijn we niet alleen van een ander land afhankelijk voor het ruwe materiaal, maar ook voor de bewerking ervan. Dat geldt bijvoorbeeld voor magnesium. Magnesium is een licht metaal dat wordt gebruikt in bijvoorbeeld auto’s maar ook in laptops.

Onbewerkt magnesium importeert Nederland veel uit China om het daarna weer te exporteren. Voor wat betreft de bewerkte vorm van magnesium exporteert Nederland juist weinig vergeleken met de import. Nederland is voor de bewerking van magnesium sterk afhankelijk van China. De vraag is of Nederland, of Europa, de verwerking van magnesium gemakkelijk kan overnemen mocht dat nodig zijn. In onze studie naar halfgeleiders zagen we al hoe moeilijk, of soms onmogelijk, het is om bepaalde productie te verplaatsen.

Ook de productie van manganese – wat onder andere gebruikt wordt voor treinsporen – is lastig op een andere plek onder te brengen. De onbewerkte vorm haalt Nederland veelal uit Zuid-Afrika, waarna het weer geëxporteerd wordt, maar de bewerkte vorm komt uit China. China beschikt niet alleen over veel grondstoffen, maar verwerkt ze in veel gevallen ook. Niet voor niks wordt China aangeduid als ‘s werelds grootmacht op het gebied van productie.

Op ferro-niobium na, is China ook een belangrijke speler in de andere in de tabel genoemde kwetsbare metalen, zoals antimonium en wolfraam. Antimonium halen we dan wel niet rechtstreeks uit China, maar China is wel verreweg de grootste producent van antimonium. Antimonium is onder andere belangrijk om halfgeleiders te maken.

Importkwetsbaarheid mineralen

Tabel 2 geeft een overzicht van de importkwetsbaarheid van de Nederlandse economie op het gebied van mineralen. Bovenaan staan twee producten die gerelateerd zijn aan olie en gas: ‘gas, anders dan natuurlijk’ en naftaleen. Naftaleen komt voor in petroleum en kolen en wordt vooral gebruikt om plastic van te maken. In 2021 haalde Nederland het mineraal nog meestal uit Rusland, maar in 2022 werd het vooral uit Angola gehaald.

Ook kolen zien we in het rijtje staan. Omdat Rusland de gasleveringen naar Europa in 2022 sterk terugschroefde als reactie op de Westerse sancties na de invasie van Oekraïne, is Europa in de totale energiemix sterker afhankelijk geworden van het gebruik van kolen. Daarbij zijn we in Nederland ook veel kolen gaan importeren uit Colombia, een land dat evenals Rusland laag scoort op de index voor bestuurlijke en institutionele kwaliteit. Hoewel deze analyse kolen aanduidt als kwetsbare import, blijft het belangrijk om zo snel mogelijk over te gaan op duurzamere energiebronnen. Het Internationaal Energie Agentschap (IEA) verwacht dat de vraag naar steenkool in 2026 weer daalt.

Andere kwetsbare mineralen die we zien zijn boraatmineralen – belangrijk voor de productie van onder andere kunstmest en aluminiumertsen. Aluminium wordt gebruikt in alle groene technologieën die de OECD (2023) identificeert: oplaadbare batterijen, brandstofcellen, windenergie, elektrische motoren en zonnepanelen.

Importkwetsbaarheid chemicaliën

De lijst met kwetsbare chemicaliën is aanzienlijk langer dan de lijst met kwetsbare mineralen en metalen. Wat opvalt is dat Nederland erg afhankelijk is van de import uit China, net als het geval was bij metalen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillende soorten antibiotica. Hoewel we niet kunnen beoordelen in hoeverre we deze antibiotica kunnen vervangen door een andere soort, trok het Financieele Dagblad (FD) recent al aan de bel over de leveringsproblemen van medicijnen, waaronder antibiotica. Deze problemen zouden deels veroorzaakt zijn door internationale distributieknelpunten.

Naast toepassingen in de geneeskunde zijn chemicaliën ook belangrijk voor de ontwikkeling en toepassing van groene technologieën (OECD, 2023). Zo is fosfor een belangrijke grondstof voor de productie van oplaadbare batterijen (OECD, 2023) en wordt het gebruikt voor de productie van kunstmest. Nederland importeert fosfor veelal uit Vietnam. Verder zien we disodium tetraboraat staan, ook wel borax genoemd, dat we net zoals de boraatmineralen, importeren uit Turkije. Deze grondstof wordt onder andere gebruikt voor de productie van brandstofcellen, windenergie, elektrische motoren en zonnepanelen (OECD, 2023).

Overig: Halfgeleiders zijn ook kwetsbaar

Ook producten in de waardeketen van halfgeleiders (oftewel chips) zijn kwetsbaar. China is een land dat veelvuldig chips verwerkt in eindproducten voor de consument. Als we kijken naar een eindproduct als de mobiele telefoon, dan zien we dat Nederland deze voornamelijk importeert uit China. Het is ook meteen een van de meest kwetsbare apparatuur die Nederland invoert. Toch blijven niet alle geïmporteerde telefoons in Nederland, veel daarvan zijn bestemd voor de wederuitvoer.

Maar ook bepaalde grondstoffen die belangrijk zijn voor halfgeleiders scoren hoog op een aantal van de kwetsbaarheidsdeelindicatoren. Bijvoorbeeld gallium en germanium. Dit zijn allebei belangrijke metalen voor de beginfase van het productieproces van halfgeleiders. Vorig jaar stonden gallium en germanium ook volop in de belangstelling omdat China, ’s werelds grootste producent van beide metalen, de export ervan aan banden legde.

Uit de bovenstaande analyse valt voornamelijk de Nederlandse afhankelijkheid van China op. Onder andere het CBS[3] stelde deze afhankelijkheid al eerder vast. Ook als China niet over de grondstoffen beschikt, speelt het land wel een belangrijke rol in de verwerking ervan. Dat geldt niet alleen voor bepaalde metalen, maar ook voor chemicaliën, waaronder sommige soorten antibiotica. Voor bedrijven en overheden is het belangrijk om een goed beeld te hebben van potentiële kwetsbaarheden in de leveringszekerheid van grondstoffen en halffabricaten. Er zijn verschillende mogelijkheden om toeleveringsketens robuuster te maken en strategische onafhankelijkheid van kritieke materialen te waarborgen.

Een manier om hiermee om te gaan is om kritieke materialen te friendshoren of allyshoren. Dit houdt in dat bedrijven op zoek gaan naar alternatieve aanbieders van een grondstof of product uit landen waarmee we goede diplomatieke betrekkingen hebben. In het rapport Friendshoring: Who will benefit? bespraken we de macro-economische consequenties van het terughalen van productie uit bijvoorbeeld China.

In sommige gevallen is een alternatieve leverancier van bepaalde grondstoffen of halffabricaten niet voorhanden. Denk bijvoorbeeld aan de speciale ruwe materialen voor halfgeleiders die we uit Japan importeren. In dit geval kan recyclen een oplossing bieden. Een economisch systeem waarbij we grondstoffen en materialen hergebruiken noemen we ook wel een circulaire economie. Nederland heeft als doel om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben. Hierbij heeft kabinet vier manieren op een rijtje gezet om de Nederlandse economie zo circulair mogelijk te maken:

1. het gebruik van grondstoffen verminderen
2. grondstoffen vervangen door een duurzamer alternatief
3. de levensduur van producten verlengen
4. het hergebruiken van grondstoffen.

Om bedrijven te stimuleren meer circulair te ondernemen heeft de overheid verschillende regelingen in het leven geroepen. Daarbij is het belangrijk dat bedrijven samenwerken. Uit de praktijk blijkt dat circulaire oplossingen pas van de grond komen als bedrijven in gesprek gaan met ketenpartners.

Tot slot kan Nederland ook gebruik maken van de eigen strategische producten en deze aanbieden in ruil voor producten waar Nederland, of Europa, niet over beschikt. Blijven investeren in onderzoek en ontwikkeling is dus niet alleen belangrijk om de Nederlandse economie weer vlot te trekken, maar ook om een strategische positie te kunnen waarborgen.

Het onderzoek is ook gepubliceerd op MeJudice.

[3] Bohn et al., (2023).

Arjona R., Connell, W. & Herghelegiu, C. (2023). An enhanced methodology to monitor the EU’s strategic dependencies and vulnerabilities. European Commission.

Bastein, T. & Rietveld, E. (2015). Materialen in de Nederlandse economie: een kwetsbaarheidsanalyse. TNO-rapport.

Bohn, T., Notten, T., Ramaekers, P. & Fung Wong, K. (2023). Kritieke materialen in de Nederlandse toeleveringsketen. CBS.

Graedel TE, Barr, R., Chandler, C., Chase, T., Choi, J., Christoffersen, L., Friedlander, E., Henly, C., Jun, C., Nassar, NT., Schechner, D., Warren, S., Yang, MY. & Zhu, C. (2012). Methodology of metal criticality determination. Environ Sci Technol. 17; 46(2):1063-70.

Lemmers, O., Notten, T., Fung Wong, K., Dahlmans, D. & Prenen, L. (2023). De toeleveringsketens van vijf bedrijfstakken: welke landen van zeggenschap, welke producten. CBS.

OECD (2023). Raw materials critical for the green transition: Production, international trade and export restrictions. Trade Committee, OECD.

De kwetsbaarheidsindex die we in deze studie gebruiken is gebaseerd op verschillende studies, onder andere van de Europese Commissie[4], het CBS (Lemmers et al. 2023 en Bohn et al. 2023), TNO (Bastein en Rietveld, 2015) en Graedel et al (2012).

Hieronder staat de formule die we gebruiken om de kwetsbaarheid voor Nederland per product i in kaart te brengen.

[4] Arjona et al. (2023).

HHI: wereldmarktconcentratie

Om de wereldmarktconcentratie te bepalen maken we, net zoals de Europese Commissie en het CBS, gebruik van de Herfindahl-Hirschman index (HHI). Dat is een veelgebruikte manier om marktconcentratie te berekenen. Ook het US Department of Justice gebruikt deze index bijvoorbeeld ter ondersteuning van het beoordelen van fusies en overnames. Daarbij geven ze aan dat een HHI-score hoger dan 0,25 past bij een sterk geconcentreerde markt. De Europese Commissie hanteert een iets hogere drempelwaarde van 0,4. Wij hanteren een score van 0,25 net als het CBS. Hoe geconcentreerder de markt voor een product, hoe kwetsbaarder het product is omdat er weinig andere partijen in handelen.

Voor het bepalen van de wereldmarktconcentratie per product i en landen z gebruiken we de volgende formule:

HHI: importconcentratie van Nederland

Om de importconcentratie van Nederland te beoordelen, gebruiken we dezelfde HHI-index, alleen passen we deze iets aan zodat deze gericht is op Nederland. De gehanteerde drempelwaarde is dezelfde als voor de wereldmarktconcentratie.

Voor het beoordelen van de importconcentratie per product i en landen z gebruiken we de volgende formule:

Schaarste binnen Europa

Om de schaarste van een product binnen Europa te kunnen bepalen, kijken we naar de Europese invoer uit landen buiten Europa en vergelijken die met de totale Europese import. Deze laatste omvat dus ook intra-Europese handel. De Europese Commissie kijkt alleen naar producten met een score hoger dan 0,5, met andere woorden producten waarvan meer dan de helft van de totale Europese import afkomstig is uit landen buiten de EU. Het CBS gebruikt dezelfde drempelwaarde, dus wij doen dat ook.

Substitutie binnen Europa

Vervolgens kijken we ook naar eventuele substitutiemogelijkheden binnen Europa van producten die we vooral van buiten Europa halen. Daarom vergelijken we de totale import van een bepaald product van buiten Europa met de totale Europese export van dit product. Het CBS en de Europese Commissie hanteren beide een drempelwaarde van 1, waarbij de import van buiten de EU dus groter is dan de eventuele productiecapaciteit binnen Europa.

GWGI: geopolitieke indicator

De Worldwide Governance Indicator (WGI) van de OECD bevat zes verschillende deelcategorieën voor 214 landen. Deze deelcategorieën zijn vrijheid en democratie, afwezigheid van terrorisme/geweld, effectiviteit van de overheid, kwaliteit van wetgeving ten behoeve van de private sector, naleving van wetgeving en controle over corruptie. Hoe lager de score op deze deelindicatoren, hoe slechter de bestuurlijke en institutionele kwaliteit van een land. We interpreteren een lagere score op deze index dan ook als een grotere kwetsbaarheid. Een land met een slechte staat van dienst op het vlak van naleving van wetgeving kan in theorie ook plotseling een importcontract niet nakomen. Of wanneer er bijvoorbeeld een grotere kans is op geweld of terrorisme in een bepaald land, kan dat ook een belemmering vormen voor de export van een product naar Nederland.

Van deze deelcategorieën nemen we een ongewogen gemiddelde, zodat we één geopolitieke indicator per land overhouden. Vervolgens wegen we deze indicator per product per land. Stel dat de gemiddelde WGI-score voor land A 1,2 is en voor land B 0,3 en Nederland importeert van goed Z 60 procent uit land A en 40 procent uit land B. Dan is de gewogen WGI voor product Z 1,2 * 0,6 + 0,3 * 0,4. Omdat er geen drempelwaarde voor deze indicator bekend is, berekenen we die zelf door een standaarddeviatie van het gemiddelde te nemen van alle gewogen geopolitieke indicatoren per product. Alle waardes lager dan deze standaarddeviatie merken we aan als kwetsbaar.

In dit artikel hebben we verschillende methodes samengevoegd om zo een kwetsbaarheidsanalyse te maken voor de Nederlandse import die we ook eenvoudig op andere landen kunnen toepassen. In een vervolgonderzoek willen we dan ook de Nederlandse kwetsbaarheid met die van andere landen vergelijken. We zien dit onderzoek als aanvulling op eerdere studies over dit onderwerp, die allemaal proberen een stukje van de grote puzzel te leggen over de ontwikkeling van waardeketens en de (kwetsbare) rol van Nederland daarin. We hebben het bewust over een puzzelstukje en niet over het gehele plaatje, want daar is meer onderzoek voor nodig met andere methodes.

Deze analyse kent ook verschillende beperkingen. Zoals in de introductie al benoemd kijken we specifiek naar de handelskwetsbaarheden en kunnen we weinig zeggen over de vraag of een bepaald product door een ander, wel veelvuldig voorradig product, vervangen kan worden.

Daarnaast hebben we in onze analyse geen rekening gehouden met het feit dat landen hetzelfde product zowel kunnen importeren als exporteren. Een fenomeen dat onder andere wordt beschreven door Armington (1969). Hij stelde dat product i uit land Z niet hetzelfde is als product i uit land X. Er kunnen bijvoorbeeld kwaliteitsverschillen zitten tussen de producten uit verschillende landen, waardoor product i uit land Z geen goed substituut is voor product i uit land X. Neem bijvoorbeeld de Volvo en de Mercedes. Sommigen Zweden rijden liever in een Mercedes dan in een Volvo, dus zal Zweden zowel auto’s importeren als exporteren. Dit komt onder andere omdat consumenten houden van productvariatie[5].

Je kunt je voorstellen dat dit ook gebeurt in de maakindustrie. Het staal geproduceerd in land X kan van betere kwaliteit zijn dan dat van land Z. Om hier voor te kunnen corrigeren, gebruiken Korniyenko et al. (2017) de Revealed Factor Intensity van de UNCTAD als proxy voor de kwaliteitsverschillen per product. Helaas stamt de laatst beschikbare data van Reveald Factor Intensity uit 2014[6] wat voor ons onderzoek niet recent genoeg is. Dit betekent dat we in deze studie ervan uitgaan dat product i uit bijvoorbeeld China precies hetzelfde is als product i uit bijvoorbeeld Japan en dat ze perfecte substituten voor elkaar zijn. Hierdoor onderschatten we mogelijk de kwetsbaarheid van een product. Verder onderzoek is nodig om hiervoor beter te corrigeren.

Tot slot kunnen we op dit moment niets zeggen over het gebruik van een kwetsbaar product in een halffabricaat dat Nederland bijvoorbeeld uit Duitsland haalt, waarbij het product uit Duitsland op zichzelf niet kwetsbaar is. Ook dat kan leiden tot een onderschatting van de kwetsbaarheid van een product. Er is verder onderzoek nodig om daar beter voor te corrigeren.

[5] Dixit en Stiglitz (1975).

[6] Mclaren et al. (2018).