Woonbeleid onderschat de rol van doorstroming

Het woonbeleid stuurt sterk op de bouw van betaalbare woningen. Zonder overheidsingrijpen worden (te) veel dure woningen gebouwd, zo is de gedachte, terwijl er juist behoefte is aan betaalbare woningen voor huizenzoekers met een laag of middeninkomen. Dat klinkt logisch, maar in de praktijk zijn zij niet per se geholpen met een hoger aandeel woningbouw in de lagere prijssegmenten.

Het idee dat de maatschappij het meest is gediend met de bouw van woningen in de lagere prijssegmenten – en dat daarom twee derde van alle nieuwe woningen beneden een bepaalde maximumprijs moet worden gebouwd – is gebaseerd op een aantal verkeerde aannames. Zo wordt over het hoofd gezien dat ook de bouw van duurdere huizen bijdraagt aan meer woningaanbod voor de lagere inkomens, doordat mensen die naar een nieuwbouwwoning verhuizen hun huidige woning achterlaten. Die huizen zijn meestal goedkoper, en daardoor bereikbaar voor een breder publiek. Daarnaast lijken beleidsmakers er bewust of onbewust van uit te gaan dat mensen die het niet lukt om zelfstandig te wonen, bijvoorbeeld jongvolwassenen die tegen hun zin nog bij hun ouders wonen, een groter welzijnsverlies ervaren dan huishoudens die wel al zelfstandig wonen maar niet naar een groter huis kunnen doorstromen. Zoals een jong gezin dat krap bemeten woont. Daar is echter weinig bewijs voor. Maar er zijn wel aanwijzingen dat mensen bepaalde stappen in de levensfase later zetten (zoals uit huis gaan) mede door de op slot zittende woningmarkt.

Dit artikel laat zien dat ook de doorstroming van mensen die al zelfstandig wonen potentieel een grote verbetering van woontevredenheid en de algehele tevredenheid van mensen met hun leven kan opleveren. Gelijktijdig blijkt uit nieuwe cijfers van het CBS over verhuisketens dat via doorstroming zelfs méér woningen beschikbaar kunnen komen dan wanneer alle nieuw gebouwde woningen direct naar een starter waren gegaan. Dit komt doordat mensen die naar een nieuwbouwwoning verhuizen soms meer dan één woning achterlaten. De conclusie is dan ook dat met bouw voor de doorstroming niet alleen méér woningen beschikbaar komen voor starters dan wanneer hetzelfde aantal woningen direct naar mensen zonder zelfstandige woning was gegaan, maar dat ook het effect op de gemiddelde woontevredenheid en de tevredenheid van mensen met hun leven veel groter is wanneer wordt gebouwd voor de doorstroom. Via deze weg worden immers niet alleen de verhuiswensen van mensen die nog geen zelfstandige woning hebben vervuld, maar óók de verhuiswensen van mensen die al wel zelfstandig wonen. En – behalve in het topsegment – lijkt de verbetering van welzijn die per verhuisbeweging valt te verwachten in alle woningmarktsegmenten en bij mensen die nog niet zelfstandig wonen ongeveer even groot.

Figuur 1 illustreert het belang van doorstroming voor de beschikbaarheid van woningen. De bovenste balk laat het aantal nieuwbouwhuizen zien dat volgens het CBS in 2021 is opgeleverd en bewoond: zo’n 50.000 huizen. De balk daaronder – verhuisschakel 1 – betreft het aantal woningen dat is achtergelaten door de mensen die naar deze nieuwbouwhuizen zijn verhuisd. Dit zijn 56.000 huizen. De mensen die dáár naartoe verhuisden, lieten op hun beurt weer 33.000 woningen achter. De huishoudens die naar een nieuwbouwwoning verhuizen, laten dus méér woningen achter dan het aantal nieuwbouwwoningen dat wordt opgeleverd. Bijvoorbeeld doordat mensen gaan samenwonen en daarbij van twee huizen naar één huis verhuizen. Tegenover deze groep staan mensen die geen enkele woning achterlaten, doordat ze voorheen nog niet zelfstandig woonden of geïmmigreerd zijn. Maar uit de figuur valt op te maken dat het gewicht van deze groep bij nieuwbouw minder groot is dan het gewicht van mensen die gaan samenwonen. Anders was verhuisschakel 1 namelijk juist korter geweest dan het aantal nieuwbouwwoningen.

Ook later in de verhuisketen zijn nog veel extra verhuizingen mogelijk, door de vrijkomende woningen die de huishoudens in de voorgaande schakels hebben achtergelaten. In totaal komen per nieuwbouwwoning gemiddeld 2,4 andere woningen vrij. Het verhuistreintje eindigt pas als iemand die naar een woning verhuist zelf geen woning achterlaat. Dat is het geval bij starters op de woningmarkt, en ook als de partner bij een scheiding achterblijft in de vorige woning of wanneer de vorige woning onbewoond blijft (bijvoorbeeld doordat er een vakantiewoning van wordt gemaakt of een pied-à-terre).

Het belang van bouwen in de hogere segmenten wordt niet alleen onderschat doordat de doorwerking op de beschikbaarheid van woningen via doorstroming wordt onderkend, maar ook doordat deze doorstroming voor meer huishoudens een verbetering van de woonsituatie mogelijk maakt. En daarmee ook van de algehele tevredenheid van mensen over hun leven. Wonen is namelijk een belangrijke factor voor de gezondheid en het welzijn van mensen. Veel aandacht gaat uit naar de groep die door het woningtekort niet de mogelijkheid heeft om een zelfstandige woning te vinden. Recent onderzoek laat bijvoorbeeld zien dat oudere thuiswonenden zich vaker schamen voor hun woonsituatie. Maar ook bij huishoudens die al wel zelfstandig wonen, bestaat een sterk verband tussen het segment waarin ze wonen en zowel tevredenheid over hun woning als over hun leven.

Figuur 2 en 3 laten dit verband zien. De figuren zijn gebaseerd op WoON-microdata (editie 2021) van het CBS. Deze dataset bevat gedetailleerde (geanonimiseerde) gegevens over de woonsituatie en andere kenmerken van 46.658 respondenten. Met behulp van een regressieanalyse is de bijdrage van de woonsituatie aan woontevredenheid en tevredenheid met het leven onderscheiden van de bijdrage van leeftijd, gezinssamenstelling, inkomen, woonregio (corop) en (bij mensen die zelfstandig wonen) of ze in een huur- of koopwoning wonen. De figuren laten dus het verband tussen de woonsituatie en tevredenheid met de woning en het leven zien dat overblijft als al rekening is gehouden met het feit dat (bijvoorbeeld) huishoudens met een hoger inkomen los van hun woonsituatie gemiddeld tevredener zijn over hun leven. Het is belangrijk om op te merken dat de tevredenheid met de huidige woning in de gebruikte data niet bekend is voor inwonende gezinsleden, zoals meerderjarige kinderen. Figuur 2 geeft daardoor een onvolledig beeld van de woontevredenheid bij mensen die niet zelfstandig wonen. In figuur 3 wordt deze groep wel volledig meegenomen. Alleen volwassenen jonger dan 65 jaar zijn bij de analyse betrokken. Woonvoorkeuren en verhuiswensen bij ouderen hebben vaak te maken met andere factoren dan bij andere leeftijdsgroepen, zoals met gezondheid.

Wat opvalt is dat verschillen in tevredenheid tussen mensen die in verschillende woningmarktsegmenten wonen relatief groot zijn ten opzichte van verschillen tussen mensen die wel of juist niet zelfstandig wonen. Dit geldt zowel wanneer we kijken naar mensen die aangeven dat ze niet willen verhuizen (de blauwe balken) als voor mensen die aangeven beslist te willen verhuizen of wel zouden willen verhuizen maar dat niet kunnen (de oranje balken). De groep met een verhuiswens is over de gehele linie – dus ongeacht hun huidige woonsituatie – minder tevreden met zowel hun woning als met hun leven. Bewoners van woningen met een WOZ-waarde van 1 miljoen euro of meer vormen hierop – voor wat betreft hun tevredenheid met het leven – een uitzondering.

Zowel voor tevredenheid met de woning als voor tevredenheid met het leven is het verschil tussen mensen die niet zelfstandig wonen en mensen die in de onderste woningmarktsegmenten wonen betrekkelijk klein. Zelfstandig wonenden in een huis in de hogere prijssegmenten zijn weliswaar een stuk tevredener dan onzelfstandig wonenden, maar wanneer we mensen die nog niet zelfstandig wonen vergelijken met mensen die zelfstandig in een huis van twee à drie ton wonen, is er weinig verschil zichtbaar in het cijfer dat mensen – ook na correctie voor controlevariabelen zoals inkomen – aan hun huidige woning en aan hun leven geven. Bij de blauwe balken in beide figuren zijn de verschillen tussen opeenvolgende prijssegmenten nagenoeg altijd statistisch significant (bij de hoogste segmenten, waar minder observaties beschikbaar zijn, is dat niet altijd het geval). Bij de oranje balken zijn de verschillen tussen prijssegmenten daarentegen zelden statistisch significant. Het verschil tussen wel/geen verhuiswens binnen prijssegmenten (dus het verschil tussen de oranje en de blauwe balk binnen hetzelfde prijssegment) is vaak wel statistisch significant.

Omdat jongvolwassenen mogelijk een afwijkende groep vormen, is ook gekeken naar mogelijke interactie-effecten bij deze groep. De door jongvolwassenen (leeftijdsgroep 25-34 jaar) gerapporteerde tevredenheid in een zelfstandige en onzelfstandige woonsituatie wijkt echter slechts beperkt af van de in figuur 2 en 3 voor alle leeftijdsgroepen getoonde cijfers. Daarom presenteren we voor deze groep geen afzonderlijke cijfers. Wel geven onzelfstandig wonende jongvolwassenen veel vaker aan te willen verhuizen (in 53 procent van de gevallen) dan onzelfstandig wonende mensen in alle leeftijdsgroepen (die in 33 procent van de gevallen aangeven te willen verhuizen).

Een eenvoudig gedachtenexperiment laat zien dat nieuwbouw in combinatie met doorstroming naar hogere segmenten waarschijnlijk een veel groter effect heeft op de gemiddelde tevredenheid die mensen rapporteren dan nieuwbouw zonder doorstroming. Stel dat een nieuwbouwwoning in het segment van 600-800.000 euro wordt gebouwd en dat daar mensen in gaan wonen die een huis van 400-500.000 euro achterlaten. Deze woning wordt ingenomen door iemand uit het segment van 200-300.000 euro, waarin vervolgens iemand die nog niet zelfstandig woont gaat wonen. En stel dat al deze mensen voor verhuizing een verhuiswens hadden, en na verhuizing (in elk geval voorlopig even) niet meer. Dan zou op basis van de geschatte verbanden een verbetering in woontevredenheid van 0,8 (voor de starter) plus 1,0 (verhuizing naar middensegment) plus 0,7 (verhuizing naar nieuwbouwhuis) optreden. In totaal treedt er dan een verbetering van het opgetelde cijfer dat mensen voor hun leven geven van 2,5 op. Stel dat er een woning in het prijssegment van 200-300.000 euro was gebouwd, en dat daar één starter naartoe was verhuisd. Dan was de verbetering van het cijfer dat mensen opgeteld voor hun leven geven maar met 0,8 verbeterd. Ongetwijfeld zal de bouw van een woning in een laag segment niet met drie keer zoveel verhuisketens gepaard gaan dan de bouw van een betaalbare woning, maar het algemene verband lijkt te zijn dat de bouw van woningen die meer verhuisbewegingen mogelijk maken meer winst oplevert voor het welzijn van mensen.

Los van verschillen in tevredenheid van mensen – met of zonder verhuiswens – in verschillende huisvestingssituaties zijn er flinke verschillen in het percentage van de mensen die aangeven een verhuiswens te hebben (figuur 4). Het betreft hier mensen die ‘beslist wel’ willen verhuizen, of aangeven wel te willen verhuizen maar dat niet kunnen. Het percentage van de respondenten met een verhuiswens ligt met 33 procent het hoogst bij huishoudens die onzelfstandig wonen, op de voet gevolgd door het prijssegment tot 200.000 euro, waar 30 procent van de bewoners wil verhuizen. In de segmenten daarboven neemt het aandeel met een verhuiswens snel af.

Jongvolwassenen hebben ongeacht hun woonsituatie vaker de wens om te verhuizen. Van de leeftijdsgroep 25-34 geeft 53 procent van de mensen die nog niet zelfstandig wonen (dit is inclusief inwonende gezinsleden, zoals meerderjarige kinderen) aan te willen verhuizen. Ook wanneer ze wel zelfstandig wonen, wil in het prijssegment tot 200.000 euro 42 procent van deze groep verhuizen, en zelfs in de segmenten vanaf 600.000 euro is dit bij jongvolwassenen gemiddeld nog altijd 15 procent. Dit heeft waarschijnlijk te maken met het feit dat jongvolwassenen in verhouding tot andere leeftijdsgroepen relatief vaak willen verhuizen om demografische redenen, zoals de wens om te gaan samenwonen, of om andere redenen die te maken hebben met hun levensfase.

Een belangrijke aanname in de bovenstaande analyse is dat het eisen van een groter aandeel betaalbare bouw niet tot veel grotere aantallen gebouwde woningen leidt, bijvoorbeeld doordat woningen in de lagere prijssegmenten minder ruimte innemen. De economische theorie gaat doorgaans juist uit van het omgekeerde: het eisen van een minimumaandeel betaalbare bouw wordt als een impliciete belasting op woningbouw gezien, omdat het de opbrengsten van de bouw verlaagt. Dat leidt volgens de theorie tot minder woningbouw. Een eenduidig verband tussen dit type beleid en het langetermijneffect op aantallen gebouwde woningen – positief dan wel negatief – is echter empirisch niet aangetoond. Hierbij moeten we wel aantekenen dat het effect op de woningbouw bij een eis van twee derde betaalbare bouw mogelijk anders uitpakt dan bij de doorgaans veel lagere eisen bij projecten waar in de literatuur onderzoek naar is gedaan.

Los van structurele effecten wijst de literatuur op het belang van de woningmarktconjunctuur. Als ontwikkelaars woningen in lagere segmenten moeten bouwen en dat ten koste gaat van de opbrengsten, dan moet dit worden goed gemaakt met de opbrengsten uit de hogere segmenten. In een neergaande woningmarkt is er minder ruimte voor kruislingse subsidies tussen hogere en lagere segmenten, omdat met de verkoop van woningen in de hogere segmenten een minder groot surplus valt te behalen. Mogelijk verklaart dit waarom de hoge eisen op het gebied van betaalbare bouw in de huidige Nederlandse context vaak worden genoemd als knelpunt voor de financiële haalbaarheid van woningbouwprojecten.

Om het effect van betaalbaarheidseisen op aantallen gebouwde woningen te begrijpen, moeten we – naast financiële factoren, waarbij hogere opbrengsten tot een grotere prikkel leiden om huizen te bouwen – ook kijken naar de achterliggende oorzaken van het gebrek aan bouwlocaties. Het gebrek aan bouwlocaties komt – ook in dichtbevolkte regio’s – niet zozeer door een fysiek tekort aan grond, maar doordat het op veel plekken niet is toegestaan om te wonen of om te bouwen in hogere dichtheden. De mogelijkheid om dichter te bouwen beperkt zich daarbij niet tot de laagste segmenten: door de relatief dure grond zijn er vanuit het oogpunt van de marktvraag sterke prikkels om grote woningen op kleine kavels te bouwen. In Nederland wordt maar zo’n 7 procent van de grond gebruikt voor wonen (inclusief bijbehorende voorzieningen). Sinds 2000 is het gebruik van grond voor bijvoorbeeld bedrijventerreinen verhoudingsgewijs zo’n vijf keer zo snel toegenomen als het gebruik van grond voor wonen. Dit heeft te maken met de gemaakte politieke afwegingen.

Belangen van aanwonenden, die vaak geen baat hebben bij woningbouw in hun omgeving, spelen een belangrijke rol bij de beperkte beschikbaarheid van woningbouwlocaties. Als voorwaarde voor een bestemmingswijziging worden vaak hoge eisen gesteld aan de kwaliteit van woningen en de inrichting van wijken: er is met name steun voor projecten als de wijk daardoor mooier wordt dan hij was, het liefst ruim opgezet met veel groen. Ook vanuit deze invalshoek leidt het opleggen van een hoger aandeel betaalbare bouw niet zonder meer tot meer woningbouw, zeker niet als dit niet vanuit gemeenten komt – en daarmee de voorkeuren van lokale inwoners vertegenwoordigt – maar vanuit hogere bestuurslagen.

Het woonbeleid gaat ervan uit dat er vooral behoefte is aan woningen in de lagere prijssegmenten, voor huishoudens die moeite hebben met het vinden van zelfstandige woonruimte. Ook onder mensen die al wel zelfstandig wonen is er echter een aanzienlijke groep die graag zou willen verhuizen. En die gemiddeld aanzienlijk minder tevreden is over hun huidige woning en over hun leven dan vergelijkbare mensen zonder verhuiswens. Ook in absolute aantallen is de groep die al zelfstandig woont maar wil doorstromen groter: zo’n twee derde van de mensen jonger dan 65 met een verhuiswens woont al zelfstandig. Bovendien beperkt het verband tussen welzijn en huisvesting zich niet tot wel of niet zelfstandig wonen: ook bij mensen die al zelfstandig wonen bestaat een duidelijk (positief) verband tussen huisvestingssituatie en welzijn. De implicatie hiervan is dat het bij een gelijk aantal gebouwde woningen een duidelijke meerwaarde kan hebben om woningen voor doorstromers te bouwen. Hoe meer mensen kunnen verhuizen naar een woning die beter aansluit bij hun voorkeuren, hoe groter de te verwachten verbetering in welzijn namelijk is. De eis van twee derde betaalbare bouw kan ook invloed hebben op het aantal gebouwde woningen, maar de omvang van dit effect valt lastig te becijferen en kan zowel positief als negatief zijn.

Specifiek voor ouderen is de afgelopen jaren regelmatig gewezen op de winst die valt te behalen wanneer deze groep in beweging wordt gebracht. Dit maakt het voor ouderen mogelijk om te verhuizen naar woningen die beter passen bij hun levensfase, terwijl de (gemiddeld relatief grote) woningen die zij achterlaten vrij komen voor andere groepen. Maar deze conclusie kan breder worden getrokken: op locaties waar de vraag naar woningen voor doorstromers relatief groot is ten opzichte van de vraag naar woningen in de lagere segmenten, zijn er geen goede argumenten om zo sterk te sturen op bouw in de lagere prijssegmenten als nu gebeurt. Een maximumprijs is geen wondermiddel om meer woningen beschikbaar te krijgen voor mensen die nog niet zelfstandig wonen en dat wel graag willen. Dit omdat ook via doorstroming naar hogere segmenten woningen in de lagere segmenten beschikbaar komen. Op locaties waar woningbouw in de lagere segmenten financieel lastiger is rond te rekenen dan woningbouw in hogere segmenten, kan het eisen van een hoog aandeel betaalbare bouw tot een lagere totale woningbouwproductie leiden. Dit zorgt voor maatschappelijke schade, doordat het beleid op deze wijze zowel ten koste gaat van het welzijn van potentiële starters (voor wie vooral de totale woningbouwproductie telt) als dat van potentiële doorstromers (die relatief meer baat hebben bij de bouw van woningen in de hogere segmenten).

De focus in de discussie over betaalbare bouw lijkt bovendien te eenzijdig op de prijs te liggen. Het twee derde aandeel betaalbare bouw heeft in 2024 betrekking op woningen met een prijs tot 390.000 euro. Dat is weliswaar in euro’s een hoog bedrag, maar ook voor een aanzienlijk hoger bedrag kan in veel regio’s niet meer dan een bescheiden eengezinswoning worden gekocht. Terwijl het beleid zich eendimensionaal op de prijs richt, doelen de meeste Nederlanders met ‘er moeten meer betaalbare woningen komen’ waarschijnlijk – tweedimensionaal – op de prijs-kwaliteitsverhouding. Zij zijn niet op zoek naar een flat van 60 vierkante meter van 300.000 euro, maar naar normale eengezinswoningen die voor gewone mensen betaalbaar zijn. Het gaat dan vaak om woningen die nu veel duurder zijn dan 390.000 euro.

Niet alleen ontbreekt overtuigend bewijs voor het bestaan van een marktfalen dat leidt tot de bouw van een te laag aandeel woningen in de lagere segmenten, er lijkt eerder sprake van het tegendeel. De bouw van woningen voor de doorstroom geeft een grotere groep mensen de mogelijkheid om hun woonsituatie te verbeteren, wat gepaard gaat met een groter surplus dat kan worden verdeeld tussen consumenten en producenten. Dit verklaart vervolgens dat doorgaans veel woningen voor doorstromers worden gebouwd. Dat de toegankelijkheid van de woningmarkt voor huishoudens met een laag inkomen of middeninkomen de afgelopen jaren geleidelijk is verslechterd, komt niet doordat woningen in de verkeerde segmenten zijn gebouwd maar doordat de totale woningbouwproductie is achtergebleven bij de vraag.

Hoewel de wens om de toegankelijkheid van de woningmarkt voor potentiële starters te verbeteren geen goed argument lijkt voor sturing op een hoog aandeel woningbouw in de lagere segmenten, kunnen er wel andere argumenten zijn voor sturing op een bepaald aandeel betaalbare bouw. Een eerste is de wens om de betaalbaarheid voor specifieke groepen te verbeteren, door woningen te bouwen waarvoor alleen deze groepen in aanmerking komen. Dat kan bijvoorbeeld via sociale woningbouw. De verbetering van de toegankelijkheid voor de ene groep gaat hierbij ten koste van de toegankelijkheid voor de andere groep: er is sprake van een zero-sum game. Er kunnen via deze weg dus niet méér mensen die anders niet zelfstandig hadden kunnen wonen aan woonruimte worden geholpen, maar wel andere mensen. Hierbij moeten we wel aantekenen dat het steunen van lage inkomens beter via het inkomensbeleid kan worden gedaan dan via de woningmarkt. Dit veroorzaakt namelijk minder verstoringen. De wens om segregatie tegen te gaan is een ander argument om op plekken waar vooral dure woningen worden gebouwd ook een aandeel woningen in de lagere segmenten te bouwen. Het geëiste aandeel van twee derde betaalbare bouw lijkt echter niet ingegeven vanuit de wens om segregatie tegen te gaan, maar om (in algemene zin) de woningschaarste te bestrijden.

Dit artikel verscheen ook bij MeJudice.