Prinsjesdag 2024: aandacht voor samenhang, maar uitwerking is niet concreet

Vandaag presenteerde het kabinet-Schoof zijn eerste begroting in de Miljoenennota 2025. Deze volgde enkele dagen na het regeerprogramma. Hierin werkt het kabinet het in mei afgesloten hoofdlijnenakkoord verder uit.

De documenten bieden zicht op de plannen voor zowel de korte als de langere termijn. Het kabinet bekijkt de uitdagingen, meer dan in afgelopen jaren, in onderlinge samenhang. Dit ontbrak nog grotendeels in het hoofdlijnenakkoord en ook in vorige regeerakkoorden. Deze manier van kijken is belangrijk, onder andere omdat dit de effectiviteit van maatregelen vergroot. De kans is immers kleiner dat deze tegen elkaar in werken. Helaas is op veel beleidsterreinen de concrete invulling van het beleid nog summier. Ook Koning Willem-Alexander benoemde dit expliciet in de Troonrede.

We zien dit bijvoorbeeld terug bij de plannen voor de arbeidsmarkt. Het kabinet plaatst de uitdagingen terecht in een breder perspectief, vooral die rond arbeidsmigratie. Tegelijkertijd staat de aanhoudende arbeidskrapte centraal. Het is echter niet duidelijk hoe het kabinet deze doelen met elkaar verenigt.

Op het terrein van de woningmarkt komt het kabinet wel al met concretere plannen. Het probleem daar is dat er vermoedelijk te weinig geld beschikbaar is om de plannen uit te voeren. Het is dus de vraag hoe haalbaar deze zijn.

Ten slotte besteedt het kabinet veel aandacht aan het verdienvermogen van de Nederlandse economie. De ambities op dat vlak zijn hoog. Maar hoe ze gehaald moeten worden, is niet duidelijk. Beleid dat het kabinet wel al aankondigde, gaat juist deels in tegen de gestelde doelen, zoals het deels schrappen van het Nationaal Groeifonds.

Verder valt op dat het kabinet zich, meer dan het vorige, richt op het hier en nu en minder op de toekomst en elders. Dit uit zich bijvoorbeeld in bezuinigingen op onderwijs en innovatie. We hebben zelf eerder laten zien dat er weliswaar tijd overheen gaat voordat investeringen in deze sectoren rendement opleveren, maar dat dit rendement wel zeer hoog is.

Op het terrein van klimaat en energie draait het kabinet enkele maatregelen van vorige kabinetten terug. Daardoor dreigen de klimaatdoelen – waaraan het kabinet zich wel heeft gecommitteerd – weer uit zicht te raken.

De middelen die het kabinet op deze beleidsterreinen bespaart, gebruikt het voor een hogere koopkracht van huishoudens in de komende paar jaar. Dit heeft als risico dat (de groei van) de brede welvaart op lange termijn onder druk komt te staan en dat benodigde hervormingen doorschuiven naar de toekomst.

Brede welvaart is de laatste jaren steeds meer gebruikt om te monitoren hoe het gaat met de bevolking. Vorig jaar werd het begrip bovendien geïntroduceerd als afwegingskader voor het overheidsbeleid. Ook in het huidige regeerprogramma komt brede welvaart terug beleidsdoel, maar in de Miljoenennota minder. Beide documenten lijken hier wat los van elkaar te staan. Dat betekent dat juist het vernieuwende van brede welvaart als beleidskader niet terugkomt in de begroting, namelijk de integrale benadering, het inzicht in de afruilen tussen welvaartsdimensies en de keuzes die schaarse middelen (geld, personeel en ruimte) met zich meebrengen.

De drie planbureaus schreven een gezamenlijke reflectie op de Miljoenennota vanuit brede welvaart. Zij concluderen, net als wij, dat de kabinetsplannen vooral zijn gericht op het hier en nu en nauwelijks op de gevolgen van het beleid voor toekomstige generaties en op andere plaatsen. Daarnaast valt ook op dat het beleid vooral is gericht op de financiën van huishoudens en dat de ideeën voor andere welvaartsdimensies nauwelijks concreet en nog onzeker zijn, zoals die voor onderwijs, natuurherstel en zorg.

Hoewel het regeerprogramma dus ruimte biedt om brede welvaart centraal te stellen en als afwegingskader te gebruiken, maken de plannen dit niet concreet. En dat juist in een jaar waarin de brede welvaart daalde. Vooral de brede welvaart van ondernemers is erop achteruit gegaan. Als het kabinet dit najaar een ondernemingsklimaattop organiseert, zoals aangekondigd in de Miljoenennota, zou het dus meteen de brede welvaartsagenda voor ondernemers mee kunnen nemen.

Tot slot valt ons op dat het kabinet zichzelf in het regeerprogramma ten doel stelt om de bestaande Regio Deals door te ontwikkelen tot investeringsagenda’s voor de lange termijn. Dit klinkt als een structurele aanpak om de brede welvaart te versterken in regio’s waar dat nodig is en sluit aan bij onze visie dat gericht regionaal beleid nodig is. Maar we missen opvallend genoeg ook hier de concrete uitvoering van de ideeën in deze eerste Miljoenennota van het kabinet.

Kabinet wil beter verdienvermogen, maar doet er vooralsnog weinig aan

Het kabinet heeft grote ambities om het verdienvermogen te verbeteren. Hoewel Nederland er goed voor staat, zakt onze concurrentiekracht geleidelijk weg. Het kabinet wil daarom het ondernemingsklimaat verbeteren, de regeldruk verminderen, fysieke ruimte voor bedrijvigheid creëren, de economie weerbaarder maken en innovatie stimuleren. Het is daarbij positief dat de regering de relatie met bijvoorbeeld het fiscale stelsel, de arbeidsmarkt en de ruimtelijke ordening meeneemt in de analyse.

Concrete maatregelen ontbreken echter. De plannen blijven vooral beperkt tot bijvoorbeeld ambities om de regeldruk terug te dringen, een bestuurlijke conferentie ‘Ruimte voor Economie’ en tot diverse actieagenda’s. De beschikbare middelen zijn daarnaast beperkt. Hoewel Invest-NL er geld bij krijgt, worden het Nationaal Groeifonds en het Fonds Onderzoek en Wetenschap juist afgebouwd. Al met al stroken de aangekondigde maatregelen en budgettaire keuzes vooralsnog niet met de ambities uit het regeerprogramma.

De meest concrete maatregelen om het verdienvermogen te verbeteren, zijn enkele lastenverlichtingen voor bedrijven. Deze betreffen echter vooral het terugdraaien van geplande lastenverzwaringen, zoals de belasting op de inkoop van eigen aandelen en de verlaging van de MKB-winstvrijstelling. Per saldo resteert er voor bedrijven in 2025 een beperkte lastenverzwaring van 0,4 miljard euro, vooral door de afschaffing van de bpm-vrijstelling voor bestelauto’s en door tariefverhogingen in de energiebelasting. In latere jaren lopen de lasten verder op, met name door een vrachtwagenheffing en een plastic-heffing.

Verder uit het kabinet in het regeerprogramma de ambitie om elke provincie tot de dertig meest concurrerende EU-regio’s te laten behoren. Volgens de EU Regional Competitiveness Index staan alleen Drenthe, Zeeland en Friesland niet in de top dertig, dus kun je dit lezen als een ambitie om ook die drie gebieden te laten meedoen in de verbetering van het Nederlandse ondernemingsklimaat. Afgezien van deze nuance past dit bij onze visie dat gericht regionaal beleid nodig is, met oog voor de uiteenlopende specifieke regionale omstandigheden, uitdagingen en kansen. Het is echter nog niet duidelijk hoe het kabinet hier vorm aan gaat geven.

Stevige voornemens voor aanbodkant woningmarkt, gericht op de lange termijn

Ondanks de woningbouwambities van het vorige kabinet is het woningtekort de afgelopen jaren steeds verder opgelopen. Het nieuwe kabinet wil deze trend doorbreken met een pakket van maatregelen dat zich vooral richt op de aanbodkant van de woningmarkt. Op het gebied van bouwlocaties en financiering van de woningbouw en het efficiënter benutten van de bestaande woningvoorraad – bijvoorbeeld op het gebied van hospitaverhuur – zet het kabinet stappen in de goede richting. Daarnaast onderzoekt het de mogelijke invoering van een planbatenheffing: een belasting op de waardestijging van grond die optreedt bij een bestemmingswijziging.

Een van de meest in het oog springende plannen uit het regeerprogramma is een nog te maken nieuwe Nota Ruimte, met daarin een afweging voor de inrichting van Nederland op de lange termijn. Dit moet een plan opleveren voor de verdeling van de schaarse ruimte, rekening houdend met economische ontwikkeling, recreëren en bereikbaarheid, water en bodem, groen en het energiesysteem. Het kabinet gaat hierbij extra locaties voor grootschalige woningbouw aanwijzen.

Het gebrek aan financiële haalbaarheid van woningbouwprojecten – zowel voor gemeenten als voor projectontwikkelaars – is een belangrijk knelpunt bij de woningbouw. Het kabinet voert een realisatiestimulans in, waarbij gemeenten een vast bedrag per gebouwde sociale huurwoning, middenhuurwoning of betaalbare koopwoning ontvangen. Ook trekt het kabinet extra middelen uit om grootschalige woningbouwlocaties te ontwikkelen.

Voor de aangekondigde maatregelen op het gebied van woningbouw is een bedrag van 1,0 miljard euro per jaar uitgetrokken. Ook is er 0,5 miljard euro per jaar beschikbaar om de benodigde infrastructuur te realiseren. Gezien de grote uitdagingen op het gebied van woningbouw is het de vraag of deze middelen volstaan.

Het beleid aan de vraagkant van de woningmarkt vormt vooral een voortzetting van de lijn van het voorgaande kabinet. Hierbij voert vraagstimulerend beleid de boventoon. Vraagstimulering vergroot de vraag naar woonruimte en vermindert de prikkels om de bestaande woningvoorraad zo goed mogelijk te gebruiken. Dit vergroot de woningschaarste en de ongelijkheid tussen insiders en outsiders op de huizenmarkt.

Focus op arbeidsmigratie en aandacht voor arbeidskrapte; maatregelen nog in de maak

In het regeerprogramma en de Miljoenennota krijgen arbeidsmigratie en de arbeidsmarktkrapte veel aandacht. Het kabinet streeft naar gerichte arbeidsmigratie, en plaatst deze terecht in een breder perspectief, namelijk een gedeelde visie op de economische structuur en de brede welvaart. In de periode 2016-2022 is ruim 40% van de banengroei ingevuld door migranten. Migranten leveren niet alleen arbeid die belangrijk is voor het verdienvermogen, maar maken ook gebruik van voorzieningen zoals wonen, zorg en recreatie. Een gebalanceerd migratiebeleid is daarom nodig, zo schreven wij in een recente studie.

De versobering van de expatregeling draait het kabinet grotendeels terug: in plaats van een afbouw (30-20-10%) stelt het de maximale onbelaste vergoeding per 1 januari 2027 op een constant forfait van 27%. Verdere concrete maatregelen op het gebied van arbeidsmigratie volgen later; eerst komt er een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Arbeidsmigratie en een adviesaanvraag bij de SER.

Tegelijkertijd onderkent het kabinet de impact van de aanhoudende arbeidskrapte. Het tekort aan personeel beperkt de economische groei en zet de kwaliteit van de publieke voorzieningen onder druk. Volgens onze prognose valt de komende jaren nog slechts een beperkte groei van het arbeidsaanbod te verwachten. Dat neemt niet weg dat ‘alle beetjes helpen’. Het kabinet wil dan ook inzetten op een hoger arbeidsaanbod, in het bijzonder van mensen met een beperking, gezinsmigranten en deeltijdwerkers. Daartoe wil het kabinet de belastingen en kinderopvang hervormen, zodat meer werken ook meer loont.

De tweede pijler is het vergroten van de arbeidsproductiviteit. Deze scoort in Nederland slecht vergeleken met andere landen, zo onderzochten wij. Productiviteitsgroei is niet rechtstreeks door de overheid te sturen, maar hangt wel samen met R&D-investeringen en de kwaliteit van het onderwijs. Het kabinet bezuinigt echter structureel op (hoger) onderwijs en wetenschap. Wel komt er een Herstelplan kwaliteit onderwijs, om basisvaardigheden zoals lezen, schrijven en rekenen te verbeteren. Dit moet echter nog verder uitgewerkt.

Als het gaat om flexibel werk, dan wordt het beleid van het vorige kabinet voortgezet. Met een stapsgewijze verlaging van de zelfstandigenaftrek en een wetsvoorstel voor meer zekerheid voor werknemers met een flexibel contract. Ook gaat de Belastingdienst na een meerjarig ‘handhavingsmoratorium’ vanaf 1 januari 2025 weer controleren op schijnzelfstandigheid en komt er op termijn een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen.

Ondanks commitment dreigen klimaatdoelen opnieuw uit zicht te raken

Op het gebied van energie en klimaat borduurt de coalitie grotendeels voort op het beleid van het vorige kabinet. Maar hoewel het kabinet vasthoudt aan de internationaal afgesproken klimaatdoelen – alle broeikasgassen naar netto nul in 2050 en in 2030 een reductie van 55% ten opzichte van 1990 – laat het de marge van het door Rutte IV opgestelde doel van 60% reductie in 2030 los. Daarin schrapt het een aantal maatregelen uit de vorige kabinetsperiode.

Het kabinet kort bijvoorbeeld het budget voor energiesubsidies (SDE) structureel met 1 miljard euro, draait de verhoging van de CO₂-heffing voor de industrie en de verplichting op een (hybride) warmtepomp in 2026 terug en verlaagt het budget voor batterijen en groene waterstof in het klimaatfonds met 1,2 miljard euro. Het meest opvallende verschil met het vorige kabinet is de extra 9,5 miljard voor nog eens twee nieuwe kerncentrales (vier totaal), vooral in plaats van windmolens op land. De realisatie hiervan hangt echter af van aanzienlijke private investeringen en maatschappelijk draagvlak en de bouw zal minstens tien á vijftien jaar duren.

Vorig jaar constateerde het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) al dat de klimaatdoelen alleen wanneer alles (inclusief het weer) mee zou zitten voor het eerst in zicht kwamen. Het adviseerde toen om alvast aanvullend beleid te maken. Met het schrappen van de voornoemde maatregelen zonder compenserend beleid dreigen de klimaatdoelen juist weer uit zicht te raken. Daarbovenop introduceert de regering een aantal maatregelen waardoor deze doelen juist verder weg komen te liggen. Zo verlaagt het kabinet het budget voor energie-investeringsaftrek (EIA) om daarmee de CO₂-heffing glastuinbouw vertraagd in te groeien, verlengt het de accijnsverlaging op brandstof tot en met 2025 terwijl het subsidies op elektrische voertuigen afschaft. Bovendien mag er straks weer 130 km per uur worden gereden.

Vooral ontbreken concrete plannen om de klimaatdoelen daadwerkelijk te behalen en netcongestie en leveringszekerheid aan te pakken. Met het huidige beleid bestaat het risico dat er naar 2030 toe alsnog ad hoc maatregelen moeten worden genomen.

Kabinet vaart budgettair scherp aan de wind

De Miljoenennota draagt als titel 'Solide begroten voor welvaart en stabiliteit', maar wie naar de cijfers kijkt, ziet toch dat het kabinet scherp aan de wind vaart. Hoewel het begrotingsbeleid weinig afwijkt van de koers van het vorige kabinet, draagt het niettemin risico’s met zich mee. Het begrotingstekort neemt volgens het CPB toe tot 1,8% van het bbp dit jaar en 2,5% in 2025. In de jaren daarna blijft het op een hoog niveau hangen; dicht tegen de Europese 3%-norm. Hierdoor leiden eventuele budgettaire tegenslagen al snel tot te hoge tekorten, waardoor ingrijpen nodig is. In dat geval is sprake van procyclisch begrotingsbeleid: bezuinigingen tijdens een economische neergang, waardoor de overheid deze versterkt.

De deels onzekere ingeboekte bezuinigingen vergroten het risico op overschrijding nog extra. Zo bevat het regeerprogramma een forse verkleining van het aantal ambtenaren, veel lagere asieluitgaven door minder instroom en een grote korting op ontwikkelingshulp. In het Hoofdlijnenakkoord nemen de coalitiepartijen ook aan dat er in Europa een korting wordt bedongen op de Nederlandse EU-afdrachten. Als het kabinet deze bezuinigingen niet (volledig) realiseert, moet het elders bezuinigen om binnen de afgesproken begrotingsregels te blijven.

Hier staat tegenover dat het de overheid de afgelopen jaren niet is gelukt om al het beschikbare geld uit te geven. Mede hierdoor viel het begrotingstekort in 2023 (0,4% van het bbp) al veel lager uit dan voorzien bij het begin van kabinet Rutte-IV (2,3%). In 2024 loopt deze zogenoemde onderuitputting verder op tot 0,8% van het bbp, zo’n 7 miljard euro. In 2025 en 2026 is deze met respectievelijk 8 en 11 miljard euro nog hoger. Hoewel in de raming voor het begrotingstekort rekening is gehouden met toekomstige onderuitputting, kan deze in werkelijkheid hoger uitvallen en daarmee het begrotingstekort verlagen.

Vooral (lage) middeninkomens profiteren van koopkrachtbeleid

Het kabinet neemt op de korte termijn maatregelen om de koopkracht van huishoudens te verbeteren. Dit gebeurt in 2025 vooral via een lager tarief in de eerste schijf van de inkomstenbelasting. Het kabinet compenseert met de maatregelen overigens vooral lastenverzwaringen die al in het vat zaten. De koopkrachtstijging is grotendeels te danken aan de forse loonstijging (4,3%) die de inflatie (3,2%) overtreft. Vooral hierdoor neemt de mediane koopkracht volgend jaar met 0,7% toe, waarbij de stijging het grootst is bij de lage middeninkomens.

De veronderstelde loonstijging lijkt daarbij nog een voorzichtige inschatting, gezien de recente afspraken in cao’s. De kans bestaat dus dat de koopkracht hierdoor nog positiever uitvalt, vooral voor werkenden. In latere jaren stijgen de lasten, vooral door hogere zorgpremies en btw-tarieven, waardoor ook dan de koopkrachtwinst vooral uit de loonontwikkeling komt.

Met de huidige krappe arbeidsmarkt en de beperkte groeivooruitzichten is het verstandig om niet te veel inkomenssteun te geven. Het risico is dan namelijk dat de hogere inkomens vooral leiden tot hogere inflatie en niet zozeer tot hogere koopkracht. In dat perspectief is het gekozen koopkrachtbeleid begrijpelijk.

Eerste stappen naar een nieuw belasting- en toeslagenstelsel

Het kabinet wil eindelijk concrete stappen zetten in de richting van een beter belasting- en toeslagenstelsel. Daarbij realiseert het zich dat dit een zeer complexe operatie is, die niet binnen één kabinetsperiode is uit te voeren. Hoewel vorige kabinetten het onderwerp wel aansneden, bevat het regeerprogramma concretere uitgangspunten voor een nieuw stelsel. Het moet 1) zekerheid bieden en gemakkelijker te begrijpen zijn, 2) werken (meer) laten lonen en 3) de marginale druk verlagen. Dit zijn logische en belangrijke kenmerken van een beter stelsel. Ook schetst het kabinet hoe het de hervorming wil aanpakken, waarbij het zich bewust is van de noodzaak van zowel politiek als maatschappelijk draagvlak.

Het is nu wel wachten of het kabinet deze ambities waar kan maken via de blauwdruk van een nieuw stelsel, zodat het kabinet erna de volgende stappen kan zetten. Zo is het vrijwel onontkoombaar dat een deel van de huishoudens er door de hervorming op achteruitgaat. Het is belangrijk dat er geen nieuwe complexiteit in het stelsel komt om dit te voorkomen. Om ook op korte termijn al vooruitgang te boeken, vereenvoudigt het kabinet onder andere de huur- en kinderopvangtoeslag; stappen in de goede richting.