Amerikaanse importtarieven op staal en aluminium: nieuwe stap in de mondiale handelsoorlog

Begin februari was het zover. Onderweg naar de Super Bowl, de kampioenschapswedstrijd voor American Football, kondigde de Amerikaanse president Donald Trump de eerste handelsbeperkingen aan die Nederland en Europa rechtstreeks raken: de importtarieven van 25% op staal en aluminium. Nog geen drie weken later kondigde de VS aan het hier niet bij te laten en dat voor veel meer producten uit Europa een importtarief van 25% gaat gelden. De tarieven op staal en aluminium gaan op 12 maart in.

De hogere importtarieven van de regering Trump hingen al langer in de lucht. Nog voordat hij daadwerkelijk was verkozen tot president beloofde hij al een universeel importtarief van 10% in te stellen. De impact van zo’n universeel tarief hebben we vorig jaar doorgerekend. Ook zagen we hoe Trump de handelstarieven heeft inzet als strategisch drukmiddel. Het begon met Colombia, dat in eerste instantie weigerde om migranten weer terug te nemen, en later kwamen daar Canada en Mexico bij die de grenscontroles moesten opvoeren, onder andere om drugssmokkel tegen te gaan.

In deze studie kijken we specifiek naar de economische impact van de hogere importtarieven op staal en aluminium. Hoewel hogere tarieven op staal en aluminium macro-economisch naar verwachting weinig effect zullen hebben op de Europese en de Nederlandse economie, kunnen deze tarieven wel vergaande implicaties hebben voor de staal- en aluminiumsector en voor aanverwante sectoren. Bij een generiek importtarief van 25% op alle import van goederen uit de EU zijn de gevolgen een stuk groter. In het laatste Economisch Kwartaalbericht berekenden we al dat de economische groei in 2025 na invoering van zo’n tarief 0,2 procentpunt lager zal uitvallen en in 2026 zelfs 0,5 procentpunt lager. De inflatie is in beide jaren dan 0,4 procentpunt hoger. In een eerdere studie belichtten we al hoe de Europese sectoren met Amerika zijn verbonden, waarmee we kunnen aangeven welke sectoren het meeste risico lopen in het geval van een universeel importtarief.

De impact van tarieven op staal en aluminium berekenen we aan de hand van GTAP (Global Trade Analysis Project). GTAP is een economisch model dat zich specifiek richt op handelsanalyses, en waarmee we ook sectorale schattingen kunnen maken (zie de technische bijlage voor een beschrijving van het model). Maar voordat we in de resultaten van GTAP duiken, bekijken we eerst de huidige tarieven op staal en aluminium.

Tussen de VS en Nederland gelden op dit moment de tarieven die zijn overeengekomen via de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Er is namelijk geen apart handelsverdrag tussen de VS en Europa. Deze WTO-tarieven noemt men de MFN-tarieven (Most Favorite Nation). Hoewel uitzonderingen mogelijk zijn op deze MFN-tarieven, lijkt het er niet op dat die op dit moment gelden voor Europa. Tijdens zijn vorige termijn wilde Trump namelijk al extra importtarieven heffen op staal en aluminium uit Europa. Deze tarieven kwamen er uiteindelijk niet omdat de EU een akkoord sloot met de VS en beloofde om onder andere meer LNG te importeren.

Uitgaande van deze MFN-tarieven, wordt er op dit moment ongeveer 5 miljoen Amerikaanse dollar aan importheffingen betaald over de Nederlandse export van staal en ijzer en over aluminium en aluminiumproducten. Ervan uitgaande dat de Amerikaanse importen uit Nederland niet veranderen na een tariefsverhoging naar 25%, komen we uit op ongeveer 318 miljoen Amerikaanse dollar aan importheffingen. Dit bedrag valt waarschijnlijk lager uit, omdat het onwaarschijnlijk is dat de importen gelijk blijven. De Amerikaanse importen gaan dalen omdat ze duurder worden door de importtarieven.

Wie deze heffingen uiteindelijk betaalt, hangt af van de vraag of een exporteur van staal en aluminium prijszetter of prijsnemer is. In principe betaalt de Amerikaanse importeur de importheffing, maar als een Nederlandse exporteur van staal en aluminium prijsnemer is, kan een Amerikaanse importeur de hogere importtarieven afwentelen op de exporteur door deze te dwingen om lagere exportprijzen te vragen voor staal en aluminium. Deze situatie doet zich voor als een importeur voldoende substitutiemogelijkheden heeft voor een bepaald product en als de markt competitief is. Is een buitenlandse exporteur echter prijszetter, bijvoorbeeld omdat deze een uniek product verkoopt zonder of met weinig substitutiemogelijkheden, dan zal de Amerikaanse importeur het importtarief moeten ophoesten en dit wellicht (deels) doorberekenen aan de eindgebruiker.

Om de impact van de tarieven op sectorniveau te berekenen, gebruiken we het model GTAP. Dit is een zogenoemd CGE-model (Computable General Equilibrium). Het GTAP-model gaat altijd op zoek naar een nieuw langetermijnevenwicht. In de praktijk betekent dit dat we niet exact bepaalde periodes vooruit kunnen voorspellen. We kunnen bijvoorbeeld niet zeggen wat de impact is na een jaar, of na twee jaar. Om toch een inschatting van de periode te krijgen maken we het steeds moeilijker voor kapitaal en arbeid om tussen sectoren te bewegen. Op de korte termijn kan kapitaal en arbeid amper van de ene sector naar de andere bewegen, terwijl die bewegingen op de langere termijn veel beter mogelijk zijn. Zo krijgen we inzicht in de effecten op de korte, middellange en lange termijn.

Daarnaast kan GTAP wel onderscheid maken tussen productgroepen, maar houdt het model geen rekening met de heterogeniteit binnen bepaalde productcategorieën, zoals staal. Staal wordt in verschillende soorten en van verschillende kwaliteitsniveaus gemaakt (zie ook onze eerdere studie: Hoe wordt staal gemaakt?). Dit kan ervoor zorgen dat de beschreven impact enigszins kan meevallen als het lastig blijkt voor de Amerikanen om uit te wijken naar binnenlandse producenten die bepaalde types staal of aluminium zelf niet op korte termijn kunnen produceren. Zo gaf Tata Steel eerder aan dat ze specialistisch staal maken dat de VS zelf niet maakt voor onder meer graafmachines en batterijen voor elektrische auto's.

De VS is een van Nederlands grootste exportpartners. In 2023 exporteerde Nederland bijna 25 miljard euro aan eigen gemaakte goederen naar de VS. Van staal en ijzer en aluminium en aluminiumproducten ging in 2022 respectievelijke 7,5% en 2,1% van de Nederlandse export naar de VS (CEPII, BACI). Omdat de importtarieven zich in eerste instantie richten op het ruwe materiaal en beperkt op bewerkt staal en aluminium, kunnen deze exportpercentages iets afwijken. We kijken specifiek naar de Nederlandse sectoren ijzer en staal en metaalproducten. Sinds het faillissement van de aluminiumsmelterij Aldel in 2022 heeft Nederland namelijk al geen significante aluminiumsector meer.

Op basis van onze modelberekeningen verwachten we dat de Nederlandse staalexport naar de VS door het hogere importtarief hard zal worden geraakt. In het ergste geval daalt deze met 27% tot 37%. Dit is vergelijkbaar met de afname van 29% die we zagen na invoering van de tarieven in 2018 (zie CBS). Gemiddeld gaat het om ongeveer 130 miljoen Amerikaanse dollar aan ijzer- en staalexport (zie figuur 1). Nederlands staal wordt duurder voor de Amerikanen, die indien mogelijk zullen uitwijken naar goedkoper lokaal geproduceerd staal. Tegelijkertijd gaan we er ook van uit dat Nederlandse ijzer- en staalbedrijven andere exportmarkten kunnen aanboren, al zal dit de vraaguitval vanuit de VS niet volledig kunnen compenseren.

Naast de ijzer- en staalsector wordt ook de metaalproductensector direct geraakt door de hogere tarieven. De metaalproductensector omvat met name bedrijven die halffabricaten van verschillende metaalsoorten produceren. Een groot deel van die halffabricaten van ijzer en aluminium valt onder het aangekondigde tarief. Van alle export van deze sector naar de VS moet voor 64% het importtarief worden betaald. In het model gebruiken we voor deze sector daarom een gewogen importtarief van 17%. Dit leidt tot de verwachting dat deze sector 33% tot 39% minder naar de VS zal exporteren. Dan hebben we het gemiddeld over circa 80 miljoen Amerikaanse dollar minder aan metaalproducten die naar de VS gaan. Ook voor deze producten verwachten we dat Nederland andere exportmarkten kan aanboren, zoals we zien in figuur 1.

Doordat de export naar de VS van staal en aluminium afneemt, zien we dat ook de productie van deze sectoren daalt (zie figuur 2). Van de totale productie van ijzer en staal in Nederland wordt echter maar 2,8% naar de VS geëxporteerd, waardoor het effect nog redelijk beperkt blijft. Daarnaast verwachten we, zoals gezegd, dat het verlies van exportmarktaandeel voor een deel wordt goedgemaakt door het aanboren van andere exportmarkten. Zo stijgt de export van ijzer en staal naar bijvoorbeeld Duitsland, Frankrijk en Mexico (zie figuur 1). Hierdoor is de afname van de productie minder groot dan de daling van de export. Uiteindelijk krimpt de Nederlandse staalsector op korte termijn met 0,25% en op de langere termijn met 1,2% (zie figuur 2).

Naast dat de sector ijzer en staal geraakt zal worden, zien we dat ook de transportsectoren, met name via water, hun productie zien dalen vanwege de hogere importtarieven op staal en aluminium. Minder export naar de VS betekent immers ook dat deze sectoren minder kunnen vervoeren en er ook minder aan havengelden zal worden verdiend. Wel is het zo dat het internationale transport in handen is van enkele grote rederijen die niet in Nederland zijn gevestigd. Ook heeft Nederlands grootste staalproducent TATA zijn eigen zeehaven, waardoor het effect op de binnenlandse watertransportsector beperkt zal zijn.

Tegelijkertijd zijn er ook sectoren die juist kunnen profiteren van de hogere importheffingen. Dit zijn voornamelijk sectoren die staal en aluminium als input gebruiken, bijvoorbeeld voor machines en elektrische apparaten. Staal en aluminium wordt door de hogere Amerikaanse importtarieven duurder voor de Amerikanen en daarmee relatief gezien goedkoper voor de Europeanen. Europese sectoren die staal en aluminium als input gebruiken krijgen daarmee een concurrentievoordeel.

De concurrentiepositie van de Nederlandse staal- en aluminiumsector komt onder druk te staan. Toch heeft de Nederlandse metaalindustrie een goede concurrentiepositie als uitgangspunt wanneer we kijken naar de loonkosten per eenheid product (zie ook onze analyse over het concurrentievermogen van de Nederlandse economie). Hierbij moeten we wel aantekenen dat we de andere relevante kosten niet meenemen in onderstaande internationale vergelijking, zoals de kosten voor energie. Deze zijn uiteraard voor een energie-intensieve sector als de staal- en aluminiumsector wel bijzonder relevant. Op het gebied van goedkope energie heeft de VS een duidelijk comparatief voordeel ten opzichte van Europa en Nederland, omdat de energieprijzen in de VS door veel goedkoper gas een stuk lager liggen.

In 2023 bedroegen de loonkosten per eenheid product (p.e.p.) in Nederland ongeveer 80 euro (zie figuur 3). Een eenheid product is in deze figuur gestandaardiseerd tussen de landen, en staat gelijk aan 100 euro toegevoegde waarde in de eurozone in 2015. In de VS lagen de loonkosten p.e.p. 7 euro hoger. Het was dus 8,5% goedkoper om in Nederland te produceren dan in de VS. Het plaatje voor de eurozone was minder rooskleurig: hier was het gemiddeld juist 9% duurder om te produceren vergeleken met de VS.

De EU zal in eerste instantie proberen met de VS te onderhandelen over een akkoord waarmee het handelstarief kan worden voorkomen. Zo kan de EU besluiten om importtarieven op Amerikaanse producten te verlagen, als de VS afziet van het tarief. Als die onderhandelingen nergens toe leiden, reageert de EU waarschijnlijk met eigen importtarieven. Dit zal zij doen nadat het de VS heeft aangeklaagd bij de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Als de export van Europese producten waarop de VS de tarieven verhoogt naar de VS in de afgelopen vijf jaar niet is toegenomen, mag de EU volgens de WTO-regels direct importtarieven verhogen op eenzelfde waarde aan Amerikaanse goederen. Voor de vergelding van het gedeelte van de export dat wel is toegenomen, moet de EU wachten tot het oordeel van de WTO, met een maximum van drie jaar.

Een groot deel van de importtarieven die de VS nu op ijzer, staal en aluminium wil invoeren, komt echter overeen met de importtarieven uit 2018 (destijds 25% op een iets smallere definitie van ijzer- en staalproducten, en 10% op aluminium). Over die importtarieven heeft de WTO al geoordeeld dat deze in strijd zijn met de internationale handelsregels. Hierdoor kan de EU direct volledig met een eigen importtarief terugslaan. Zij zal dit importtarief spreiden over een bredere set sectoren en producten. In 2018 verhoogde de EU haar importtarieven op de Amerikaanse import van ijzer, staal en aluminium, en ook op Amerikaanse whisky, cosmetica, elektronica, glasproducten, kaartspellen, agrarische producten, kleding, motorfietsen, boten en tabak (zie dit artikel en dit document). Deze tarieven zullen per 31 maart automatisch opnieuw ingaan. Doordat de tarieven in 2018 in afwachting van de WTO-afspraak een vergelding betroffen voor slechts 43% van het Amerikaanse importtarief, kan het tegentarief nu op een bredere lijst producten worden geplaatst. Hier bovenop komt waarschijnlijk nog een extra pakket aan tarieven om de totale omvang van het huidige pakket te compenseren ten opzichte van het pakket uit 2018.

De EU kiest voor een breder, maar lager importtarief omdat dit de verstorende effecten beperkt. Importtarieven zorgen er namelijk voor dat kapitaal en arbeid worden ingezet op plekken waar ze minder productief zijn dan in de situatie zonder importtarieven. Hierdoor verliest het land dat het importtarief instelt welvaart vanwege een lagere allocatie-efficiëntie. Daarnaast stijgt de inflatie door een importtarief omdat producten kunstmatig duurder worden gemaakt. Het duurt vaak even voordat de lonen gaan stijgen om de hogere inflatie te compenseren, wat in eerste instantie ook tot welvaartsverlies leidt. Daarom kan de EU er ook voor kiezen om te focussen op luxe producten, of producten waar gemakkelijk substituten voor zijn te vinden.

De aangekondigde tarieven op staal en aluminium zullen een grote impact hebben op de basismetaalindustrie in Nederland, terwijl de Nederlandse sectoren die deze producten als input gebruiken juist kunnen profiteren van een verbeterde concurrentiepositie. Op macroniveau blijft de impact slechts beperkt. Maar waarschijnlijk blijft het niet bij hogere Amerikaanse importtarieven op louter staal en aluminium. Trump kondigde al aan om te komen met importtarieven van 25% op veel andere producten uit Europa.

Hij lijkt met zijn importtarieven een wereldwijde handelsoorlog te ontketenen. Bovendien lopen ook de geopolitieke spanningen onder de nieuwe regering Trump hoog op. We verwachten de komende tijd veel turbulentie en zullen de economische effecten bij materiële ontwikkelingen proberen te duiden.

Download de technische bijlage: GTAP-model