Prinsjesdag 2022: structurele problemen sneeuwen onder bij koopkrachtreparatie

Zelden is er de afgelopen decennia zo uitgekeken naar Prinsjesdag als dit jaar. Het was de eerste editie voor kabinet Rutte-IV en stond vooral in het teken van de hoge energieprijzen. Centraal stonden de maatregelen die het kabinet neemt om de koopkrachtdaling te compenseren. Hoe verstandig zijn deze? En had het beter gekund? We bespreken hier de belangrijkste maatregelen. De koopkrachtdiscussie overschaduwt daarnaast de aandacht voor diverse structurele problemen die op een oplossing wachten. Hoe gaat het met de plannen die het kabinet daarvoor eind 2021 aankondigde? Ook daar gaan we hieronder op in.

Onze conclusie is dat het kabinet voortvarend te werk gaat bij het aanpakken van de koopkrachtdaling van huishoudens, naar onze mening iets te voortvarend. Op structurele beleidsterreinen als de woningmarkt, de arbeidsmarkt, het belastingstelsel en energie en klimaat blijven de daden nog (ver) achter bij de ambities. Het is weliswaar goed dat het kabinet ervoor kiest om brede welvaart te verankeren in de begrotingssystematiek, maar ook daar zijn nog stappen in te zetten.

Het Centraal Planbureau (CPB), en daarmee het kabinet, gaat uit van een economische groei van 1,5 procent in 2023 en een inflatie van 2,3 procent. Wij denken dat dit een te optimistisch beeld is. De inflatie blijft volgens ons langer hoog (bijna 5 procent in 2023), vooral omdat de hogere prijzen voor producenten met enige kwartalen vertraging doorsijpelen in de prijzen die huishoudens moeten betalen. In zowel onze verwachtingen als die van het CPB is het prijsplafond voor de energietarieven nog niet meegenomen. Dit zorgt vermoedelijk voor een lagere inflatie, afhankelijk van de manier waarop het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) deze maatregel meeneemt in de officiële inflatiecijfers.

Ook denken wij dat de economische groei veel gematigder is (0,2 procent in 2023) doordat de koopkracht per saldo wel heeft te lijden onder de hoge inflatie. De vraag vanuit het buitenland neemt naar verwachting ook af, omdat de economie bij veel van onze handelspartners er beduidend slechter voor staat. Tegelijkertijd lopen ook de productiemogelijkheden van Nederlandse bedrijven tegen hun grenzen aan vanwege tekorten aan personeel en (betaalbare) grondstoffen. Dit laatste betekent ook dat de overheid niet te veel moet stimuleren, omdat dan een langer durende inflatie op de loer ligt.

De overheidsfinanciën staan er goed voor. Volgens het CPB komt het begrotingstekort in 2023 uit op 2,5 procent. In maart verwachtte het CPB nog een tekort van 2,3 procent. Het tekort wordt dus wel iets hoger, maar in het licht van het omvangrijke pakket aan koopkrachtmaatregelen valt het erg mee. Dit komt doordat ook de inkomsten van de overheid sterk toenemen. De gasopbrengsten vloeien grotendeels de schatkist in en de hoge inflatie leidt tot hogere belastinginkomsten.

Een andere belangrijke reden voor het meevallende tekort is de zogenaamde onderuitputting. Dit betekent dat geplande uitgaven niet zijn gerealiseerd of niet kunnen worden gerealiseerd. Het kabinet schat deze in 2022 en 2023 op ruim 2 miljard euro, maar het CPB schat deze voor beide jaren veel hoger in: respectievelijk 4,1 miljard en 7,4 miljard euro. De onderuitputting is vooral het gevolg van arbeidstekorten (onder anderen leraren en defensiepersoneel) en trager op gang komende investeringen in infrastructuur en defensiematerieel.

De gevolgen voor de staatsschuld zijn nog positiever, vooral uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp). Deze ratio daalt omdat het bbp zelf sterk toeneemt door de hoge inflatie. De schuld komt daardoor eind 2023 uit op 48,8 procent, lager dan de 49,6 procent in 2022.

Op het eerste oog lijkt het kabinetsbeleid dus niet bijzonder stimulerend. Toch vraagt de huidige situatie met hoge inflatie en grote arbeidsmarktkrapte en productieproblemen bij bedrijven om een minder uitbundig begrotingsbeleid. Het kabinet had het tekort beter terug kunnen laten lopen om (het risico op) langdurig hoge inflatie te voorkomen.

De meeste aandacht gaat momenteel uit naar het aangekondigde pakket om de koopkracht van huishoudens op peil te houden. Dit pakket omvat 17 miljard euro, waarbij het – op de valreep aangekondigde – plafond op de energieprijzen nog niet is meegenomen. Dit kost in 2023 vele miljarden euro’s, afhankelijk van de exacte vormgeving. Veel geld, maar is het pakket bittere noodzaak of is er sprake van overcompensatie?

Voor het huidige jaar heeft het kabinet diverse maatregelen genomen om de koopkracht te verbeteren. Een deel daarvan (accijnsverlaging voor brandstoffen, verlaging van de energiebelasting en verlaging van het btw-tarief op energie) heeft de inflatie dit jaar iets verlaagd. De overheid introduceerde daarnaast een energietoeslag van 1.300 euro voor huishoudens met een laag inkomen. Deze maatregelen blijven bestaan, met uitzondering van de lagere belastingen op energie. Op de energietoeslag na zijn dit allemaal generieke maatregelen waarvan het geld in grote mate terechtkomt bij huishoudens met een bovengemiddeld inkomen. Ze zijn daarmee ongericht; het kabinet had deze beter kunnen vervangen door maatregelen die zich op financieel kwetsbare groepen richten.

Het kabinet presenteert ook diverse nieuwe maatregelen. Een hoger minimumloon (inclusief koppeling met uitkeringen) en een hogere zorg- en huurtoeslag zijn heel specifiek gericht op huishoudens met een laag inkomen en daarom in deze situatie effectief. Dat ook de AOW-uitkering mee omhoog gaat, is veel minder gericht. De armoede onder ouderen is relatief laag, zodat specifieke steun voor ouderen met geen of een klein aanvullend pensioen effectiever was geweest. Van een hoger kindgebonden budget en een hogere arbeidskorting profiteren weliswaar ook huishoudens met een bovengemiddeld inkomen, maar het grootste deel komt wel degelijk terecht bij de financieel kwetsbare groep. De verlaging van het tarief van de eerste schijf in de inkomstenbelastingen is daarentegen ongericht, omdat iedereen met een inkomen hiervan profiteert en omdat mensen met een laag inkomen normaliter al (vrijwel) geen inkomstenbelasting betalen.

De meest opvallende maatregel is het voorstel voor een prijsplafond voor gas en elektriciteit en een noodfonds. Het ontwerp van beide maatregelen staat nog niet vast. Deze maatregel grijpt direct in op de prijs van elektriciteit en met name de prijs van gas, die waarschijnlijk wordt gemaximeerd op 1,50 euro per m3. Dat is ver onder de huidige marktprijs voor nieuwe contracten. De maatregel zorgt voor een minder sterke prikkel om de consumptie te verminderen voor huishoudens met een lager dan gemiddeld of een gemiddeld verbruik.

Wel zijn de gekozen plafondwaarden aan de hoge kant. Het kabinet zet het plafond bij een volumegrens gebaseerd op een normaal verbruik van energie (1.200 m3 voor gas en 2.400 KWh voor elektriciteit), terwijl er op beide een besparing noodzakelijk is.

Al met al lijkt het kabinet enigszins door te schieten in het compenseren van huishoudens. Enkele groepen huishoudens (zoals uitkeringsgerechtigden en werkenden met een relatief laag inkomen) gaan er in 2022 en 2023 opgeteld fors op vooruit volgens de koopkrachtcijfers van het CPB. De 80 procent huishoudens met de hoogste inkomens gaan er per saldo op achteruit. Na een koopkrachtdaling van bijna 7 procent in 2022 volgt een herstel van 2 tot 5 procent. Het kabinet zorgt dus voor een forse inkomensnivellering. In al deze uitkomsten is overigens nog geen rekening gehouden met het prijsplafond op de energieprijzen.

Ondanks dat wij al een hogere inflatie voorzien dan het CPB en het kabinet, bestaat de kans dat zij juist hoger uitvalt doordat de toegenomen bestedingsruimte van huishoudens de prijzen verder opdrijft. Dit holt de koopkracht dan weer iets uit.

Tot slot is het koopkrachtpakket deels gericht op 2023. Zolang de (energie-)prijzen dat jaar niet terugzakken, ontstaat er opnieuw discussie over 2024. Permanente maatregelen verdienen in dat geval de voorkeur boven de ad hoc maatregelen die het kabinet nu invoert.

Het kabinet concludeert dat de brede welvaart zich in Nederland overwegend positief heeft ontwikkeld. Uit ons meest recente onderzoek naar brede welvaart blijkt echter dat de ervaren brede welvaart van Nederlanders in 2022 is gedaald. Dit konden we al even zien aankomen, want op verschillende dimensies gingen we er in 2020 en 2021 al op achteruit. De algehele brede welvaart bleef in die jaren echter overeind doordat veel mensen voldoende inkomen hadden vanwege de beperkte consumptiemogelijkheden. Daar kwam dit jaar dus verandering in, want door de inflatie gaan veel mensen er nu ook qua inkomen op achteruit.

Inkomen blijkt ook een goede voorspeller voor het niveau van brede welvaart. Mensen met een laag inkomen hebben over de hele linie een lagere gemiddelde brede welvaart en meer kans op stapeling van problemen. Het repareren van de koopkracht van huishoudens is vanuit het perspectief van brede welvaart in beginsel dan ook verdedigbaar. Zoals gezegd, zetten we wel vraagtekens bij de omvang en effectiviteit van het pakket aan maatregelen. Bovendien is enkel op koopkrachtherstel gericht beleid onvoldoende. Ook op andere dimensies nam de welvaart van Nederlanders namelijk af; denk aan gezondheid, maatschappelijke betrokkenheid, persoonlijke ontwikkeling en huisvesting. Voor de algehele brede welvaart is het belangrijk dat ook daar aandacht voor is en dat deze dimensies in samenhang met elkaar worden gezien.

Los van de specifieke maatregelen voor 2023 is het goed dat het kabinet ervoor kiest om brede welvaart te verankeren in de begrotingssystematiek. Het introduceert daarvoor zeven brede welvaartsprioriteiten[1] en werkt met de planbureaus aan een set brede welvaartsindicatoren om de ontwikkeling ervan te monitoren. Ook het voornemen om de onderlinge afruilen van welvaartsdimensies inzichtelijk te maken is veelbelovend. Dit is essentieel voor een integrale benadering van brede welvaart. Zo ver is het echter nog niet en vooralsnog lijkt het erop dat het kabinet het label brede welvaart op bestaande beleidsterreinen plakt.

[1] De zeven prioriteiten gaan over bestaanszekerheid en kansengelijkheid, democratische rechtsorde, veiligheid en sterke samenleving, de internationale context, duurzaamheid, gezondheid en de economie.

Met alle aandacht voor de koopkracht van huishoudens dreigt de aanpak van problemen op diverse beleidsterreinen onder te sneeuwen. Verschillende dossiers blijken ook in steeds grotere mate met elkaar samen te hangen en vragen om een integrale visie en aanpak. Het kabinet heeft in het coalitieakkoord ambitieuze plannen gepresenteerd voor de woningmarkt, energie en klimaat en het belastingstelsel. Hoe staat het hiermee en is het kabinet op de goede weg?

Prinsjesdag 2022 mag dan in het teken staan van de energiecrisis en de koopkrachtcrisis, ook de wooncrisis krijgt veel aandacht. Dat is niet zo gek want de problemen op de huizenmarkt blijven zich opstapelen. De woningmarkt is slecht toegankelijk, kent stevige huizenprijspieken en -dalen en zorgt voor steeds meer vermogensongelijkheid tussen jong en oud en tussen huurders en huiseigenaren.

Het kabinet maakt vooralsnog geen einde aan deze drie kernproblemen van de huizenmarkt. Het plakt vooral veel pleisters om de schaarste en de pijn van de schaarste voor sommige groepen te verminderen. De fiscale voordelen van huizenbezitters blijven echter in stand. En daarmee blijft de huizenmarkt bijdragen aan de toenemende vermogensongelijkheid tussen de haves en have nots. De broodnodige, integrale hervorming om op de langere termijn tot een goed functionerende woningmarkt te komen, blijft uit.

Om de betaalbaarheid in de sociale huursector te verbeteren, verhoogt het kabinet de huurtoeslag en heeft het afspraken over huurmatiging gemaakt met woningcorporaties. Huurders met een laag inkomen die een woning huren van een woningcorporatie krijgen een huurverlaging tot 550 euro. Door de lagere huren zal de schaarste aan sociale huurwoningen verder toenemen, maar het kabinet neemt ook maatregelen die op termijn voor meer aanbod ervan zorgen. Vanaf 2023 schaft het de verhuurdersheffing namelijk geheel af. In ruil hiervoor gaan woningcorporaties de komende jaren niet 15.000 maar 30.000 huizen bouwen. Met ruim 200 miljoen euro extra voor de woningbouwimpuls en bijna 500 miljoen euro voor grootschalige gebiedsontwikkeling hoopt het kabinet ook de totale nieuwbouw aan te zwengelen. Maar door de oplopende bouwkosten en het tekort aan mankracht en materiaal is het ook de komende jaren lastig om de broodnodige extra woningen te bouwen.

Ook ontmoedigt het kabinet beleggers met een nog hogere overdrachtsbelasting. Dit moet de positie van koopstarters versterken. De aangekondigde regulering van de aanvangshuren in de vrijehuursector moet juist bijdragen aan de betaalbaarheid van dit soort woningen. Maar beide maatregelen kunnen averechts werken, doordat ze ten koste van het aanbod van vrijesectorhuurwoningen gaan. Dit kan het voor de groep die tussen wal en schip valt juist lastiger maken om een woning te vinden.

In lijn met de Europese Unie heeft het kabinet in het coalitieakkoord ambitieuze doelen gepresenteerd op het gebied van energie en klimaat, zowel voor 2030 als voor 2050. Maar vorige week kwam zowel het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) als de Raad van State met kritiek op het beleid, omdat Nederland niet op schema ligt om de doelen van 2030 te halen. Volgens hen is het zaak om op korte termijn knopen door te hakken en over te gaan van het maken van plannen naar de uitvoering ervan. Wat dat betreft stelt de Miljoenennota teleur. Hoewel er inderdaad een enkele nieuwe maatregel is aangekondigd - zoals het verplichten van elektrische zakelijke leaseauto’s vanaf 2025 - is het de vraag of dit voldoende is om op korte termijn grote stappen te zetten in de reductie van de uitstoot van broeikasgassen.

Wel is het positief dat minister Jetten diverse langetermijnvisies uitwerkt voor de energietransitie. Deze zijn hard nodig om uiteindelijk in 2050 klimaatneutraal te kunnen worden, maar dragen nauwelijks bij aan het behalen van concrete resultaten op de korte termijn. Daar ligt voor deze regering een grote uitdaging.

Het belastingstelsel is al jaren toe aan een flinke verbouwing. In het coalitieakkoord besteedt het kabinet hier weinig aandacht aan en ook in de Miljoenennota komt het er bekaaid vanaf. Het koopkrachtpakket bevat wel enkele lastenmaatregelen, maar deze raken niet aan het stelsel zelf. Sterker nog, het kabinet vergroot het in onze ogen ongewenste toeslagenstelsel alleen maar door de zorgtoeslag (tijdelijk), de huurtoeslag en het kindgebonden budget te verhogen.

De marginale druk (hoeveel cent van elke extra verdiende euro wordt afgedragen aan de overheid door hogere belastingen en lagere toeslagen) blijft voor veel huishoudens hoog. Tot een inkomen van 25.000 euro (eenverdiener met kinderen) gaat deze omlaag door hogere afbouwgrenzen voor huur- en zorgtoeslag, maar voor dezelfde groep met een inkomen tussen 26.000 en 46.000 euro is deze met ongeveer 80 procent erg hoog.

Tegelijk met de Miljoenennota presenteert het kabinet een reactie op het recent verschenen ambtelijk onderzoek naar de vermogensverdeling in Nederland. Dat onderzoek concludeert dat onevenwichtigheden in het fiscale beleid de verschillen tussen huishoudens in vermogensopbouw vergroten. Het kabinet komt deze Prinsjesdag een eind tegemoet aan deze kritiek op het belastingbeleid, door het koopkrachtpakket te financieren met maatregelen die de belasting op ‘kapitaal’ (lees: bedrijven en vermogenden) verhogen. Zo wil het voorkomen dat de keuze voor ondernemerschap of werknemerschap fiscaal gedreven is, of dat de keuze voor een bepaalde rechtsvorm afhangt van belastingtarieven. In het oog springende maatregelen zijn:

De huidige grote arbeidsmarktkrapte leidt er onder meer toe dat veel geplande uitgaven geen doorgang vinden: de eerder genoemde onderuitputting. Dit is erg problematisch gezien de grote opgave die het kabinet wacht op het terrein van energie en klimaat, de woningmarkt en het onderwijs. Als de arbeidskrapte niet afneemt, is het lastig de ambitieuze plannen waar te maken. De Raad van State is dan ook kritisch op het gevoerde arbeidsmarktbeleid dat te weinig doet om deze krapte te bestrijden. Niet alleen voor dit en volgend jaar, maar ook in de verdere toekomst. Het is daarbij vooral zaak om (meer) werken aantrekkelijker te maken en om productiever te werken, zodat er minder mensen nodig zijn voor hetzelfde werk. Het kabinet kan werken bijvoorbeeld aantrekkelijker maken door de marginale belastingdruk (‘werken moet lonen’) verder te verlagen.