Zonder bouwlocaties geen bouw

Het gebrek aan bouwlocaties is zowel een van de belangrijkste als een van de slechtst begrepen oorzaken van de achterblijvende woningbouw. Betrokkenen bij de woningbouw noemen dit vaak als een van de grootste knelpunten, zeker op lange termijn. Beleidsmakers trappen soms in de valkuil om het benodigde aantal bouwlocaties door de bril van een accountant te bekijken. De gedachte is dat om één miljoen woningen te bouwen bouwlocaties voor één miljoen woningen nodig zijn. Deze denkwijze kent twee problemen. Allereerst valt een flink deel van de potentiële bouwlocaties op enig moment (permanent of tijdelijk) af. Omdat ze toch niet geschikt blijken voor woningbouw, omdat de benodigde infrastructuur nog niet beschikbaar is, door juridische procedures of doordat bouwen er niet rendabel blijkt. Bij binnenstedelijke locaties – waar een steeds groter deel van de woningbouw plaatsvindt – is de kans op vertraging of uitval van bouwplannen nog groter dan bij bouw op zogeheten uitleglocaties.

Maar planuitval is verre van het enige probleem: de werking van de grondmarkt speelt een minstens even grote rol. Als er weinig bouwlocaties beschikbaar zijn, werkt de grondmarkt namelijk minder goed. Dit komt doordat er dan weinig concurrentie is tussen potentiële bouwlocaties. In een krappe grondmarkt is er een felle biedstrijd om de schaarse grondposities, wat de grondprijzen opdrijft en ertoe leidt dat deze grondposities juist in een relatief laag tempo worden bebouwd. Dit garandeert namelijk dat de opbrengsten voldoende hoog zijn om de gedane investeringen terug te verdienen. Partijen die te snel te grote aantallen woningen aanbieden, verdienen weinig geld en worden daardoor gedisciplineerd door de markt. Een ruimere beschikbaarheid van bouwlocaties – vooral locaties waar al een woonbestemming op rust, en waar dus snel kan worden gebouwd – is dus niet alleen nodig om woningbouw fysiek mogelijk te maken, maar ook voor een goede werking van de grondmarkt.

Het kabinet stelt een boete voor treuzelende ontwikkelaars voor in de vorm van een belasting op onbebouwde grond met een woonbestemming. Dit is echter geen goed alternatief voor meer bouwlocaties. Het vergroot weliswaar de prikkel om op locaties met een woonbestemming snel te bouwen, maar de meeste vertraging treedt juist op in het traject vóórdat het bestemmingsplan is veranderd. Doordat er ook gegronde redenen zijn waarom de bouw na een bestemmingswijziging niet direct start - redenen die bovendien niet altijd binnen de invloedssfeer van de grondeigenaar liggen - kan een heffing op onbebouwde grond met een woonbestemming de risico’s vergroten. Een mogelijk neveneffect is ook dat de totstandkoming van bestemmingsplannen wordt vertraagd, naar een moment dat dichter bij de beoogde start van de bouw ligt. Dit verlaagt de belastingdruk, maar vermindert ook de flexibiliteit.

Er zijn dus meer locaties nodig waar kan en mag worden gebouwd. Welke opties zijn er om dat doel te bereiken? Hiervoor kijken we als eerste naar de rol van gemeenten. Zij gaan over het bestemmingsplan en moeten vaak ook (een deel van) de voorzieningen realiseren die nodig zijn voor woningbouw. Denk aan wegen, groen en openbaar vervoer. Daarom komt woningbouw meestal lastig van de grond zonder medewerking van de gemeente. Maar gemeenten en hun bestaande inwoners hebben niet altijd belang bij veel nieuwbouw in hun gebied. Aanwonenden van bouwlocaties laten vaak stevig van zich horen. Omwonenden vroegtijdig betrekken is daarom belangrijk. Gemeenten kunnen een duwtje in de rug krijgen om woningbouw toe te staan via meer financiële prikkels. Deze zorgen er bovendien voor dat gemeenten voldoende middelen beschikbaar hebben voor gebiedsontwikkeling. Veel woningbouwprojecten hebben namelijk te maken met publieke tekorten. Een planbatenheffing, zoals voorgesteld door het nieuwe kabinet, is een veelbelovende manier om gemeenten een graantje te laten meepikken van de nieuwbouw.

We stellen ook voor om gemeenten die wél kunnen en willen bouwen vanuit hogere bestuurslagen minder beperkingen op te leggen. Nu moeten zij nog aantonen dat er voldoende vraag is naar woningen, maar in veel gemeenten is die eis weinig zinvol omdat er een structureel tekort is aan woningen. Ook het vereenvoudigen van de Ladder voor duurzame verstedelijking is een optie. Hierdoor krijgen gemeenten meer vrijheid over de keuze om te bouwen op uitleglocaties. De Ladder houdt in dat gemeenten voordat ze op uitleglocaties mogen bouwen eerst moeten aantonen dat niet op binnenstedelijke locaties in de vraag wordt voorzien. Dit promoot een efficiënt ruimtegebruik – een doel waar we in Nederland veel waarde aan hechten - maar gaat ten koste van het aantal beschikbare bouwlocaties. Het is aan de politiek om een scherpere keuze te maken tussen de collectieve wens om zo min mogelijk woningen in het groen te bouwen en de individuele wens om in een grondgebonden woning in een groene omgeving te wonen.

Een ander voorstel is om gemeenten weer meer mogelijkheden te geven om een actief grondbeleid te voeren. Bij een actief grondbeleid koopt de gemeente zelf grond aan, maakt deze bouwrijp, en verkoopt deze bouwrijpe kavels vervolgens aan ontwikkelaars. Dit geeft gemeenten meer zeggenschap over wat er met de grond gebeurt. Het vermindert de complexiteit van onderhandelingen over de verdeling van kosten en baten en over wat er op de grond mag worden gebouwd. Bovendien zorgt het ervoor dat de gemeente automatisch meeprofiteert van de woningbouw. Om financiële risico’s bij gemeenten te vermijden, kan een landelijk garantiefonds worden opgetuigd waar gemeenten die grondposities innemen zelf aan meebetalen. Een belangrijke vraag is hierbij hoe de risico’s worden verdeeld: er moet worden voorkomen dat verkeerde keuzes van gemeenten voor bouwlocaties en de toegestane woningprogrammering kunnen worden afgewenteld op het Rijk.

Ten slotte is ook voor het Rijk een belangrijke rol weggelegd, vooral bij het zoeken naar geschikte locaties voor grootschalige woningbouw. Voor het nieuwe kabinet is dit – in navolging van het vorige – een belangrijke pijler onder de aanpak van de woningschaarste. Rijksregie vereist allereerst een langetermijnvisie voor de ruimtelijke inrichting van Nederland, die rekening houdt met klimaat, bodem en infrastructuur. Vervolgens is het zaak dat het Rijk helpt de randvoorwaarden voor deze projecten in te vullen, bijvoorbeeld door investeringen in infrastructuur. Draagvlak bij gemeenten is hierbij essentieel. Dit vraagt ook om voldoende Rijksmiddelen: in de VINEX-periode was dit een beproefd recept.

Locaties voor grootschalige woningbouw ontwikkelen kost wel veel tijd, waardoor dit naar verwachting pas op langere termijn tot extra woningen leidt. Het is echter belangrijk om het woonbeleid juist op de lange termijn te richten. Door de opeenstapeling van belemmeringen die meer woningbouw in de weg staan – van bouwers horen we vaak dat bij bijna elk project wel iets tot vertraging leidt – zijn kortetermijnoplossingen een illusie.