Hoe maken we woningbouw weer (vaker) financieel haalbaar?

Bij de woningbouw doet zich een fenomeen voor dat lastig te rijmen is met een tekort aan woningen: bouwprojecten die financieel niet of nauwelijks rond te krijgen zijn. Het gebrek aan financiële haalbaarheid suggereert namelijk dat de kosten van woningbouw hoger liggen dan de baten. Dit ondanks de torenhoge huizenprijzen, oftewel de tol die moet worden betaald voor de woningschaarste. De verklaring voor deze paradox ligt in een imperfecte werking van de grondmarkt (hierover later meer), in de vele eisen die overheden aan de woningbouw stellen, en in de verschuiving naar binnenstedelijke bouw. Binnenstedelijke bouw is financieel lastiger haalbaar dan bouw op uitleglocaties wanneer alleen naar de kosten en baten van gebiedsontwikkeling wordt gekeken. Dat wil zeggen: zonder rekening te houden met maatschappelijke kosten en baten die voor de financiële haalbaarheid van projecten geen rol spelen.

Ontwikkelaars betalen door de hevige concurrentie om de schaarse bouwlocaties soms te veel voor grond, waardoor projecten financieel niet haalbaar zijn. Ook het grote aantal eisen dat overheden aan de bouw stellen speelt een rol, in combinatie met een te optimistische inschatting van marktpartijen van deze eisen. De eisen die overheden stellen, hoeven op lange termijn op buitenstedelijke locaties weinig effect te hebben op de financiële haalbaarheid van bouwprojecten. De grondprijs kan de kosten van de eisen die overheden stellen namelijk absorberen. Zolang landbouwgrond een flinke waardesprong doormaakt als erop mag worden gebouwd, blijft de prikkel voor woningbouw groot. Op korte termijn kan een aanscherping van eisen de financiële haalbaarheid op deze locaties wel onder druk zetten. En vooral op het gebied van duurzaamheid en het aandeel betaalbare woningen neemt het ambitieniveau toe. Dat wil niet zeggen dat deze ambities per definitie onwenselijk zijn, maar ze kunnen wel gevolgen hebben voor de bouwproductie. Bij sloop-nieuwbouw op binnenstedelijke locaties – waar veel nieuwbouw tegenwoordig plaatsvindt – is de situatie heel anders: daar bepalen de prijzen van het bestaande vastgoed de verwervingskosten. En die prijzen stijgen niet zonder meer mee met de kosten van eisen die overheden aan nieuwbouw stellen. In plaats daarvan vergroten hogere eisen de prikkel om het huidige gebruik van het bestaande vastgoed voort te zetten.

Ook de opbrengsten van woningbouw staan onder druk. Daardoor is het voor marktpartijen lastiger om woningbouwprojecten financieel rond te krijgen. De opgelopen rente en huurmatiging beperken de vraag van beleggers naar huurwoningen en de investeringsruimte van woningcorporaties. Door de opgelopen rente is er ook minder vraag naar woningen van eigenaar-bewoners, hoewel hier de vraag door stijgende inkomens inmiddels wel weer aantrekt. In een perfect werkende grondmarkt zou het effect hiervan op de totale woningbouw beperkt zijn. Meer concurrentie tussen bouwlocaties zou grondeigenaren die te veel voor de grond hebben betaald omdat ze te optimistisch waren over de gestelde eisen, of zich geconfronteerd zien met een lager dan verwachte vraag, dwingen om hun verliezen te nemen. Door de grote schaarste van bouwlocaties en lokale marktconcentratie is er weinig concurrentie en ontstaan prikkels om het bouwtempo te vertragen (zie deel 1 van ons vierluik voor opties om dit mechanisme te doorbreken).

Ook voor gemeenten brengt gebiedsontwikkeling grote financiële investeringen met zich mee. Zij zijn vaak verantwoordelijk voor de aanleg van wegen en andere openbare voorzieningen. Bij het merendeel van de bouwlocaties kan de gemeente de kosten van de benodigde publieke investeringen niet terugverdienen via de opbrengsten van de verkoop van grond, erfpacht en kostenverhaal. We spreken dan van een publieke onrendabele top. Hoewel een deel van de publieke onrendabele toppen wordt afgedekt door rijksmiddelen zoals de woningbouwimpuls, kunnen sommige projecten zonder extra middelen niet doorgaan. Publieke onrendabele toppen zijn het grootst in stedelijke gebieden. Dit hangt (onder meer) samen met de relatief hoge kosten van sloop-nieuwbouw. Doordat deze projecten voor marktpartijen lastiger financieel rond te rekenen zijn, is er ook minder ruimte voor kostenverhaal door de gemeente. Ook publieke onrendabele toppen zorgen voor een lager aantal projecten dat de eindstreep haalt en voor een lager bouwtempo.

In de discussie over de woningschaarste valt vaak op dat heldere keuzes uitblijven. De eisen aan woningbouw dienen vaak belangrijke maatschappelijke doelen. Hierdoor is er weinig bereidheid om concessies te doen. Als we geen extra middelen beschikbaar willen stellen voor woningbouw, moet een scherpere keuze worden gemaakt tussen woningschaarste enerzijds en andere ambities anderzijds. Dit is een politieke keuze. Onderzoek laat zien dat de gevolgen van de gestelde eisen voor de financiële haalbaarheid van bouwprojecten nu vaak onvoldoende worden meegewogen. Sommige eisen rechtvaardigen bovendien een kritische blik. Dit geldt bijvoorbeeld voor eisen die voortkomen uit paternalistische motieven, zoals de eis dat een woning buitenruimte heeft. Lang niet iedereen hecht waarde aan dit soort zaken, en in dat geval kunnen de kosten van deze eisen niet worden doorberekend aan de kopers van woningen. We zijn ook kritisch op de eis dat twee derde van de woningen in het betaalbare prijssegment moet worden gebouwd. Dit vermindert de opbrengsten van projecten, terwijl ook via bouw voor de doorstroming woningen vrijkomen die beschikbaar zijn voor een breder publiek.

Als het de wens is om niet in te boeten op ambities, maar gelijktijdig óók veel woningen te bouwen, dan zijn extra middelen voor woningbouw waarschijnlijk onontbeerlijk. Onder de huidige omstandigheden tellen de onrendabele toppen van de woningbouwplannen voor de komende tien jaar op tot 30 tot 35 miljard euro. Deze financiële kloof is zonder extra middelen – bovenop de extra 1,5 miljard euro die het nieuwe kabinet jaarlijks voor woningbouw uittrekt – lastig te overbruggen. Het is wel essentieel dat extra middelen voor woningbouw worden gecombineerd met andere hervormingen, in het bijzonder de beschikbaarheid van meer bouwlocaties en een betere benutting van de beschikbare capaciteit in de bouwsector en bij ontwikkelafdelingen van gemeenten. Anders bestaat het risico dat extra middelen voor woningbouw vooral tot hogere grondprijzen en bouwkosten leiden, en niet tot veel extra woningbouw. Een planbatenheffing, zoals voorgesteld door het nieuwe kabinet, kan een rol spelen bij de financiering van de gebiedsontwikkeling. Hiermee wordt een deel van de baten die nu bij de oorspronkelijke grondeigenaren terechtkomen ingezet voor publieke doelen.

Huurmatiging gaat ten koste van de inkomsten van verhuurders. Bij het huidige huurniveau hebben woningcorporaties te weinig inkomsten om de exploitatielasten te kunnen dekken. Dit gaat ten koste van hun investeringsruimte. Lagere huren maken het ook voor beleggers minder aantrekkelijk om te investeren in de bouw van huurwoningen. Op de lange termijn absorberen de grondprijzen de lagere opbrengsten bij buitenstedelijke projecten grotendeels – net als de kosten van de eisen die aan woningen worden gesteld. Op de korte termijn, en bij sloop-nieuwbouw ook op lange termijn, is echter wel een effect van de huuropbrengsten op de financiële haalbaarheid van bouwprojecten te verwachten. Het is beter om huishoudens niet via kunstmatig lage huren te compenseren voor de gestegen kosten van levensonderhoud, maar via uitkeringen en belastingen. Huurmatiging leidt niet alleen tot minder aanbod van huurwoningen, maar vergroot tevens de vraag en staat een zo goed mogelijk gebruik van de bestaande woningvoorraad in de weg. Sommige huurders profiteren van de lagere huur, maar hier staat tegenover dat het voor mensen die buiten de boot vallen juist nóg lastiger wordt om een betaalbare woning te vinden. Er zijn ook andere beleidsopties die het investeren in woningen aantrekkelijker kunnen maken, zoals het verlagen van de overdrachtsbelasting van 10,4 procent voor niet-eigenwoningen.

Financiële haalbaarheid is bij binnenstedelijke projecten – waarvan 85 tot 95% te maken heeft met een onrendabele top – een groter knelpunt dan bij bouw op buitenstedelijke locaties. Woningbouw op binnenstedelijke locaties doet doorgaans ook een groter beroep op vakkrachten en specialisten, terwijl daar juist een groot gebrek aan is. Bovendien biedt zij minder mogelijkheden voor standaardisatie en fabrieksmatig bouwen. Richt daarom – zeker op korte termijn – niet alle pijlen op binnenstedelijke bouw, maar zet ook in op bouw op buitenstedelijke locaties. Ook op lange termijn ligt een mix voor de hand. Binnenstedelijke bouw kent een aantal belangrijke voordelen: er wordt efficiënter omgegaan met de beschikbare ruimte, en bestaande voorzieningen kunnen beter worden benut – denk aan openbaar vervoer en andere infrastructuur, scholen en zorg.

Een van de oorzaken voor publieke onrendabele toppen is dat gemeenten hun kosten niet altijd kunnen verhalen op ontwikkelaars. Ten eerste is kostenverhaal complex, door de criteria die hiervoor gelden. Zo moet worden aangetoond dat woningbouw de publieke investering noodzakelijk maakt. Ook moet het profijt voor het woningbouwproject waar kosten op worden verhaald worden becijferd. Een mogelijke optie om kostenverhaal eenvoudiger te maken is om een landelijk toetsingskader op te stellen, waarin bijvoorbeeld is vastgelegd wanneer bestaande infrastructuur nog voldoet en wanneer extra investeringen nodig zijn; en wat in dat geval – volgens een vaste formule – de bijdrage van een ontwikkelaar moet zijn.

Ten tweede is kostenverhaal niet mogelijk als de opbrengsten voor de ontwikkelaar daardoor lager uitvallen dan de verwervingskosten van de grond. Hierbij wordt geen rekening gehouden met het geld dat voorgaande grondeigenaren al hebben verdiend aan de mogelijkheid van woningbouw op deze locatie. Een mogelijkheid is om bij het kostenverhaal uit te gaan van een lagere grondprijs, bijvoorbeeld de agrarische grondprijs plus een opslag. De extra kosten hiervan slaan op lange termijn naar verwachting neer in de grondprijs, waardoor de verwervingskosten van grond dalen. Zeker op korte termijn zullen verruimde mogelijkheden tot kostenverhaal de financiële haalbaarheid van projecten voor marktpartijen echter juist verminderen.

Het gebrek aan financiële haalbaarheid van bouwprojecten – bij ontwikkelaars en gemeenten – zijn niet los te zien van de thema’s in de andere delen van onze themaserie over het woningtekort. Er is een duidelijke samenhang met het gebrek aan bouwlocaties (die leidt tot hoge verwervingskosten van grond en prikkels om het bouwtempo te verlagen), en met de grillige huizenmarkt (die leidt tot meer episodes waarin de vraag naar woningen onder druk staat). Hoewel we het gebrek aan financiële haalbaarheid als probleem op zichzelf zien, is de winstgevendheid van bouwprojecten ook een uiting van de vele andere knelpunten. Het aantal woningen dat in een bepaalde periode kan worden gebouwd, hangt af van hoeveel grond er beschikbaar is, hoelang het duurt voordat alle stappen in het ontwikkelproces zijn doorlopen zodat de bouw kan starten, en hoeveel capaciteit er is in de bouwsector en bij leveranciers van bouwmaterialen. Prijzen – van bouwmaterialen, planning en uitvoering; van grond; én van de te bouwen woningen – passen zich op deze knelpunten aan. Daarom vereist een positieve business case voor de grote aantallen woningen die nodig zijn om de woningschaarste op te lossen een integrale aanpak.