Bouwproces moet sneller, maar eenvoudig is dat niet

Het stroperige bouwproces is een van de oorzaken van ons onvermogen om het woningtekort terug te dringen. Als de bouw eenmaal is gestart, worden woningen doorgaans ongeveer een jaar later opgeleverd. Maar dat moment ligt vaak vele jaren – of zelfs decennia – na het moment waarop voor het eerst over woningbouw op een bepaalde locatie werd nagedacht.

De eerste jaren staan in het teken van het maken van plannen. In deze fase worden ruwe schetsen gemaakt en verkennende gesprekken gevoerd – bijvoorbeeld om te kijken of gemeente en provincie willen meewerken. Uiteindelijk resulteert dit in een stedenbouwkundig ontwerp. Bij bouw op grond van ontwikkelaars maken de ontwikkelaars vaak nog voordat de bestemmingsprocedure start vrijwillige afspraken met de gemeente in een anterieure overeenkomst. Deze afspraken gaan over zaken als ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid, parkeren, sociale huur en middeldure huur, en over de financiële bijdrage van de ontwikkelaar.

Door het grote aantal dossiers dat op tafel ligt en de grote financiële belangen die spelen, kunnen de onderhandelingen over de anterieure overeenkomst lang duren. Pas daarna begint de bestemmingsfase, die gemiddeld 3,5 jaar duurt. In deze fase vinden diverse onderzoeken plaats (bijvoorbeeld naar de impact op flora en fauna), en aan het eind van de bestemmingsfase volgen eventuele beroeps- en bezwaarprocedures. Als het omgevingsplan eenmaal is vastgesteld, moet de grond nog bouwrijp worden gemaakt. Ook moet er nog een omgevingsvergunning komen, waartegen mensen ook weer bezwaar kunnen maken.

In het grote aantal stappen dat nodig is om van de eerste plannen tot de sleuteloverdracht te komen, kan op allerlei manieren vertraging ontstaan, wat het proces stroperig maakt. Hiervoor zijn tal van oorzaken aan te wijzen, die bovendien lastig zijn aan te pakken. Het grote aantal thema’s waarop ontwikkelaars en gemeenten overeenstemming moeten bereiken – waarbij diverse gemeentelijke afdelingen betrokken zijn – is een belangrijk knelpunt, maar de mogelijkheden om in het ambitieniveau te snijden zonder ergens op in te boeten zijn beperkt. Het proces zelf is wel te stroomlijnen, door bijvoorbeeld een gemeentelijke bouwcoördinator aan te stellen die de juiste mensen bij elkaar brengt en hen dwingt om keuzes te maken.

Ambities en (technische) eisen verschillen van gemeente tot gemeente, wat weliswaar meer ruimte biedt om woningbouw af te stemmen op lokale voorkeuren, maar wat standaardisatie en fabrieksmatige bouw lastiger maakt. Ook de krapte op de arbeidsmarkt speelt een belangrijke rol. Meer personeel bij ontwikkelafdelingen van gemeenten, in de bouwsector en bij rechtbanken zou het bouwproces kunnen versnellen, maar dit personeel is er niet. Het gaat hierbij bovendien vaak om schaarse specialisten. Het is ook niet zonder meer wenselijk om te snoeien in de mogelijkheden om in bezwaar te gaan: dit schaadt de rechtszekerheid van burgers, wat ook de juridische haalbaarheid onzeker maakt. Wat kan er gegeven al deze beperkingen wel worden gedaan om het bouwproces te versnellen?

Om ondanks de arbeidsmarktkrapte en het tekort aan de benodigde specialisten meer woningen te kunnen bouwen, moet het beschikbare personeel efficiënter worden ingezet. Standaardisatie en fabrieksmatige bouw zijn hiervoor logische opties. Door dezelfde woonconcepten op meerdere plekken te bouwen, is er slechts één ontwerp nodig en hoeft ook een deel van de benodigde onderzoeken maar één keer plaats te vinden. De bouw kan vervolgens zowel op traditionele wijze als (in kleinere of grotere mate) fabrieksmatig gebeuren. De grotere schaal die standaardisatie mogelijk maakt, biedt echter kansen om meer gebruik te maken van fabrieksmatige bouw. Dit maakt de bouw niet alleen sneller en goedkoper, maar vermindert ook de verspilling van bouwmaterialen en het aantal benodigde transportbewegingen – en daarmee de CO₂-uitstoot.

In Nederland wordt nu, in verhouding tot sommige andere landen, nog maar weinig gebruik gemaakt van fabrieksmatige bouwtechnieken. Dit komt onder andere door de grote diversiteit aan materiaalgebruik en uitstraling van de Nederlandse woningbouw. Daarom stellen we voor om (technische) eisen aan woningbouw verder te standaardiseren door de mogelijkheden voor gemeenten om eigen eisen te stellen in te perken. Veel bouwkundige eisen zijn al verankerd in landelijke wet- en regelgeving (zonder mogelijkheid om daar van af te wijken), maar in de praktijk stellen gemeenten via het omgevingsplan, welstandseisen en selectiecriteria bij gronduitgifte vaak toch aanvullende eisen op het gebied van materiaalgebruik, circulariteit en klimaatbestendigheid. Dit maakt de nieuwbouw complexer en duurder, en dit verklaart in belangrijke mate waarom bestemmingsprocedures lang duren. Als de landelijke overheid veel waarde hecht aan bepaalde eisen, kunnen deze op een uniforme manier worden verankerd in landelijk beleid.

We achten het weinig kansrijk om bezwaarmogelijkheden in te perken en zo vertraging te verminderen. Dit tast immers de rechtszekerheid aan en is niet altijd juridisch haalbaar. Zo zijn de bezwaarmogelijkheden van belanghebbenden én niet-belanghebbenden door recente uitspraken van het Europees Hof juist verruimd. Ook het versnellen van juridische procedures is – door personeelstekorten – gemakkelijker gezegd dan gedaan. We zien wel kansen in het verminderen van weerstand tegen bouwprojecten, door omwonenden via participatietrajecten er vroegtijdig bij te betrekken. Gemeenten en ontwikkelaars zetten hier al stevig op in, en inmiddels is participatie bij het opstellen van een omgevingsplan verplicht. Maar betrokkenen bij de woningbouw vertellen dat op dit punt nog winst valt te behalen. Het is essentieel dat burgerparticipatie op het juiste moment plaatsvindt. Niet tien jaar voor de bouw op een moment dat plannen nog zeer abstract zijn, maar ook niet op het moment dat de plannen al in beton gegoten zijn. De bereidheid en mogelijkheid om plannen die over de directe woonomgeving van burgers gaan aan te passen, zijn essentieel. Het is ook belangrijk dat de stem van woningzoekenden wordt gehoord. Bij inspraakavonden over woningbouw zijn nu vaak vooral mensen die bezwaar tegen nieuwbouw hebben aanwezig. Zichtbaarheid van de lastige situatie waarin woningzoekenden verkeren, kan helpen om het draagvlak voor nieuwbouw te vergroten.

In Nederland is onbebouwde grond met een woonbestemming schaars, maar dat is in lang niet alle landen het geval. Zo is in Oostenrijk een kwart van de grond met een woonbestemming nog onbebouwd. Dit verklaart waarom er in dat land zoveel open plekken binnen de bebouwde kom zijn. Op deze locaties kan de bouw relatief snel starten, wat opschaling in tijden van een stijgende vraag vergemakkelijkt. Betrokkenen bij de woningbouw noemen juist het gebrek aan dit type locaties als een belangrijk knelpunt. Het is daarom mogelijk een optie om bestemmingsprocedures eerder te starten, en voor meer locaties dan die minimaal nodig zijn om in de geraamde vraag naar woningen te voorzien. Door tijdrovende milieu- en bodemonderzoeken al eerder te doen, scheelt dat tijd in de toekomst als er op de plek gaat worden gebouwd. Er is zo ook meer tijd voor de aanleg van de benodigde infrastructuur. Een ruimere beschikbaarheid van bestemde gronden heeft wel een belangrijke keerzijde: het kan tot ‘leapfrogging’ leiden. Door kikkersprongen in de ruimtelijke ontwikkeling start de bouw soms eerder op minder aantrekkelijke locaties met lagere grondprijzen dan op aantrekkelijke locaties, die dichter bij de bestaande bebouwde kom en bestaande voorzieningen liggen. Dat leidt tot een minder efficiënt ruimtegebruik en tot versnippering van verstedelijking. Daarom is verder onderzoek nodig naar deze beleidsoptie.

Omdat de capaciteit voor ruimtelijke ontwikkeling en woningbouw door de krappe arbeidsmarkt lastig is uit te breiden, leidt het oplossen van andere knelpunten – zoals de beschikbaarheid van bouwlocaties en financiële tekorten – zonder efficiënter bouwproces waarschijnlijk niet tot een sterke toename van de woningbouw. Zet daarom ook in op een soepeler verlopend bouwproces, omdat we alleen zo het maximale uit de beschikbare capaciteit kunnen halen.