Stabielere woningmarkt cruciaal voor aanpak woningschaarste

De Nederlandse woningmarkt heeft een grillig karakter: lange perioden waarin huizenprijzen stijgen, worden onderbroken door stevige correcties. En als potentiële kopers afhaken, zakt de woningbouw vaak al snel in. Dit verschijnsel zien we ook in andere landen, doordat de woningbouw zeer gevoelig is voor schommelingen in de rente en conjunctuur. Dit heeft ook gevolgen voor projecten die zich nog bevinden in de fasen die aan de bouw vooraf gaan. Perioden waarin de nieuwbouw onder druk staat, gaan bovendien ten koste van de bouwcapaciteit. Mensen voor wie er geen werk meer is, gaan dan immers iets anders doen en ontwikkelaars investeren minder in capaciteitsuitbreiding. Mensen die bij de bouw betrokken zijn, vertellen dat bouwbedrijven en toeleveranciers door de grilligheid soms ook in goede tijden liever wat extra marge pakken dan dat ze hun capaciteit uitbreiden. Dan hoeven ze hun productie minder af te schalen als de markt omslaat.

Door die dynamiek blijft de woningbouw niet alleen achter in tijden waarin een deel van de bouwcapaciteit onbenut blijft. Ook als de nieuwbouw weer aantrekt, verrijzen er daardoor niet opeens veel meer nieuwe woningen. Dan loopt de woningbouw namelijk al snel tegen capaciteitsgrenzen aan. De afgelopen decennia waren illustratief voor dit probleem. In de tien jaar voor 2008 werden gemiddeld 80.000 woningen per jaar gebouwd. Van 2010 tot en met 2022 waren dat er jaarlijks gemiddeld 20.000 minder. Bij elkaar opgeteld scheelt dat over die periode 250.000 huizen. Het aantal van 80.000 nieuwbouwwoningen is na 2009 nooit meer bereikt.

Overigens werden in het recente verleden jaarlijks wel ruim 10.000 extra woningen gerealiseerd via transformatie, maar zonder daling van de nieuwbouw hadden nog veel meer huishoudens aan een woning kunnen worden geholpen. Vanaf 2022 stortte de verkoop van nieuwbouwwoningen opnieuw in, toen de kapitaalmarktrentes sterk opliepen. In de jaren voor 2022 werd de bouwsector juist op zijn kop gezet door de historisch lage rente, die bijdroeg aan een grote stijging van de vraag naar woningen, terwijl de capaciteit in de bouwsector in de periode na de financiële crisis juist was gedaald. Dat leidde tot stijgende materiaal- en personeelskosten. Het gebrek aan stabiliteit speelt dan ook een cruciale rol bij het ontstaan van de huidige woningschaarste.

Om tot een stabielere woningbouw te komen, is het belangrijk dat de vraag naar koophuizen niet alsmaar wordt gestimuleerd met belastingvoordelen voor huiseigenaren. Want dit vergroot de prijsschommelingen op de woningmarkt, en daarmee ook de schommelingen in de nieuwbouw. In combinatie met een star aanbod leidt vraagstimulering tot hoge huizenprijzen en grondprijzen. Daardoor zijn de verliezen in een neergaande woningmarkt relatief groot. Ook heeft Nederland door de belastingvoordelen van huiseigenaren een kleinere huursector, terwijl de huursector juist een stabiliserende rol speelt op de woningmarkt. We pleiten overigens alleen voor een (zeer geleidelijke) overstap naar een andere manier van belasten, niet voor hogere belastingen. Door de belastingvoordelen van huiseigenaren af te bouwen, kunnen de belastingen op werk en pensioen omlaag.

Bij gelijke huizenprijzen zouden de maandelijkse hypotheeklasten dankzij het belastingvoordeel weliswaar lager uitvallen, maar de (door vraagstimulering) hogere huizenprijzen doen dat effect grotendeels teniet. Door het belastingvoordeel kunnen huiseigenaren bij dezelfde netto woonuitgaven bruto meer besteden aan wonen, en bij hetzelfde inkomen kunnen ze een hogere maximale hypotheek krijgen. Huizenkopers kunnen daardoor meer bieden op woningen. Maar zonder extra aanbod bieden ze daarbij tegen elkaar op totdat de prijsstijgingen de verbetering van betaalbaarheid weer teniet hebben gedaan. Van deze prijsstijgingen profiteren vooral mensen (en hun erfgenamen) die zich aan het eind van hun wooncarrière bevinden en die hun koopwoning verkopen. De meeste mensen hebben op korte termijn weinig voordeel van de hoge waarde die hun woning op papier heeft; ze hebben immers een dak boven hun hoofd nodig.

Veel economen zien het belasten van de eigen woning op basis van de werkelijke kosten en opbrengsten als de beste manier om de belastingvoordelen van huiseigenaren verder af te bouwen, maar dit is complex om uit te voeren. Het in kleine stapjes verhogen van het eigenwoningforfait – een bedrag dat huiseigenaren bij hun belastbaar inkomen moeten optellen, omdat zij een eigen huis hebben – is een relatief eenvoudig uitvoerbare stap in deze richting.

Toch roepen fiscale hervormingen op de woningmarkt vaak veel weerstand op. In de regel kunnen ze ook op weinig politieke steun rekenen, omdat ze de belangen van bestaande huiseigenaren schaden, vooral bij snelle invoering. Bij structurele hervormingen van de woningmarkt moeten we onze blik echter vooral op de lange termijn richten. Voordat mensen een klein fortuin aan huizenvermogen kunnen opbouwen, moeten ze éérst een plekje op de woningmarkt zien te bemachtigen. En dat gaat lastig als huizenprijzen zo hoog zijn dat de gemiddelde koopstarter ruim een ton tekort komt. Het is beter om bestaande huiseigenaren met een zeer geleidelijk afbouwpad te ontzien dan om helemaal niets te doen.

Om de grillige kantjes van de woningbouw verder af te vijlen, is ook een terugkeer naar de stabiliserende rol die woningcorporaties in het verleden vervulden een belangrijke optie. Zij zijn minder afhankelijk van marktontwikkelingen, waardoor zij niet meteen afhaken als het even wat minder gaat. In het verleden was de woningbouw door corporaties relatief stabiel. En dat hielp om de woningbouw beter op peil te houden in tijden van (tijdelijke) vraaguitval.

Vandaag de dag hebben woningcorporaties, door een veelheid van oorzaken, geen stabiliserende rol meer. Om ervoor te zorgen dat zij die handschoen wél weer kunnen oppakken, moeten zij meer mogelijkheden krijgen om woningen te ontwikkelen. Nu mogen corporaties alleen grondposities innemen als daar binnen vijf jaar gebouwd kan worden. Die termijn wordt verlengd tot tien jaar, maar wij stellen voor om hem helemaal te schrappen.

Ook financiële armslag van corporaties is belangrijk. Deze staat al enige tijd onder druk, onder meer door de stevige inzet op huurmatiging om huishoudens te compenseren voor de gestegen kosten van levensonderhoud. Op de lange termijn schieten huishoudens in de huursector hier alleen weinig mee op. Want minder huurinkomsten betekent minder investeringsruimte, en dus ook minder mogelijkheden om nieuwe huurhuizen te bouwen. Compenseer huishoudens daarom niet via kunstmatig lage huren voor de gestegen kosten van levensonderhoud, maar doe dat via het stelsel van uitkeringen en belastingen.

Een andere (anticyclische) manier om de bouw van sociale huurwoningen te financieren kan ook helpen bij het stabieler maken van de bouw van sociale huurhuizen. Dit kan bijvoorbeeld met een deel van de opbrengsten van de door het nieuwe kabinet voorgestelde planbatenheffing (dit is een belasting op de waardestijging van grond bij een bestemmingswijziging). Momenteel wordt de sociale woningbouw deels bekostigd vanuit de opbrengsten van woningen in het marktsegment, die de ontwikkelaar bouwt binnen hetzelfde project (‘kruislingse subsidies’). Dit is problematisch, omdat het surplus voor dergelijke kruislingse subsidies al snel slinkt in een neergaande markt, met alle gevolgen van dien voor de sociale woningbouw. Dit mechanisme kan worden doorbroken door in slechtere tijden middelen vanuit een fonds voor sociale woningbouw in te zetten.

Het is aannemelijk dat de woningbouw ook met bovengenoemde maatregelen grilliger blijft dan eigenlijk gewenst. Het is dan ook zaak om bovenop meer structurele hervormingen ook de mogelijkheden te verkennen van een anticyclisch instrument. Zo’n instrument is nu nog onontgonnen terrein. Er zijn weinig internationale voorbeelden waar we van kunnen leren. Een mogelijke beleidsoptie die wij zelf zien, is een gecombineerde heffing/subsidie die door het Rijk wordt geïnd of uitbetaald. Er zijn verschillende vormgevingen denkbaar. Er kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een bedrag per woning, waarbij de hoogte van het bedrag afhangt van de ontwikkeling van de kapitaalmarktrentes. Het is daarbij zaak om ervoor te zorgen dat het saldo van belastingen en subsidies op de lange termijn ongeveer nul is. Want anders wordt de markt afhankelijk van subsidies. Het risico bestaat dan dat die subsidies vooral tot hogere grondprijzen leiden (en daarmee hogere kosten van woningbouw), zonder afname van de grilligheid.

De woningmarkt blijft waarschijnlijk grilliger dan veel andere sectoren, vooral op de korte en middellange termijn. Het kost nu eenmaal aanzienlijke tijd om woningcorporaties weer een grotere rol te geven in het ontwikkelproces en ook bij fiscale hervormingen is geleidelijkheid het devies om grote schokken te voorkomen.